ЛАЗАРЄВА Леся Олександрівна СТАНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ ОМБУДСМЕНА В УКРАЇНІ В КОНТЕКСТІ ЗАРУБІЖНОГО ДОСВІДУ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми, її зв’язок із планами та тематикою науково-дослідних робіт, сформульовано мету й завдання дослідження, визначено об’єкт, предмет, методи дослідження, наукову новизну роботи та практичне значення отриманих результатів, наведено дані про впровадження та апробацію результатів дослідження, публікації за темою, а також структуру роботи.
У першому розділі «Теоретико-методологічні основи дослідження становлення інституту омбудсмена» – розглянуто ступінь розробки проблеми в науковій літературі, визначено, що авторами досліджувалась переважно нормативно-правова база захисту прав людини в Україні, сутність, зміст та тенденції розвитку інституту омбудсмена в Україні, а також організаційно-правові та нормативні засади діяльності омбудсмена в наукових працях в юридичній галузі. Питання рівня впливу Уповноваженого на державне управління захистом прав людини, дослідження та наукове обґрунтування кваліфікаційних вимог до омбудсмена, до його представників, регіональних представників, співпраця омбудсмена з органами громадянського суспільства як елементи державної політики у сфері захисту прав людини залишалися поза увагою науковців у галузі державного управління.
Доведено, що зміст поняття «омбудсмен» розкривається через визначення форм, спеціалізацій, моделей діяльності омбудсменів (залежно від рівня діяльності, місця в державно-правовій системі, компетенції і обсягу повноважень, кількісного складу), необхідність їх спеціалізації чи функціонування на місцевому рівні. Відносна новизна інституції не викликає особливих дискусій щодо періодизації та сучасних тенденцій її розвитку. Але при цьому не існує загальновизнаного поняття «омбудсмен». Аналіз категоріального змісту дозволив зробити висновок, що найбільш актуальними аспектами поняття є наголошення на посередницькій функції омбудсмена, його незалежності, специфічних особливостях правового статусу та обсягу повноважень, що дозволило розробити авторські визначення понять. При цьому було досліджено понятійно-категоріальний апарат проблеми в контексті галузі державного управління.
Євроінтеграційні прагнення України зобов’язують враховувати перспективи співпраці та відповідності вимогам діяльності, встановлені Європейським Омбудсменом та Європейською мережею омбудсменів, обумовлюють необхідність узгодження стандартів забезпечення прав людини. Використання великої кількості англомовних джерел як наукового характеру, так і нормативно-правового, а також практичних даних, наданих безпосередньо омбудсменами європейських країн, дозволило всебічно проаналізувати стан і сучасні тенденції розвитку інституції та запровадити результати у вітчизняний науковий обіг їх результати. На сьогодні багато установ, які мають справу зі скаргами, характеризуються як «омбудсмен». Завданням даного дослідження було розглянути інститут омбудсмена не тільки у широкому географічному масштабі, але і з урахуванням контекстної класифікації. Дослідження охоплює всі держави Європейського Союзу, а також пострадянські країни – Російську Федерацію, Казахстан, Киргизстан і Узбекистан. Завдяки своїй специфіці, досліджено установи Канади та Сполучених Штатів Америки. Визначено єдиний набір стандартів для омбудсмена як державної установи. Найбільш значним з них є незалежність установи. Парламентські вибори омбудсмена є основним вирішальним елементом для цієї незалежності. Тому дослідження включало в себе аналіз перш за все тих інституцій, які обираються парламентом. Крім того, увагу зосереджено на тих інституціях, які мають відповідний мандат і мають конкретизовані повноваження щодо контролю за певним рівнем державного управління. Тому в дослідженні розглянуто національні інституції, їх представництва у регіонах, регіональні та спеціалізовані інституції.
Виявлення проблем недосконалості понятійно-категоріального апарату, недостатнього дослідження кваліфікаційних вимог до омбудсмена, його представників, регіональних представників, відсутності розмежування компетенцій між Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини та спеціалізованими омбудсменами, що запроваджуються в Україні, низького рівня розробки організаційно-правових основ діяльності, недостатньої співпраці з органами громадянського суспільства дозволило сформувати авторську позицію щодо визначення напрямів подальшого становлення інституту омбудсмена в Україні з урахуванням зарубіжного досвіду. Також обґрунтовано методологію дослідження інституту омбудсмена як системи захисту прав людини та громадянина, визначено зміст основних понять, доведено доцільність використання комплексного підходу у вивченні досліджуваної проблеми.

У другому розділі «Зарубіжний досвід функціонування інституту омбудсмена» здійснено аналіз сучасних тенденцій світового досвіду функціонування омбудсменів, змісту інституції, виявлені особливості діяльності спеціалізованих та місцевих омбудсменів, розглянуто практику діяльності Європейського омбудсмена та Європейська Мережа Омбудсменів і їх значення в євроінтеграційному процесі України.
З’ясовано, що здійснення державної політики співробітництва у сфері захисту прав людини неможливе без налагодження позитивного діалогу між громадянами та органами державної влади, зміцнення засад громадянського суспільства, забезпечення повної відповідності українського законодавства і практики принципам і нормам Європейського Союзу. Омбудсмен як орган державного управління України повинен розробити спеціальні заходи для імплементації Європейської хартії місцевого самоврядування, брати безпосередню участь у цих процесах, посилювати їх на місцевому рівні, підтримувати ідеї спеціалізованого представництва певних категорій населення на державному рівні.
Встановлено, що адаптація законодавства України до законодавства ЄС та забезпечення прав людини як ключовий пункт Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу обумовлює необхідність побудови в Україні демократичної, соціальної, правової держави. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини є таким суб’єктом державно-управлінського впливу, який безпосередньо може вплинути на цей процес. Зауважено, що фактична ситуація із захистом прав людини в Україні наразі не відповідає вимогам міжнародного права, потребує удосконалення. Особливе занепокоєння міжнародної спільноти викликає стан дотримання прав окремих категорій населення в Україні. Існуюча нормативно-правова та організаційна база діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини не надає такої кількості активних прав, яких було б достатньо для конкретного впливу на державні органи та посадових осіб з питань попередження порушення прав або відновлення порушених прав осіб, які звернулися по допомогу.
Досліджено моделі, форми, види діяльності омбудсменів у таких країнах, як США, Канада, Російська Федерація, країни ЄС. Розглянуто передумови створення і історичні особливості становлення інституції в цих країнах, вплив на цей процес діяльності Ради Європи. Встановлено, що здійснення діяльності відбувається у трьох формах: національним омбудсменом; як національним, так і регіональним та/або місцевим омбудсменом; регіональними та/або місцевими омбудсменами. Визначено, що основними тенденціями реформування інституту омбудсмена є його спеціалізація та розвиток на місцевих рівнях. При цьому слід розрізняти представництва національного омбудсмена в регіонах як можливість децентралізації повноважень національного омбудсмена і розподілу компетенцій за принципом субсидіарності та від регіональних омбудсменів, які є результатом діяльності місцевої громади, призначаються владою цієї громади незалежно від діяльності або наявності в країні національного омбудсмена. Проведено всебічний аналіз нормативно-правової та організаційної бази діяльності омбудсменів і визначено, що найбільш прийнятним для України є досвід організації діяльності представництв національного омбудсмена в регіонах.
Дослідження зарубіжного досвіду засвідчило різноманітність у питаннях спеціалізації діяльності омбудсменів – спеціалізовані омбудсмени у деяких країнах (США, Канада, РФ та ін.) створюються лише за умови активної позиції певної категорії населення або її представників та залежно від рівня демократичності країни. Найбільш поширеними спеціалізаціями омбудсменів є: омбудсмен з прав дитини, омбудсмен з питань підприємництва, військовий омбудсмен, страховий (фінансовий) омбудсмен, омбудсмен з прав літніх людей, омбудсмен з питань рівних можливостей, омбудсмен з питань меншин, омбудсмен з питань учнів та студентів навчальних закладів, омбудсмен з питань захисту персональних даних та інші види омбудсменів. Запровадження спеціалізованих омбудсменів є, безумовно, позитивним кроком у налагодженні діалогу між органами державної влади та певною категорією населення, але потребує особливого професіоналізму кандидатури на посаду омбудсмена і однозначної наявності тісних взаємозв’язків з відповідними інститутами громадянського суспільства, які опікуються проблематикою спеціалізованої сфери.
Встановлено, що найбільш поширеними важливими умовами, що висуваються до кандидата на посаду омбудсмена у країнах Європи є досягнення певного мінімального віку (25 років), наявність високого соціального статусу (високий рівень персональної репутації), досвід роботи та професійні звання у сфері захисту прав людини. Відповідно питання щодо сумісності з посадою омбудсмена в більшості випадків пов’язані з державною службою, участю у діяльності політичної партії або політичного альянсу, будь-якою іншою професійною діяльністю, членством у політичній партії, належністю до будь-якої асоціації. Так, питання кваліфікаційних вимог і сумісництва, закріплені законодавством України, не відповідають повною мірою європейським практикам і мають стати частиною процесу реформування інституту омбудсмена в Україні.
Доведено, що за останні роки в наукових дослідженнях недостатньо уваги приділялось проблемі реформування інституту омбудсмена в Україні, пошукам та аналізу їх напрямків, обґрунтуванню впровадження реформ. Це пов’язано з думкою про доцільність збереження за омбудсменом функції загального нагляду без надання йому активних прав для уникнення дублювання повноважень омбудсмена з повноваженнями прокуратури та загальною оцінкою української моделі омбудсмена як сильної моделі. Державна політика захисту прав і свобод людини не може бути ефективною без налагодження відповідного організаційно-правового та нормативного оновлення діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, врахування європейських практик та вимог до такої діяльності, налагоджених зв’язків з громадськістю та певного рівня децентралізації.
У третьому розділі «Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини як суб’єкт державно-управлінської діяльності» – проаналізовано нормативно-правові засади функціонування інституту омбудсмена в Україні, визначено пріоритетні напрями удосконалення організації діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на центральному та місцевому рівнях, визначені та науково обґрунтовано концептуальні засади становлення та розвитку інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в контексті адаптації позитивного зарубіжного досвіду.
Особливий інтерес становить порівняльний аналіз державного регулювання у сфері захисту прав людини в України та в інших країнах. Таке порівняння необхідне для визначення шляхів реформування інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та процедури визначення його дієвості як державного органу, що виконує в повному обсязі покладені на нього функції, а також відповідає специфіці незалежності від інших органів державної влади. Зокрема, встановлено, що існує декілька форм впровадження омбудсмена в систему державного управління: копіювання шведської моделі (швидке запровадження існуючої моделі); адаптація (запровадження за умови пристосування діючих норм до норм класичної моделі діяльності омбудсмена без кардинальних змін законодавства); трансформація (передбачає можливість зміни законодавчого статусу служби омбудсмена відповідно до особливостей функціонування даного суспільства).
Доведено, що становлення інституту омбудсмена в Україні за трансформаційною схемою адаптації дало можливість гнучкої форми впровадження нових можливостей для діяльності українського омбудсмена. Після закріплення парламентського контролю за дотриманням прав людини за Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини була здійснена робота з підготовка законопроектів та визначення змісту остаточного проекту Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Але спірні питання (такі як кваліфікаційні вимоги до кандидата, питання видів діяльності, несумісних з посадою, вимоги до особи-кандидата тощо) існують і досі. Багато недоліків і прогалин у нормативному регулюванні виявилося і в процесі роботи Уповноваженого (необмеженість строку граничного перебування Уповноваженого на посаді, відсутність гарантій запобігання «політизації» посади, недостатня прозорість діяльності Уповноваженого, рамковий характер певних процесів діяльності, неефективність механізмів забезпечення дієвості понять та ін.). В останні роки тенденція щодо вирішення багатьох із цих проблем отримала доволі чіткий характер. Секретаріат Уповноваженого розробив «дорожню карту» розвитку інституту Уповноваженого, Уповноваженим було розроблено і затверджено Стратегічний план діяльності на наступні роки (2013-2017 рр.).
У результаті аналізу кількості звернень до Уповноваженого встановлено, що найбільша кількість звернень надходить з Донецької, Дніпропетровської то Одеської областей. Також чисельні звернення надходять з Харківської, Луганської, Львівської областей. Ці регіони становлять майже 50% із загальної кількості скарг, що надходять з усіх регіонів України, окрім м. Києва. Вважаємо, що функціонування регіональних представництв у найбільш проблемних з точку зору захисту прав людини областях України вирішить питання як розподілення навантаження на центральний апарат, так і доступності і прискорення процедури розгляду звернення на місцях.
Дослідження процедури звернення до Уповноваженого на центральному рівні показало, що вона є принципово формалізованою, кожне звернення проходить певний набір дій для розгляду, і у своїй абсолютній більшості розгляд звернення є документальним. Одночасно розгляд звернень на рівні представництв наразі має зовсім інший вигляд. По-перше, регіональні представництва не підключені до Бази звернень громадян, і реєстрація звернень відбувається у Журналі реєстрації звернень громадян, причому ці звернення і в подальшому не вносяться в Базу звернень громадян, а вносяться лише в статистику Щорічної доповіді Уповноваженого. По-друге, основний вид роботи зі зверненнями в регіональних представництвах – це надання консультацій під час особистого прийому. Така кількість консультацій у рази перевищує кількість звернень, на які представництвом надається документально оформлена відповідь представництва. Альтернативним варіантом уніфікації системи роботи Уповноваженого на центральному і місцевому рівнях, на наш погляд, є можливість застосування до неї схеми електронного документообігу.
Виходячи з проаналізованого досвіду способів впливу на формування політики органів державної влади щодо захисту прав людини, оптимальним з точки зору як ефективності, так і витратності є формування композитного рейтингу співпраці органів державної влади з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. Рекомендовано складати рейтинг у табличній формі.
Для залучення спеціалістів на громадських засадах запропонована адаптація досвіду Франції в діяльності омбудсмена – системи делегатів, що діють як волонтери, і які призначаються омбудсменом на всій територій країни, щоб максимально охопити територію і швидко вирішити питання, що стосуються місцевого самоврядування.
Встановлено, що за результатами узагальнення існуючих наукових підходів до визначення омбудсмена як суб’єкта державно-управлінських відносин на основі досвіду зарубіжних країн можливо розробити та обґрунтувати шляхи реформування діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, основою яких може бути впровадження представництв національного омбудсмена в регіонах та створення консультативної ради при Уповноваженому, розкриття нормативно-правових та організаційних засад функціонування Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, рівня його впливу на державне управління у сфері захисту прав людини в України.
Результати досліджень і викладені пропозиції надавалися для роботи до Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його регіональним представництвам, були впроваджені в діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Розроблений проект положення про регіональні представництва Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини був взятий за основу для прийняття, теоретико-методологічні рекомендації враховані при створення Консультативної ради та для подальшої роботи омбудсмена.