Мішина Н.В. Муніципальне управління в США та в Сполученому Королівстві Великобританії і Північній Ірландії: порівняльно-правове дослідження

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У  вступі  обгрунтовуються актуальність теми дисертації, ступінь дослідженості проблеми, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, сформульовано мету і завдання, об'єкт, предмет, методологічну основу дослідження, основні положення, які виносяться на захист, викладається практичне та теоретичне значення отриманих результатів, їхня наукова новизна та форми апробації результатів дисертаційної роботи.

Перший розділ – “Історико-теоретичні основи муніципального управління в Сполученому Королівстві та в США. Системи органів муніципального управління в США та в Сполученому Королівстві” містить два підрозділи. Підрозділ 1.1. “Основні етапи розвитку муніципального права в Сполученому Королівстві та в США” починається з аналізу

особливостей муніципальних систем цих країн.  На сучасному етапі муніципальне управління в них організовано згідно з моделлю, головною особливістю якої є відсутність на місцях повноважних представників центрального уряду, які здійснюють “опіку над муніципальними виборними органами” (Г. В. Барабашев).

Звертається увага на те, що цю модель доцільно іменувати “англо-американською”, а не “англосаксонською”. Представляється, що термін, який вживається для характеристики моделі муніципального управління в Сполученому Королівстві, США, Канаді, інших країнах із схожими муніципальними моделями, повинен або носити нейтральний характер (за аналогією з терміном “континентальна модель”), або містити в собі вказівки на держави, муніципальне управління в яких є найбільш типовим для аналізованої групи країн. Включення до найменування лише однієї з історичних частин Сполученого Королівства представляється недостатнім у зв'язку з посиленням в ХХ столітті впливу муніципального права США, у першу чергу, на муніципальне право Сполученого Королівства, Канади та Австралії.

У розділі міститься аналіз основних етапів розвитку муніципального управління на території Сполученого Королівства та США. Особлива увага приділяється впливу організації муніципального управління Англії на розвиток муніципального права США в період колоніальної залежності, виникненню перших систем органів муніципального управління (у Сполученому Королівстві – в  1832 і в 1835 роках, відповідно, органів спеціальної та загальної компетенції. Визначити точну дату виникнення муніципального управління на території США представляється утрудненим у зв'язку з тим, що його регулювання завжди знаходилося в компетенції суб'єктів федерації), головним особливостям муніципальних систем цих держав.

Історичний аналіз виникнення та розвитку муніципального управління у США та у Сполученому Королівстві супроводжується розглядом основних джерел муніципального права цих країн.

З огляду на сучасний етап розвитку законодавства України про місцеве самоврядування, першочергову увагу приділено хартіям муніципального управління (конституції муніципального управління – у Сполученому Королівстві), в тому числі їхньому змісту, дискусійному питанню про необхідність створення так званих “модельних” хартій. У США воно вирішене на користь існування таких хартій, у Сполученому Королівстві, в ході комплексної муніципальної реформи 1990-х – 2000-х років, – навпаки. Крім того, зазначено, що цікавим для подальшого вивчення з можливістю використання відповідного досвіду в Україні є один з етапів цієї реформи, який передбачає розробку заходів щодо залучення населення до взаємодії з органами муніципального управління (наприклад, створення молодіжних муніципальних рад).

У підрозділі 1.2. “Адміністративно-територіальний  устрій та системи органів муніципального управління в США та в Сполученому Королівстві” констатовано, що  регулювання муніципального управління штатами обумовлює відсутність єдиної системи органів муніципального управління на  території США. Крім того, органи муніципального управління існують не на всій території держави, – вони відсутні на малонаселених територіях деяких суб'єктів федерації.

У США створюються і функціонують органи муніципального управління загальної і спеціальної компетенції. До органів муніципального управління загальної компетенції відносяться відповідні органи:

– на рівні графств;

– нижче рівня графств (органи управління муніципальних корпорацій і органи муніципального управління тауншипів).

Графства є найбільш крупними адміністративно-територіальними одиницями всіх штатів, крім Коннектикуту та Род-Айленду. Тауншипи (тауни, плантації, містечка) розташовуються на території штатів Вермонт, Вісконсин, Іллінойс, Індіана, Канзас, Коннектикут, Массачусетс, Мен, Міннесота, Міссурі, Мічиган, Небраска, Нью-Хемпшир, Нью-Джерсі, Нью-Йорк, Огайо, Пенсільванія, Род-Айленд, Південна Дакота і Північна Дакота.

Для систем органів муніципального управління Сполученого Королівства і США характерна наявність органів муніципального управління, створення яких є як обов'язковим, так і факультативним. В США до останніх відносяться муніципалітети (вілліджі, бороу, тауни і сіті, які, як правило,  з ініціативи територіальних колективів, отримали статус публічних (муніципальних) корпорацій) та органи муніципального управління спеціальної компетенції, територія діяльності яких, як правило, не збігається з адміністративно-територіальним поділом.

Автором запропоновано при характеристиці цих органів вживати термін “спеціальні та шкільні округи”,  який є найточнішим перекладом “special and school districts” (науковці ще іменують їх “спеціальними районами”, “шкільними та спеціальними районами”, “шкільними округами та спеціальними районами”).

Автором дослідження спростовується твердження про те, що всі спеціальні та шкільні округи є муніципальними органами. В дисертації підкреслюється, що до органів муніципального управління спеціальної компетенції відносяться незалежні спеціальні та незалежні шкільні округи.

Органи муніципального управління спеціальної компетенції створюються з ініціативи членів територіальних колективів, отже, поступове збільшення кількості таких органів свідчить, у першу чергу, про високу ефективність їхньої діяльності.  Запозичення досвіду створення таких органів в Україні є перспективним, але лише в міру поліпшення економічної ситуації, – у Спо-

лученому Королівстві, наприклад, головною причиною ліквідації органів муніципального управління спеціальної компетенції стала нестача коштів для забезпечення власної діяльності і, як наслідок, різке зниження ефективності функціонування цих органів.

Муніципальне управління у Сполученому Королівстві тривалий час було організоване по-різному в кожній з історичних частин держави: в Англії та Уельсі, у Шотландії, у Північній Ірландії. У дослідженні звертається увага на те, що в даний час розходження стають все більш істотними: після відновлення функціонування Парламенту Шотландії, Асамблеї Уельсу та Асамблеї Північної Ірландії до їхньої компетенції передано вирішення деяких питань, які стосуються діяльності органів муніципального управління на відповідних територіях.

У 1998 році закінчився етап муніципальної реформи, який передбачав внесення  змін  до  системи  органів  муніципального  управління  у Великобританії. У теперішній час на території Англії функціонують органи муніципального управління:

-метрополітенських районів;

-унітарних округів;

-графств та районів (територія деяких графств поділена на райони).

На території Уельсу та Шотландії функціонують органи муніципального управління унітарних округів, на території Північної Ірландії – органи муніципального управління районів.

У Великобританії право здійснювати муніципальне управління також мають територіальні колективи деяких приходів та громад (у залежності від кількості членів територіального колективу); найбільш крупні приходи за своїм клопотанням можуть одержати статус тауна.

Другий розділ – “Компетенція та фінансові основи діяльності органів муніципального управління в США та в Сполученому Королівстві” – включає два підрозділи, в яких розглянуто межі компетенції муніципальних органів, основні джерела формування прибуткових частин муніципальних бюджетів та основні напрямки використання бюджетних коштів.

У підрозділі 2.1. “Правові основи компетенції органів муніципального управління в США та в Сполученому Королівстві” констатується, що  компетенція органів муніципального управління Сполученого Королівства визначається актами Парламенту Сполученого Королівства, парламентів історичних частин держави, актами інших державних органів. У разі виникнення спорів про компетенцію, вони вирішуються в судовому порядку з урахуванням принципу intra vires (у межах повноважень). Найбільш широкі повноваження мають унітарні округи Англії, Шотландії та Уельсу, метрополітенські райони Англії та райони Північної Ірландії; повноваження графств та районів Англії за сукупністю аналогічні повноваженням унітарних округів.

Діяльність муніципальних органів приходів,  громад, таунів носить більшою частиною факультативний характер.

Компетенція органів муніципального управління в США закріплена переважно в нормативних актах парламентів та інших органів суб'єктів федерації. Компетенція органів управління муніципальних корпорацій, інкорпорованих тауншипів та інкорпорованих графств може бути розширена за рахунок закріплення в їхніх хартіях відповідних норм, якщо останні не суперечать чинному законодавству. При судовому вирішенні спорів про компетенцію до уваги береться правило Діллона, за змістом аналогічне принципу intra vires.

Найбільшим обсягом повноважень наділені графства. Коло повноважень тауншипів, як менш крупних адміністративно-територіальних одиниць, є більш вузьким. Муніципальні корпорації надають послуги, що “доповнюють” перелік послуг графств. Спеціальні та шкільні округи є вузькоспеціалізованими муніципальними органами і діють за галузевим принципом, надаючи (стосовно послуг органів муніципального управління загальної компетенції) “додаткові” послуги.

Спеціальні округи створюються для надання окремого виду або декількох видів послуг, тісно пов'язаних один з одним: послуг у сфері освіти (як правило, для будівництва шкільних установ, створення та утримання бібліотек, – тобто  функції шкільних округів не дублюються), соціальних послуг, транспортних послуг, послуг щодо охорони навколишнього середовища, послуг у житловій сфері, послуг щодо забезпечення пожежної безпеки.

Більшість спеціальних округів (93,5%) є одноцільовими. Шкільні округи здійснюють управління та фінансування шкільних установ, за винятком приватних.

Значної уваги приділено характеристиці основних напрямків витрат муніципальних органів Сполученого Королівства та муніципальних органів загальної компетенції США, серед яких соціальні, екологічні, житлові програми,  економічний розвиток території (планування, зонування, управління об'єктами комунальної власності,  капітальне будівництво, створення нових робочих місць, залучення туристів), благоустрій території, утримання місць відпочинку, культурних та спортивних споруд, комунальний транспорт, утримання шосейних доріг та вулиць, капітальне будівництво, забезпечення пожежної безпеки, організація культурного дозвілля населення, послуги в сфері освіти тощо.

Представляється, що в Україні може бути використано досвід органів муніципального управління щодо виявлення суб'єктів, здатних надати ці послуги з найкращим співвідношенням “ціна/якість”, та щодо запобігання можливих зловживань, щодо надання прозорості інформації про суттєві умови цих контрактів і про їхнє виконання. У роботі особлива увага при-

діляється дослідженню засобів здешевлення вартості послуг, які надаються муніципальними органами.

Зокрема, докладно охарактеризований один з етапів реформи органів муніципального управління у Сполученому Королівстві, який передбачає введення програми “найкраща якість” (best value). Відповідно до цієї програми, більша частина органів муніципального управління щорічно складає “План надання послуг найкращої якості”, у якому, в тому числі, обгрунтовує необхідність надання кожної послуги безпосередньо самим  органом муніципального управління (а не делегування цього іншим органам муніципального управління, органам держави, іншим особам). Плани аналізуються аудиторами і доводяться до відома членів територіального колективу.

У підрозділі 2.2. “Фінансове забезпечення діяльності органів муніципального управління в Сполученому Королівстві та в США” аналізуються джерела формування прибуткових частин бюджетів органів муніципального управління у Сполученому Королівстві та в США.

У США органам муніципального управління надається можливість одержання певної частини загальнодержавних податків або податків  суб'єктів федерації (як правило, податку з нерухомого майна, податку з продажу, прибуткового податку). Місцевий (муніципальний) податок мають право запровадити переважно органи муніципального управління спеціальної компетенції, інкорпоровані тауншипи та муніципальні корпорації у разі отримання згоди більшості членів територіального колективу та схвалення ставки податку на референдумі.

У Сполученому Королівстві єдиним податком, який зараховується в муніципальні бюджети, є податок місцевої ради.

На думку дисертанта, є підстави для використання відповідного досвіду та перегляду видів місцевих податків та зборів в Україні з метою скорочення їхньої кількості.

На сучасному етапі прибуткові частини муніципальних бюджетів формуються переважно за рахунок неподаткових надходжень, істотну частину яких складають гранти держави (у США додатково – суб'єктів федерації), прибутки від комунальної власності та власної діяльності, позикові ресурси.

При розгляді формування прибуткових частин бюджетів органів муніципального управління, особлива увага приділяється практиці емітування та погашення облігацій муніципальних позик у США (у зв'язку з становленням аналогічного інституту в Україні).

Крім того, в Україні може бути використаний  досвід функціонування Ради з надання місцевих позик – спеціального органу при Уряді Сполученого Королівства, головною метою діяльності якого є надання позик органам муніципального управління за рахунок коштів Національного фонду позик, а також збір коштів, що повертають муніципальні органи.

Істотну частину витрат органів муніципального управління складають адміністративні витрати. Внаслідок цього важливого значення набуває можливість вибору організаційної форми муніципального управління.

Аналізу організаційних форм муніципального управління присвячено третій розділ – “Організація муніципального управління в США та у Сполученому Королівстві”, який складається з двох підрозділів. До  підрозділу 3.1. “Організаційні форми управління муніципальних органів в Сполученому Королівстві та муніципальних органів загальної компетенції в США” включено два пункти.

У пункті 3.1.1. “Організаційні форми муніципального управління  приходів, таунів, громад і тауншипів” зазначається, що організація муніципального управління в більшості приходів, таунів, громад (далі – приходів) та в неінкорпорованих тауншипах є східною у зв'язку з історичними особливостями. Головними елементами організаційної форми муніципального управління приходів (“системи комітетів”) та неінкорпорованих тауншипів є збори виборців приходу (тауншипу), місцева рада,  “слабкий” голова ради (голова в громадах та приходах, мер у таунах Великобританії, супервізор у тауншипах), та посадові особи, які обираються безпосередньо членами територіального колективу.

Приходи, кількість членів територіальних колективів яких менше 150 осіб, не створюють муніципальних рад. Всі питання вирішуються зборами виборців, підготування та проведення яких організує голова зборів, що обирається територіальним колективом. Він також є відповідальним за виконання рішень зборів. Автором сформульовано пропозицію щодо можливості використання в Україні відповідного досвіду Сполученого Королівства щодо введення єдиної, спрощеної форми місцевого самоврядування для територіальних колективів, до складу яких входить менше 150 членів.

Організація муніципального управління в інкорпорованих тауншипах відрізняється переважно тим, що муніципальна рада наділена правом або найняти суперінтенданта, який фактично є менеджером тауншипу, та передати йому частину своїх повноважень (переважно вирішення поточних питань), або передати ці ж повноваження супервізору.

На думку дисертанта, є підстави виділяти дві організаційні форми муніципального управління тауншипів в залежності від того, чи є відповідна адміністративно-територіальна одиниця інкорпорованою (на відміну від пропозицій інших дослідників вважати організаційними формами муніципального управління тауншипів форми “збори жителів тауна (тауншипа – Н.М.)” та “збори представників жителів тауна” (В. В. Смірнов), або  взагалі не виділяти їх (інші дослідники муніципального управління в США)). 

У пункті 3.1.2. “Організаційні форми управління муніципальних корпорацій. Організаційні форми муніципального управління районів,

унітарних округів та графств” зазначається, що з травня 2002 року територіальні колективи Сполученого Королівства (крім територіальних колективів приходів) мають право вибрати одну з запропонованих у законодавстві  організаційних форм муніципального управління:

–  “мер і кабінет”;

– “лідер і кабінет”;

– “мер і менеджер”.

Найменування організаційних форм відбиває структуру виконавчих органів муніципальної ради, оскільки саме необхідність зміцнення позицій цих органів стосовно ради послужила головною причиною заміни “системи комітетів”. Незважаючи на те, що на сучасному етапі “система комітетів” використовується лише в приходах, в дисертації наведено стислий аналіз її особливостей в інших адміністративно-територіальних одиницях до травня 2002 року та найбільш типові приклади її поступового реформування.

Всі територіальні колективи США, крім колективів неінкорпорованих тауншипів, мають можливість не тільки обирати організаційну форму муніципального управління, але і модифікувати її з урахуванням місцевих потреб. Правами вносити найбільш суттєві модифікації наділені територіальні колективи муніципальних корпорацій, тому при характеристиці організаційних  форм їхнього управління відокремлюють базові та “гібридні” (Б. С. Крилов) форми.

В результаті більш ніж вікового існування базові форми змінювалися, при цьому недоліки кожної конкретної форми найчастіше згладжувалися привнесенням елементів іншої форми. На сучасному етапі кількість муніципалітетів з “гібридними” організаційними формами управління перевищує кількість муніципалітетів з базовими формами. Проте найбільшу увагу дослідників найчастіше привертають саме базові форми, вони ж найчастіше  піддаються рецепції.

Базовими організаційними формами управління муніципальних корпорацій є:

–  “рада - мер”;

– “рада - менеджер”;

– комісійна форма.

При розгляді організаційних форм управління муніципальних корпорацій особлива увага приділяється відносно нечисленним радам муніципальних корпорацій, – наприклад, муніципальна рада сіті Сан-Франциско складається з 11 радників,  сіті Нью-Йорк – із 51 радника. Представляється, що перегляд в сторону  зменшення (на 1/5 або на 1/4) кількості членів місцевих рад в Україні міг би позитивно вплинути на їхню діяльність.

Вивчення управління великих муніципальних корпорацій підтверджує ефективність існуючої в законодавстві України норми про факультативне

створення районних у містах рад  (у США аналогічні органи муніципального управління не створюються).

Для форми “рада – мер” є характерним розподіл більшої частини повноважень між муніципальною радою і мером. Ця організаційна форма існує у двох різновидах - “рада –  слабкий мер” і “рада –  сильний мер” (в дослідженні наводяться аргументи, які дають підстави вважати ці різновиди не самостійними організаційними формами управління муніципальних корпорацій, а саме різновидами форми “рада – мер”).

У пункті 3.1.2 також викладаються аргументи, які обумовлюють доцільність використання при найменуванні різновидів саме цих термінів,  а не відповідно “слабка рада – мер” та “сильна рада – мер”, “рада – мер” та “мер – рада”, деяких інших.

При використанні організаційної форми “рада – менеджер” (на думку дисертанта, є доцільним перекладати “manager” саме як “менеджер”) найбільша частина повноважень розподіляється між муніципальною радою і найманим нею менеджером. Комісійна форма характеризується  тим, що муніципальна рада поєднує функції представницького та виконавчого органу.

Історично першою організаційною формою муніципального управління графств США була комісійна форма; підкреслюється, що саме за аналогією з нею згодом була створена комісійна форма управління муніципальних корпорацій. Дисертантом спростовується твердження, що комісійна форма управління муніципальних корпорацій виникла в результаті перенесення на муніципальне управління моделі управління приватною корпорацією.

Наводиться також характеристика інших, менш поширених форм муніципального управління графств -  “колегія – менеджер” і “колегія –  виборний  керівник”, які виникли під впливом відповідно форм “рада –  менеджер” і “рада – мер”.

У підрозділі 3.2. “Організаційні форми муніципального управління спеціальних і шкільних округів” зазначається,  що при дослідженні організації муніципального управління в спеціальних і в шкільних округах США автор дисертації вважає за доцільне виділяти:

– дві організаційні форми муніципального управління спеціальних округів –  колегіальну форму і форму “колегія – менеджер” (найменування запропоновані автором);

– дві організаційні форми муніципального управління шкільних округів –  колегіальну форму і форму “колегія – суперінтендант” (найменування запропоновані автором).

Колегіальна форма схожа з комісійною формою управління муніципальних корпорацій, а форми “колегія – менеджер” і “колегія –  суперінтендант”, – із формою “рада – менеджер”.