ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВЕДЕННЯ ДЕРЖАВНИХ КАДАСТРІВ ПРИРОДНИХ РЕСУРСІВ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкривається її сутність і стан наукової розробки, визначаються мета і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, зазначається методологічна і науково-теоретична основа роботи, формулюються основні положення, що відображають зміст та ступінь наукової новизни одержаних результатів, розкривається теоретичне та практичне значення отриманих результатів, форми їх апробації та публікації.

Розділ 1 “Теоретико-методологічні основи ведення державних кадастрів природних ресурсів” присвячений дослідженню становлення правового регулювання та наукових розробок проблематики державних кадастрів природних ресурсів, визначенню та з’ясуванню суті, поняття державних кадастрів, системи природоресурсових кадастрів та її ознак, аналізу принципів державних кадастрів природних ресурсів.

У підрозділі 1.1. “Становлення і розвиток правового регулювання та наукових досліджень кадастрів природних ресурсів” проведено  дослідження правового регулювання та наукових напрацювань у сфері державних кадастрів природних ресурсів в історичному аспекті. Детально розглянуто нормативно-правові акти СРСР, якими започатковано регулювання ведення державних кадастрів природних ресурсів, та з’ясовано суть і зміст кадастрів того часу. Показано, що сучасним кадастрам України певною мірою властивий такий зміст і порядок ведення, який сформувався у радянський період. На основі аналізу формування, розвитку та сучасного стану правового закріплення кадастрів природних ресурсів обґрунтовано висновки щодо: 1) безумовно правового характеру відносин, пов’язаних із веденням кадастрів і змісту кадастрової інформації; 2) розширення, урізноманітнення, деталізації правового регулювання, що свідчить про посилення значення, ролі кадастрів у системі механізмів управління довкіллям; 3) зміни структури та змісту природоресурсових кадастрів, пов’язаної із реформуванням в Україні природоресурсових відносин; 4) посилення природоохоронного значення державних кадастрів та можливостей використання кадастрових відомостей для природоохоронних цілей; 5) закріплення в законодавстві положення про відкритість кадастрової інформації.

У підрозділі проводиться також аналіз міжнародних та європейських тенденцій розвитку кадастрових систем та їх вплив на українське національне законодавство.

На підставі аналізу науково-теоретичної бази доведено, що наукові розробки проблематики державних кадастрів природних ресурсів радянського періоду здійснювалися в рамках загальнотеоретичних  досліджень правової охорони навколишнього середовища або ж у контексті раціонального використання та охорони окремо взятого природного ресурсу. Сучасні теоретико-правові дослідження здебільшого стосуються державного земельного кадастру, а комплексне дослідження державних кадастрів природних ресурсів відсутнє.

 У підрозділі 1.2. “Поняття та ознаки системи державних кадастрів природних ресурсів” досліджено сучасне розуміння суті, поняття державних кадастрів природних ресурсів, проаналізовано необхідність системного підходу до розгляду державних кадастрів природних ресурсів.

У роботі здійснено характеристику існуючих у науковій літературі, нормативних актах, міжнародних документах понять державних кадастрів природних ресурсів та на основі їх порівняння доведено відсутність єдиного визначення державного кадастру природного ресурсу й однозначного розуміння змістових складових природоресурсових кадастрів. У зв’язку з цим пропонується авторське визначення державного кадастру природного ресурсу.

Проведено класифікацію державних кадастрів за сферою застосування, змістом, функціональним призначенням, кількістю об’єктів кадастрового обліку, окремими видами природних ресурсів і територій.

На підставі вивчення наукових досягнень і правового досвіду у галузі ведення державних кадастрів природних ресурсів автором обґрунтовано наукові позиції щодо об’єктивної необхідності дослідження державних природоресурсових кадастрів як єдиної цілісної системи. Це зумовлюється насамперед взаємозв’язком та взаємозалежністю природних ресурсів, які є  об’єктами кадастрів, крім того, ведення кадастрів природних ресурсів належить до функцій державного управління, яким властиві загальні ознаки незалежно від виду кадастру та які будуються на єдиних принципах, мають однакову мету, пов’язані між собою єдиним цільовим призначенням. Основою системи державних кадастрів природних ресурсів доцільно використати державний земельний кадастр.

У підрозділі охарактеризовано основні ознаки системи державних кадастрів природних ресурсів, на основі яких дано авторське теоретичне визначення поняття системи держаних кадастрів природних ресурсів, а саме:

1)    системність – функціональна цілісність державних кадастрів;

2)    комплексність – система кадастрів складається з різних видів кадастрів природних ресурсів, взаємозв’язок між якими забезпечується базовістю земельного кадастру для всіх інших видів кадастрів;

3)    державний характер – система природоресурсових кадастрів створюється та реалізується державними органами;

4)    інформаційний характер – система державних кадастрів природних ресурсів є інформаційною основою функціонування системи екологічного управління та регулювання суспільних відносин у ринкових умовах;

5)    багаторівневість та централізованість – система державних кадастрів здійснюється на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях за єдиною методологією в масштабі всієї держави, що забезпечує єдність і співставність кадастрових даних на всіх ієрархічних рівнях;

6)    обов’язковість – ведення державного кадастрового обліку  природних ресурсів є обов’язковим на всій території України;

7)    відкритість – інформація, що міститься в кадастрах, є відкритою, тобто доступною для широкого загалу;

8)    інтегрований характер – база даних державних кадастрів  об’єднує дані текстової і графічної кадастрової інформації на рівні єдиної бази даних;

9)    автоматизований характер – ведення кадастрів здійснюється з використанням сучасних інформаційно-комунікаційних технологій.

У підрозділі 1.3. “Принципи державних кадастрів природних ресурсів” проаналізовано різного характеру принципи, що пропонують представники неюридичної науки, присутні в міжнародно-правових актах та частково відображені в чинному законодавстві України. Виведено взаємоузгоджену, ієрархічну систему цих принципів: 1) міжнародні принципи – інтегрування всіх видів кадастрової інформації; затратно-відновність кадастрової системи; створення єдиної геопросторової цифрової бази даних; взаємодія приватного і державного секторів; 2) національні загально правові принципи – законність, соціальна спрямованість; 3) спеціальні принципи – єдність, централізованість, безперервність, доступність, економічність, обов’язковість ведення кадастрового обліку та застосування даних державних кадастрів, принцип сумісності державних кадастрів між собою, принцип динамічності, актуалізованості кадастрової інформації.

У підрозділі наголошено на особливому характері спеціальних принципів, які, виходячи із суті кадастрового процесу, в багатьох випадках відображають техніко-організаційні аспекти ведення державних кадастрів. Підкреслено важливість та значимість принципу соціальної спрямованості, який, по суті, є основним критерієм створення та функціонування сучасних кадастрів.

Дисертант зазначає, що принципи повинні пронизувати всі правові приписи щодо організації та ведення державних кадастрів природних ресурсів, тим самим забезпечуючи єдиний підхід до здійснення функції ведення кадастрів природних ресурсів.

Розділ 2 “Ведення державних кадастрів природних ресурсів як функція державного управління”. У цьому розділі ведення державних кадастрів природних ресурсів розглядається як одна із функцій державного управління в галузі охорони довкілля.

У підрозділі 2.1. “Поняття кадастрової функції та її співвідношення з іншими функціями державного управління охороною довкілля” обґрунтовано наукові позиції щодо дослідження кадастрової функції як єдиної функції по веденню природоресурсових кадастрів, незалежно від виду останніх. Це зумовлено єдністю об’єктів кадастрів та єдністю цілей функцій по веденню кадастрів.

Проаналізовано споріднені із кадастровою функції державного управління, характер їх взаємозв’язку та співвідношення, в результаті чого обґрунтовано, що кадастрова функція є однією з необхідних умов ефективної реалізації інших функцій управління, наприклад, просторово-територіального устрою природних об’єктів, розподілу і перерозподілу природних об’єктів для володіння та користування, розробки планування природокористуванням і охоронних заходів, екологічного інформування; тісно взаємопов’язана та діє паралельно із функцією обліку в галузі раціонального використання природних ресурсів та охорони довкілля і функцією моніторингу; має забезпечувальне значення, виступає своєрідною інформаційною гарантією реалізації, зокрема для функції державного контролю за використанням природних ресурсів та охорони довкілля, застосування юридичної відповідальності, вирішення спорів. Показано, що найбільш наближеною до кадастрової є функція обліку. При аналізі співвідношення цих функцій зроблено висновок про те, що кадастри за своєю суттю є різновидом обліку.

У підрозділі 2.2. “Нормативно-правові засади реалізації кадастрової функції” проведено системний аналіз нормативно-правових актів, які регулюють суспільні відносини в сфері ведення державних кадастрів природних ресурсів, з урахуванням різних класифікаційних підстав: за юридичною силою; предметом правового регулювання; видами природних ресурсів; формами регулювання. З метою глибшого розуміння змісту та характеру нормативно-правових актів додатково запропоновано класифікацію за характером діяльності державних органів щодо реалізації кадастрової функції та за змістом окремих видів відносин, які складаються безпосередньо в процесі ведення кадастрів. При аналізі нормативних актів за формами регулювання доведено, що технічні норми, які займають значне місце серед процесуальних норм та не відповідають традиційному розумінню процесуальних норм, можуть набувати нормативного характеру та юридичного значення.

У ході дослідження нормативно-правових актів з’ясовано основні недоліки в правовому регулюванні реалізації кадастрової функції, зокрема: надмірна розпорошеність по нормативних актах різної юридичної сили; низький рівень законодавчої техніки (використання різної термінології); наявність прогалин у законодавстві; відсутність належного фінансування заходів, пов’язаних із реалізацією правових норм.

Вивчаючи проблему взаємоузгодженості державних кадастрів  природних ресурсів, автор доводить, що важливою гарантією належного правового регулювання державних кадастрів природних ресурсів має стати прийняття спеціального нормативно-правового акта у формі закону. Дисертантом запропоновано орієнтовну структуру Закону України “Про державні кадастри природних ресурсів”: розділ І – загальні положення; розділ ІІ – управління в галузі ведення державних кадастрів природних ресурсів; розділ ІІІ – рівні та структура системи державних кадастрів природних ресурсів; розділ ІV – порядок ведення державних кадастрів природних ресурсів; розділ V – порядок надання кадастрової інформації; розділ VІ – державний контроль за веденням державних кадастрів природних ресурсів та юридична відповідальність у сфері ведення кадастрів; розділ VІІ – прикінцеві положення.

У підрозділі 2.3. “Суб’єкти державного управління в галузі ведення державних кадастрів природних ресурсів” проаналізовано систему органів загальної та спеціальної компетенції, їх повноваження на основі діючих нормативно-правових актів. Зроблено висновок, що законодавчо не в повній мірі визначено компетенцію того чи іншого органу державного управління щодо порядку створення і ведення державних кадастрів; суперечливо регулюються питання розмежування компетенції органів, які здійснюють ведення державних кадастрів; відсутні процедурні механізми взаємодії з іншими органами державної влади і місцевого самоврядування. Зокрема, при аналізі повноважень Міністерства охорони навколишнього природного середовища з’ясовано, що Міністерство виступає як центральним органом державного управління спеціальної компетенції, що здійснює діяльність щодо ведення кадастрової функції незалежно від виду кадастру, так і спеціально уповноваженим органом щодо ведення окремого кадастру природних ресурсів (кадастрів тваринного та рослинного світу, кадастру родовищ і проявів корисних копалин). При цьому його повноваження як спеціального органу державного управління визначено досить вузько, так само як і повноваження Міністерства охорони здоров’я щодо ведення кадастру природних лікувальних ресурсів.

У роботі показано, що в окремих випадках державне управління в галузі ведення кадастрів здійснюється єдиним органом державного управління, наприклад, стосовно земельного кадастру – Державний комітет із земельних ресурсів України, а в деяких випадках ведення природоресурсових кадастрів покладено на декілька органів. Так, функція ведення державного водного кадастру розосереджена між кількома центральними органами виконавчої влади, зокрема, ведення водного кадастру здійснює Міністерство охорони навколишнього природного середовища (за розділом “Поверхневі води”, “Підземні води”), Держводгосп (за розділом “Водокористування”). Організація ведення державного кадастру тваринного світу забезпечується Міністерством охорони навколишнього природного середовища та його органами на місцях, однак ведення державного кадастру мисливських тварин є обов’язком Держкомлісгоспу.

Наголошено на проблемі державного управління в галузі ведення кадастру територій та об’єктів природно-заповідного фонду, оскільки управління здійснюється в умовах різновідомчого підпорядкування однакових за правовим статусом територій та об’єктів природно-заповідного фонду.      

У підрозділі також обґрунтовано необхідність створення при Міністерстві охорони навколишнього природного середовища науково-аналітичної організації (наприклад, Інформаційно-кадастрового центру).

У підрозділі 2.4. “Процес ведення  державних кадастрів природних ресурсів” визначено поняття “ведення державних кадастрів природних ресурсів” та проаналізовано процес ведення державних кадастрів.

Досліджуючи державну реєстрацію, автор вказує на неузгодженість у законодавстві термінології, а також на проблему співвідношення державної реєстрації та державного земельного кадастру. Дисертант підтримує наукову концепцію, відповідно до якої державна реєстрація розглядається як складова частина державних кадастрів.

Окремим елементом ведення державних природоресурсових кадастрів є кількісний та якісний облік природних ресурсів. При цьому дисертант наголошує на необхідності розширення складу відомостей кадастрів за рахунок тих, які дають можливість об’єктивно характеризувати стан використання природних ресурсів, ступінь їх забруднення, що дозволить суттєво удосконалити інформаційне забезпечення управління природними ресурсами.

У процесі ведення державних кадастрів здійснюється оцінка природних ресурсів. Обґрунтовано тісний взаємозв’язок та взаємозалежність, які існують між кадастром та оцінкою, оскільки, з одного боку, дані оцінки включаються в кадастр як інформаційну систему, а, з іншого боку, оцінка природних ресурсів здійснюється на базі кадастрових відомостей з якісного, кількісного обліку тощо.

При дослідженні державного контролю за порядком ведення природоресурсових кадастрів проведено аналіз нормативно-правових актів та зроблено висновок, що законодавством визначено здійснення внутрішньовідомчого контролю органами, в повноваження яких входить ведення державних кадастрів. При цьому обсяг контролюючих функцій органів різний: в одних випадках – це здійснення контролю за порядком ведення кадастру (кадастр рослинного світу, територій та об’єктів природно-заповідного фонду), в інших – це лише контроль за додержанням порядку ведення кадастрової документації, що значно обмежує контролюючі функції цього органу, адже фактично він не вправі контролювати сам порядок ведення кадастру та виконання кадастрових робіт (лісовий кадастр, кадастр тваринного світу).

З огляду на закріплення в чинному законодавстві України положення про відкритість кадастрової інформації, дисертант обґрунтовує необхідність виокремлення окремою стадією кадастрового процесу – надання відомостей та даних державних природоресурсових кадастрів усім зацікавленим особам, яка є кінцевим етапом реалізації кадастрової функції державними органами. У зв’язку з цим, кадастровий процес запропоновано розглядати у вузькому розумінні як діяльність державних органів по формуванню кадастрової інформації та її зберіганні, і в широкому – як створення кадастрової інформаційної системи та надання кадастрової інформації. Саме широке розуміння кадастрового процесу важливіше для забезпечення управління в галузі охорони довкілля, реалізації прав громадян, захисту прав власників та природокористувачів і передбачає необхідність законодавчого регулювання етапу (стадії) стосовно порядку надання кадастрової інформації.

Розділ 3 “Правовий режим кадастрової інформації”. У цьому розділі державні природоресурсові кадастри розглядаються як інформаційна система, що покликана сприяти захисту та підтвердженню прав на природні ресурси та отримання повної та достовірної інформації про природні об’єкти.

У підрозділі 3.1. “Поняття кадастрової інформації та порядок її надання” подано визначення поняття кадастрової інформації та її співвідношення з екологічною інформацією. У своїх дослідженнях дисертант робить висновок, що кадастрова інформація, з одного боку, є елементом, складовою екологічної інформації, з іншого – є джерелом екологічної інформації.

На підставі аналізу нормативно-правових актів визначено основні шляхи доступу до кадастрової інформації, зокрема: опублікування кадастрових даних органами державного управління, в компетенцію яких входить ведення державних кадастрів природних ресурсів; звернення державних органів, громадян, їх об’єднань та юридичних осіб до відповідних державних органів із вимогою про надання кадастрової інформації (інформаційний запит).

Стверджується необхідність законодавчого закріплення  єдиних правил стосовно всіх державних кадастрів природних ресурсів щодо порядку надання кадастрової інформації державними органами, в компетенцію яких входить ведення кадастрів, зокрема: які відомості державних кадастрів природних ресурсів носять конфіденційний характер; коло суб’єктів, яким можуть бути надані узагальнені відомості про права окремої особи на природні об’єкти; хто може бути користувачем кадастрової інформації; перелік документів, які повинна пред’явити особа, що бажає ознайомитися з кадастровою інформацією; строки надання інформації; форму відомостей, які надаються; розмір оплати за надані послуги; порядок розміщення коштів, отриманих за надання такої інформації.

У підрозділі 3.2. “Основні напрями використання кадастрової інформації” зазначено, що відкритість системи державних кадастрів робить можливим використання кадастрової інформації в різних сферах суспільного виробництва та іншій діяльності. Визначено функції кадастрів природних ресурсів, які визначають їх сучасну суть, обумовлюють суспільну значимість і необхідність ведення.

На основі законодавчих та доктринальних розробок узагальнено основні напрями використання кадастрової інформації, а саме: організаційний, економічний, екологічний та правовий. Організаційний напрям використання кадастрової інформації забезпечує необхідну основу для науково обґрунтованого проведення організаційних заходів у процесі господарського використання природних ресурсів. Основними аспектами економічного напряму є використання кадастрової інформації з метою визначення розміру зборів за спеціальне природокористування, реалізації економічних заходів забезпечення охорони довкілля, зокрема таких, як збір за погіршення якості природних ресурсів. Екологічний аспект полягає в тому, що кадастрова інформація допомагає прийняттю обґрунтованого рішення стосовно правильного використання того чи іншого природного ресурсу з урахуванням кадастрової оцінки.

У своїх дослідженнях дисертант робить висновок, що правовий аспект використання кадастрової інформації має, по-перше, правоохоронне значення, оскільки всі дані кадастрів, отримані в результаті реалізації кадастрової функції, використовуються з метою охорони права власності та права користування природними ресурсами і забезпечення реалізації екологічних прав громадян, їх захисту; по-друге, правозабезпечувальний характер – сприяє конкретизації та найбільш повному визначенню прав і виконанню обов’язків власників та користувачів природних ресурсів відповідно із властивостями останніх; по-третє, правовстановлююче значення, так як проведення державної реєстрації є однією із необхідних умов складання та видачі документа, що підтверджує виникнення права власності чи права користування природним ресурсом, з моменту отримання якого суб’єкт може приступити до його використання.

ВИСНОВКИ

У висновках викладено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, яке полягає у теоретичному обґрунтуванні правових засад ведення державних кадастрів природних ресурсів. Правове регулювання ведення державних кадастрів природних ресурсів на сьогодні ще не здобуло комплексного опрацювання в юридичній літературі, що зумовлює необхідність вирішення низки питань теоретичного та практичного значення. Виходячи з викладених у дисертації теоретичних положень, результатів вивчення сучасних наукових досягнень у галузі ведення державних кадастрів природних ресурсів, аналізу національного законодавства України та зарубіжного правового досвіду у зазначеній сфері, сформульовано низку висновків, спрямованих на вирішення окресленого завдання. До основних із них відносимо такі:

1. Термін “кадастр” є поняттям багатогранним і використовується не тільки в еколого-правовій сфері, але й в інших науках та окремих галузях, і застосовується цей термін не тільки стосовно природних ресурсів, але й щодо інших об’єктів. У зв’язку з цим виникає певна неузгодженість у розумінні поняття кадастру та визначення його змісту. У роботі на підставі проведеного аналізу сформульовано єдине теоретичне визначення поняття “державний кадастр природного ресурсу”.

2. Сьогодні констатуємо факт підвищення ролі, значення державних кадастрів у системі механізмів управління довкіллям. В умовах економічного реформування кадастри є інформаційною базою для ефективного управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища, ведення статистики, регулювання відповідних суспільних відносин, підтримки податкової та інвестиційної політики держави, обґрунтування розмірів плати за природокористування, ефективної правозастосовчої діяльності в галузі природоресурсових відносин.

3. Комплексний характер екологічного управління зумовлює необхідність досягнення повного взаємозв’язку між окремими компонентами інформаційного забезпечення, що стосуються характеристик природних ресурсів. У зв’язку з цим доведено об’єктивну потребу у системному підході до регулювання державних кадастрів природних ресурсів, сформульовано авторське визначення та охарактеризовано основні ознаки системи державних кадастрів природних ресурсів.

4. Запропоновано закріпити в екологічному законодавстві науково розроблений механізм взаємодії державних органів управління, зокрема галузевих, у процесі здійснення ними своїх управлінських функцій, обміну інформацією, координації та єдності дій, що забезпечують високу ефективність організації охорони довкілля між органами державного управління, а також порядку передачі та обміну відомостями кадастрів між органами різних рівнів ведення одного й того ж кадастру природних ресурсів.

5. Для досягнення взаємозв’язку інформаційного забезпечення між всіма зацікавленими органами державного управління аргументовано необхідність створення при Міністерстві охорони навколишнього природного середовища науково-аналітичної організації, наприклад, Інформаційно-кадастрового центру, основним завданням якої має бути збір кадастрової інформації стосовно всіх природних ресурсів, координація між галузевими органами щодо процедури надання, обміну кадастровою інформацією тощо.

6. З метою забезпечення належного ведення державних кадастрів природних ресурсів потрібен ефективний контроль з боку органу, що не входить до системи органів, на які покладено повноваження стосовно реалізації кадастрової функції. Запропоновано доповнити функції Державної екологічної інспекції повноваженнями щодо здійснення державного контролю за порядком ведення державних кадастрів природних ресурсів.

7. На основі аналізу Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” обґрунтовано висновок, що законодавець розглядає державне управління лише як процес здійснення владно-розпорядчих функцій органами виконавчої влади (у вузькому значенні). Хоча власне управлінську діяльність здійснюють тільки державні органи, окремими управлінськими повноваженнями на своїй території наділені також органи місцевого самоврядування (це стосується ведення державного земельного кадастру). Підприємства, установи, організації та окремі громадяни беруть участь в управлінні охороною довкілля, і, зокрема, при веденні державних природоресурсових кадастрів, оскільки саме вони проводять первинний облік того чи іншого природного ресурсу, на основі якого формується кадастрова інформація в цілому щодо окремого природного ресурсу.

8. Відкритість системи державних природоресурсових кадастрів сприяє, по-перше, можливості кожного громадянина отримати інформацію про природний ресурс, по-друге, ефективному захисту прав та законних інтересів власників природних ресурсів та природокористувачів, і обумовлює необхідність законодавчого регулювання порядку надання кадастрової інформації як окремої стадії кадастрового процесу, завершальним етапом реалізації кадастрової функції державними органами.

9. Запропоновано теоретичне визначення поняття “кадастрова інформація”, склад відомостей та охарактеризовані шляхи її отримання.

10. Обґрунтовано необхідність розробки та прийняття Закону України “Про державні кадастри природних ресурсів”, в якому, враховуючи специфіку кадастрових об’єктів, було б визначено місце і значення кожного кадастру і закріплено єдині загальні положення по відношенню до всіх державних кадастрів і таким чином взаємоузгоджено їх між собою. При цьому основою для побудови системи держаних кадастрів природних ресурсів має стати земельний кадастр.

11. Визнано доцільним внесення змін у Кодекс України про адміністративні правопорушення, доповнивши ст.53-2 КпАП адміністративною відповідальністю службових осіб за перекручування чи приховування даних й інших державних кадастрів природних ресурсів, а не тільки даних державного земельного кадастру.