ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ВИКОРИСТАННЯ ПРИРОДНИХ РЕСУРСІВ ДЛЯ ТУРИЗМУ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, визначається мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження, методологічна та науково-теоретична бази дослідження, розкриваються сутність і стан обраної проблеми, наукова новизна одержаних результатів, практичне значення роботи, наводяться дані щодо апробації результатів дослідження та публікації за темою, вказуються структура та обсяг роботи.

Розділ перший «Науково-теоретичні та законодавчі аспекти регулювання використання природних ресурсів для туризму» складається з трьох підрозділів.

 До підрозділу 1.1. «Юридична природа використання природних ресурсів для туризму»  входять три пункти. У пункті а), який має назву «Туризм як складовий елемент рекреації та форма природокористування» розкриваються поняття «туризм» та «рекреація», проводиться їх порівняння та співвідношення. На підставі чого робиться висновок про те, що туризм є однією із форм рекреації, поряд із лікуванням та відпочинком, та відрізняється від них рядом ознак. Такі ознаки поділяються на основні (істотні) та факультативні (другорядні). До основних ознак туризму, які дозволяють виокремити туризм серед інших форм рекреації та самої рекреації, відносяться – обов’язковість переміщення людини за межі місця постійного проживання (ознака активності); відносна довготривалість подорожі (від 24 годин до 1 року); розширена, порівняно із рекреацією, мета подорожі. Факультативними ознаками, тобто такими, які притаманні лише певним видам туризму чи залежать від конкретної мети подорожі, є здійснення туризму у спеціально призначених для цього місцевостях (для організованого туризму, при здійсненні якого використовуються природні ресурси для задоволення культурних, пізнавальних цілей, відновлення фізичних та духовних сил людини); масовість та організованість (для організованого туризму). При чому, змістовне навантаження останніх ознак залежить від того, що конкретно вони характеризують – безпосередньо «туризм» як соціально-економічний феномен та форму рекреації чи «туристичну діяльність» як вид господарської діяльності із надання туристичних послуг. Крім того, акцентується увага на тому, що туризм реалізується через механізм природокористування, у зв’язку з чим він є не лише однією із форм рекреації, а й формою природокористування.

У пункті б), який називається «Поняття «використання природних ресурсів для туризму» та його місце в системі екологічного права України» досліджується правова природа використання природних ресурсів для туризму. На підставі проведеного аналізу робиться висновок про те, що в правовому полі України сформувався міжгалузевий полівидовий комплексний правовий інститут екологічного права – правовідносини у сфері використання природних ресурсів для туризму. Міжгалузевий характер вказаних правовідносин зумовлений їх «прикордонним» положенням, тобто можливістю їх здійснення як в межах природоресурсних відносин екологічного права, так і в межах природоохоронних відносин з огляду на необхідність додержання особливих вимог щодо охорони ресурсів, використовуваних для туризму. Зокрема, це стосується об’єктів природно-заповідного фонду, екологічної мережі України. Комплексність досліджуваних правовідносин пояснюється комплексністю природних рекреаційно-туристичних  ресурсів, які включають в себе абсолютно всі види природних ресурсів, за умови наявності у них рекреаційної якості – здатності відновлювати фізичні та духовні  сили людини, а також рекреаційні природні комплекси – рекреаційні зони, об’єкти природно-заповідного фонду, в межах яких поєднуються (одночасно знаходяться) різні види природних рекреаційних ресурсів. Полівидовий характер правовідносин використання природних ресурсів для туризму зумовлений полівидовим характером інституту природокористування, тобто існуванням множинності видів права природокористування (земле-, водо-, лісокористування тощо), які в своїй сукупності формують інститут рекреаційного природокористування, в межах якого і здійснюються відносини використання природних ресурсів для туризму.

 У зв’язку з цим, дисертанткою запропоновано визначити «використання природних ресурсів для туризму»,  з об’єктивної сторони, як сукупність правових  норм і засобів, що регулюють суспільні відносини із використання природних рекреаційно-туристичних ресурсів шляхом здійснення/ організації активного відпочинку,  на праві загального використання природних ресурсів для туризму та праві спеціального використання природних ресурсів для туризму; з суб’єктивної сторони – як  визначену та забезпечену законом юридичну можливість використання природних рекреаційно-туристичних ресурсів для задоволення власних потреб у здійсненні активного відпочинку шляхом реалізації права загального використання природних ресурсів для туризму, або для організації активного відпочинку з метою отримання прибутку від надання  послуг із користування природними рекреаційно-туристичними ресурсами з приводу яких розроблено туристичну пропозицію шляхом реалізації права спеціального використання природних ресурсів для туризму.

В свою чергу, право загального використання природних ресурсів для туризму, пропонується розглядати як особисте немайнове право людини, яке включає в себе можливість використовувати природні ресурси як спеціально призначені для їх використання в туристичних цілях, так і будь-які інші ресурси  з метою здійснення активного відпочинку, що передбачає  обов’язкове тимчасове переміщення користувача та здійснення користування такими ресурсами за межами місця свого постійного проживання, на термін від 24 годин до 1 року. Віднесення права загального використання природних ресурсів для туризму до особистих немайнових прав людини зумовлене тим, що зміст вказаного права випливає зі змісту особистих немайнових прав громадян, визначених у Конституції України та Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» (прав громадян на життя, безпечне для життя і здоров’я навколишнє природне середовище та охорону здоров’я), а при використанні таких ресурсів відсутній економічний інтерес, оскільки вони використовуються з метою відтворення життєвих сил людини, задоволення її духовних потреб; а право спеціального використання природних ресурсів для туризму – як право суб’єктів господарювання використовувати природні ресурси як спеціально призначені для їх використання в туристичних цілях, так і будь-які інші ресурси  з метою організації масового активного відпочинку та отримання прибутку від надання  послуг із користування природними ресурсами з приводу яких розроблено туристичну пропозицію, що обов’язково здійснюється споживачами таких послуг за межами місця свого постійного проживання, на термін від 24 годин до 1 року.

У пункті в) під назвою «Правові принципи використання природних ресурсів для туризму» дається характеристика принципів використання природних ресурсів для туризму як вихідним ідеям, керівним положенням, які визначають зміст та напрямок правового регулювання відносин у сфері використання природних рекреаційно-туристичних ресурсів. Визначено, що до таких принципів належать загальні принципи екологічного права, зокрема таких його складових як природноресурсове та природоохоронне право, а також спеціальні вимоги, які визначають правила рекреаційного природокористування, в т.ч. використання природних  ресурсів для туризму. Узагальнено до принципів використання природних ресурсів для туризму, дисертантка пропонує віднести наступні: принцип раціонального використання природних рекреаційно-туристичних ресурсів та збереження їх цілісності; принцип комплексності  використання природних рекреаційно-туристичних ресурсів; принцип  додержання екологічних і санітарно-гігієнічних вимог у процесі використання природних рекреаційно-туристичних ресурсів; принцип регіональності (територіальності) –врахування регіональної локалізації природних рекреаційних ресурсів з метою підвищення ефективності їх використання та охорони; принцип превентивності – здійснення функціонального зонування та планувальної організації рекреаційної території; принцип стримувань і противаг – гармонійне поєднання інтересів власників та спеціальних користувачів природних туристичних ресурсів із суспільними інтересами у задоволенні потреб населення у рекреації та туризмі; принцип невідворотності відшкодування збитків у разі завдання шкоди природним рекреаційно-туристичним ресурсам.

У підрозділі 1.2.          «Становлення та розвиток науково-правових досліджень  у сфері регулювання використання природних ресурсів для туризму» проведений аналіз наукових досліджень використання природних ресурсів для туризму, здійснена їх періодизація на три історичні етапи: перший – неусвідомлене використання та дослідження людиною природних ресурсів для туризму шляхом використання нею об’єктів природи через скриторекреаційні види діяльності;  другий – дослідження використання природних ресурсів для туризму різноманітними суспільними науками, включаючи економіку та географію; третій – дослідження використання природних ресурсів для туризму юридичною наукою, а також здійснена  характеристика зазначених етапів.

На підставі  детального аналізу доктринальних положень у сфері регулювання використання природних ресурсів для туризму, зроблено висновок про відсутність єдиного системного підходу до вивчення питання використання природних ресурсів для туризму на доктринальному еколого-правовому рівні та про обмеженість та недостатність наукових досліджень у цій сфері. Способами подолання вказаних недоліків, на думку дисертантки, є удосконалення вже напрацьованих науково-правових доробок з досліджуваного питання, зокрема, шляхом детального вивчення та аналізу як понятійно-категоріального апарату, так і характеру, змісту відповідних правовідносин, логічних зв’язків між їх структурними елементами; а також  розвиток нових тенденцій, напрямів у вивченні питання використання природних ресурсів для туризму. При чому, провідну роль у цьому аспекті, як зазначає дисертантка, має відігравати законодавство у сфері використання природних ресурсів для туризму, яке нерозривно пов’язано з наукою в даній царині, і нерідко слугує не надбудовою, а базисом для останньої.  

У підрозділі 1.3. «Загальна характеристика законодавства у сфері використання природних ресурсів для туризму: історичні етапи становлення та класифікація» проведено періодизацію законодавства у сфері використання природних ресурсів для туризму, на підставі зробленого дисертанткою висновку про нерозривність розвитку законодавства з розвитком науки та дослідженням даної сфери на доктринальному рівні. У зв’язку з цим, запропоновано наступні історичні етапи становлення законодавства у сфері використання природних ресурсів для туризму: 1) кінець ХVІІІ століття – 70-ті роки ХХ століття –  період фрагментарного регулювання досліджуваних  відносин; 2) 70-ті роки – 90-ті роки ХХ століття – період сумісного регулювання відносин, пов’язаних із використання курортно-рекреаційних та оздоровчо-лікувальних місцевостей; 3) 90-ті роки ХХ століття – до тепер – період окремого регулювання відносин, пов’язаних із використанням курортів та рекреаційних зон.

Здійснена характеристика нормативно-правових актів у сфері правового регулювання використання природних ресурсів для туризму. Зокрема, обґрунтовано положення згідно з яким правове регулювання використання природних ресурсів для туризму здійснюється трьома блоками правових норм: перші – стосуються регулювання споріднених із метою туризму прав громадян: право на життя, відпочинок, свободу пересування, охорону здоров’я, на безпечне для життя і здоров’я довкілля; другі – включають в себе положення природноресурсового та природоохоронного законодавства; треті – присвячені регулюванню майново-господарських відносин туризму як виду господарської діяльності. На підставі чого, проведено класифікацію нормативно-правових актів у сфері правового регулювання використання природних ресурсів для туризму за різними критеріями, а саме: 1) за сферою правового регулювання досліджуваних відносин (конституційні, природноресурсові та природоохоронні, туристичні); 2) за змістом правового регулювання досліджуваних відносин (загальні, спеціальні, програмні, міжнародні);  3) за юридичною силою (основні, підзаконні, міжнародні). В свою чергу, спеціальні нормативно-правові акти, за окремими аспектами та видами використання природних ресурсів для туризму, можна систематизувати на наступні групи: 1) які стосуються сфери управління використанням природних ресурсів для туризму;  2) які стосуються економіко-правового механізму використання природних ресурсів для туризму; 3) які визначають особливості використання природних ресурсів для туризму в межах територій та об’єктів, які мають окремий правовий режим. В межах загальних, програмних та міжнародних документів також можна виділити дві основні групи нормативно-правових актів: 1) до першої входять норми природноресурсового та природоохоронного законодавства; 2) до другої – норми туристичного законодавства. Серед програмних документів є такі, які приймаються на державному рівні, на рівні окремого регіону чи області, на місцевому рівні.

Розділ другий «Аналіз правовідносин у сфері використання природних ресурсів для туризму» складається із чотирьох підрозділів.

До підрозділу 2.1. «Об’єкти правовідносин у сфері використання природних ресурсів для туризму» входять два пункти. У пункті а), який має назву «Поняття та особливості природних туристичних ресурсів» зазначається про те, що основою для визначення особливостей тих чи інших правовідносин, є об’єкт правового регулювання. У правовідносинах використання природних ресурсів для туризму, таким об’єктом виступають природні туристичні ресурси, як різновид природних рекреаційних ресурсів, тому друга назва таких ресурсів «рекреаційно-туриські» або «рекреаційно-туристичні». Дається визначення таким ресурсам як природним компонентам навколишнього середовища, що в силу таких властивостей, як унікальність, наявність відновлювально-оздоровчих факторів і естетичної привабливості використовуються/можуть бути використані для відпочинку, туризму й оздоровлення та їх організації, і включають в себе: землі рекреаційного призначення; частину лісових і водних угідь, а також ресурсів рослинного і тваринного світу, для яких законодавством передбачається можливість їхнього рекреаційного використання; ділянки особливо охоронюваних природних територій, установлений режим використання яких допускає їх рекреаційне використання, та інші природні ресурси, які можуть бути використані для  вказаних цілей. До ознак природних рекреаційно-туристичних ресурсів дисертантка віднесла: 1) основні – наявність рекреаційної якості та обов’язковість їх безпосереднього використання за межами місця  постійного проживання людини;  2) похідні – використання з метою відпочинку, туризму й оздоровлення; 3) спеціальні – наявність сформованої туристичної пропозиції щодо них. На підставі чого, зроблено висновок про недосконалість законодавчого визначення «туристичних ресурсів», яке фактично визначає ресурси туристичної діяльності, як організованої діяльності із надання туристичних послуг, а не туризму як такого, та запропоновано уточнити в цій частині Закон України «Про туризм» з урахуванням розмежування понять «природні туристичні ресурси» («природні ресурси туризму») та «ресурси туристичної діяльності», а також наявності як організованого, так і неорганізованого туризму.

Обґрунтовується доцільність виділення природних рекреаційно-туристичних ресурсів в самостійну групу об’єктів екологічного права  у зв’язку з наявністю у них спільної ознаки – рекреаційної якості, єдиної мети використання, а також встановленими законом особливостями щодо їх охорони та використання, які характеризуються більш жорсткими вимогами та обмеженнями у господарському користуванні даними ресурсами, порівняно із іншими.

Надзвичайно велика кількість природних рекреаційно-туристичних ресурсів дала можливість дисертантці провести їх класифікацію за різноманітними критеріями: за типом природного ресурсу; за видом правового режиму природного ресурсу; за видом туризму для якого використовується природний ресурс;  за       кількістю природних ресурсів, які використовуються для туризму; за формою використання.

Пункт б), який називається «Правовий режим природних туристичних ресурсів» присвячений характеристиці природних рекреаційно-туристичних ресурсів з огляду на правовий режим їх використання. Зокрема, автор дисертаційного дослідження залежно від правового режиму використання поділяє природні рекреаційно-туристичні ресурси на ті, які мають: а) загальний правовий режим (до них відносяться –  земельні, водні, лісові, гірські, рослинні, тваринні ресурси, рекреаційні зони, як окремий об’єкт правового регулювання, а також нематеріалізовані природні ресурси (атмосферне повітря, клімат)); б) спеціальний правовий режим (притаманний тим природним ресурсам, які використовуються для певних видів туризму (наприклад, сільський зелений туризм), або коли для туризму використовуються об’єкти, які мають особливий статус, наприклад, об’єкти та території природно-заповідного фонду, музеї, об’єкти культурної спадщини тощо). На підставі проведеного аналізу природних рекреаційно-туристичних ресурсів залежно від правового режиму їх використання дисертантка робить висновок про те, що для туризму можуть використовуватись не лише природні ресурси, які законодавством прямо передбачені для задоволення рекреаційних потреб (землі рекреаційного призначення, рекреаційні зони, зелені зони та насадження), а будь-які природні ресурси, включаючи землі сільськогосподарського призначення, використання яких задовольняє мету подорожуючого. Тому, такі ресурси можуть перебувати як в межах рекреаційних зон (використовуються переважно організованими туристами-рекреантами), так і поза ними – для реалізації потреб неорганізованих туристів-рекреантів. Недоліками регулювання правового режиму природних рекреаційно-туристичних ресурсів є відсутність усталеного термінологічного апарату щодо більшості з них, деякі визначення містяться в підзаконних нормативно-правових актах або документах нормативного характеру, що не сприяє їх ефективному використанню та призводить до численних зловживань.

У підрозділі 2.2. «Суб’єкти правовідносин у сфері використання природних ресурсів для туризму: класифікація та правовий статус» визначено, що суб’єкти правовідносин у сфері використання природних ресурсів для туризму є їх учасниками, які мають певний правовий статус, тобто наділені правомочностями (правами та обов’язками). Здійснена класифікація таких суб’єктів на уповноважених та неуповноважених. Класифікаційним критерієм поділу виступає ознака можливості справляти вплив та особливості функцій таких суб’єктів, у зв’язку з чим до уповноважених суб’єктів дисертантка віднесла учасників досліджуваних відносин, які мають повноваження встановлювати та певним чином  впливати на поведінку інших учасників відносин, а також регулювати природноресурсові та природоохоронні відносини в цілому, а їх основною функцією є управління використанням та охороною природних ресурсів для туризму. Це – держава в особі відповідних органів влади, а також органи місцевого самоврядування, яким делегуються повноваження органів державної влади у сфері управління використанням та охороною природних ресурсів для туризму. Проаналізовано механізм управління використанням природних ресурсів для туризму на підставі чого здійснено висновок про те, що останнє здійснюється у двох галузевих напрямках – системою органів, які реалізують повноваження щодо раціонального використання, відтворення та охорони природних рекреаційних ресурсів та органами, до компетенції яких входить управління туристичною діяльністю. При чому, кожен із вказаних напрямів органів дисертантка класифікує залежно від рівня їхньої компетенції на органи: а) загальної компетенції; б) спеціальної компетенції; в) які здійснюють управління використанням та охороною природних рекреаційних ресурсів на місцевому та регіональному рівнях. Запропоновано шляхи удосконалення системи управління в сфері досліджуваних правовідносин, зокрема,  шляхом створення в структурі спеціально уповноважених органів з питань земельних, водних, лісових ресурсів відділів рекреаційного земле-, лісо-, водовикористання, а в перспективі – спеціального урядового органу в структурі Міністерства екології та природних ресурсів України, основним завданням якого стане вироблення єдиної національної стратегії для здійснення політики держави у сфері рекреаційного природокористування – в цілому, та використання природних ресурсів для туризму – зокрема.

 До неуповноважених суб’єктів правовідносин у сфері використання природних ресурсів для туризму дисертантка віднесла всіх інших учасників – фізичних та юридичних осіб, а також міжнародні організації та іноземні держави. Також було проведено їх класифікацію на: 1) фізичних осіб (організовані та неорганізовані туристи-рекреанти; фахівці туристичного супроводу; фізичні особи-підприємці, які організовують використання природних туристичних ресурсів іншими особами – туристами-рекреантами та фахівцями туристичного супроводу; фізичні особи-підприємці, у власності або користуванні яких знаходяться об’єкти та комплекси туристичного використання, в т.ч. об’єкти стаціонарної рекреації на території яких розміщені природні туристичні ресурси, та які надають їх у користування туристам та побічним користувачам); 2) юридичних осіб (особи, які організовують використання природних туристичних ресурсів іншими особами –туристами та фахівцями туристичного супроводу; особи, у власності, користуванні або в управлінні (віданні) яких знаходяться об’єкти та комплекси туристичного використання, в т.ч. об’єкти стаціонарної рекреації на території яких розміщені природні туристичні ресурси, та які надають їх у користування туристам та побічним користувачам. Встановлено, що правовий статус (сукупність прав та обов’язків) кожної із груп неуповноважених суб’єктів визначається правовим титулом, на підставі якого вони здійснюють використання природних рекреаційно-туристичних ресурсів. Фізичні особи здійснюють таке використання на підставі права загального рекреаційного природокористування, а фізичні особи-підприємці та юридичні особи здійснюють спеціальне використання природних рекреаційно-туристичних ресурсів. У зв’язку з чим розкриті права та обов’язки неуповноважених суб’єктів правовідносин у сфері використання природних ресурсів для туризму.

У підрозділ 2.3. «Підстави і порядок виникнення, зміни та припинення правовідносин у сфері використання природних ресурсів для туризму» досліджені підстави виникнення досліджуваних правовідносин як певні юридичні факти, із якими пов’язується виникнення повноважень користувачів та власників природних рекреаційно-туристичних ресурсів. Для зручності дослідження дисертантка здійснила класифікацію підстав виникнення, зміни та припинення правовідносин у сфері використання природних ресурсів для туризму. Класифікаційним критерієм поділу таких підстав виступають суб’єкти та правовий титул використання ними таких ресурсів. Для фізичних осіб, які використовують природні рекреаційно-туристичні ресурси на праві загального рекреаційного природокористування, такими підставами є правова норма та їх вольова поведінка. Остання реалізується неорганізованими туристами-рекреантами шляхом здійснення туристичних занять, а організованими туристами-рекреантами шляхом придбання путівки до певного туристичного закладу. Для фізичних осіб-підприємців та юридичних осіб, які здійснюють спеціальне використання природних рекреаційно-туристичних ресурсів, юридичні підстави виникнення, зміни та припинення відповідних правовідносин залежать від правового титулу на якому вони здійснюють таке використання – на праві власності, або на праві спеціального рекреаційного природокористування. Враховуючи нерозривність природного рекреаційно-туристичного ресурсу із земельною ділянкою, на якій він розташований, такі підстави збігаються із підставами набуття (припинення) права власності або права користування відповідною земельною ділянкою. Зазначені  підстави, за формою, являють собою комплексний юридичний склад, який включає певну сукупність послідовних дій. Також проаналізовано форми використання природних рекреаційно-туристичних ресурсів на праві спеціального рекреаційного природокористування, до основних з яких дисертантка віднесла тимчасове користування та оренду. Наведено як позитивні, так і негативні приклади реалізації зазначених форм використання, на підставі чого запропоновано запровадження концесійних відносин у сфері використання природних туристичних ресурсів, як більш ефективної форми їх використання.

У підрозділі 2.4. «Тенденції розвитку та шляхи удосконалення правового регулювання відносин у сфері використання природних ресурсів для туризму» на підставі проведеного детального аналізу законодавства у сфері використання природних ресурсів для туризму визначено ознаки сучасного стану правового регулювання досліджуваних правовідносин, до яких дисертантка віднесла:  розпорошеність, недосконалість, неузгодженість та колізійність норм законодавства у сфері туризму загалом та використання природних ресурсів для туризму, зокрема, а також непослідовність, незавершеність та відсутність практичного результату нормативного регулювання використання природних ресурсів для туризму.

 Подолання вказаних недоліків, на думку дисертантки, можливе шляхом прийняття спеціального нормативного акта, який би визначав правовий режим природних рекреаційних ресурсів, з визначенням особливостей використання, охорони та відтворення природних туристичних ресурсів як різновиду рекреаційних. У такому акті мають бути визначені поняття, ознаки та різновиди природних ресурсів туристичного використання, особливості щодо їх використання та правової охорони; суб’єктний склад права користування зазначеними ресурсами; права та обов'язки суб'єктів; види користування; основні нормативні критерії оцінки гранично допустимого антропогенного навантаження та рекреаційного потенціалу окремих природних комплексів та ресурсів; порядок і правила використання природних рекреаційних, в т.ч. туристичних, ресурсів рекреаційних територій та поза ними; науково обґрунтоване зонування рекреаційних зон; механізм їх резервування тощо. Альтернативою вказаному закону може стати Закон України «Про зелений (екологічний) туризм», який би встановлював правові засади здійснення зеленого туризму, як єдино прийнятної форми використання природних рекреаційно-туристичних ресурсів, з огляду на  їх особливий правовий режим, який визначається спеціальною метою – задоволення суспільних немайнових інтересів у відпочинку та відновленні життєвих сил осіб, та передбачає, як наслідок, підвищені вимоги до їх охорони та обмеження у використанні.  Крім того, наголошено на необхідності реального впровадження вже задекларованих на нормативному рівні заходів (прийняти закони про правовий режим земель рекреаційного призначення, про сільський туризм; запровадити ведення Державного кадастру туристичних ресурсів, в т.ч. природних, та ін.), а також  удосконалення існуючого законодавства шляхом внесення відповідних змін та уточнень (зокрема, щодо понять «земель рекреаційного призначення» та «рекреаційних зон», розмежування понять «туристичних ресурсів» та «ресурсів туристичної діяльності», формулювання узагальнених визначень понять різноманітних видів природних рекреаційно-туристичних ресурсів –  зелені зони, зелені насадження, лісопарки, рекреаційні ліси, пляжна зона тощо).