| Краткое содержание: |
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
Розділ 1. Теоретичні та правові засади статусу суб’єктів туристичної діяльності містить три підрозділи, які присвячено дослідженню та уточненню питань поняття, ознак і видів суб’єктів туристичної діяльності та аналізу законодавства, що визначає статус таких суб’єктів.
У підрозділі 1.1. «Поняття та ознаки суб’єктів туристичної діяльності» узагальнено і конкретизовано зазначені питання.
Встановлено, що у науковій літературі та законодавстві різняться підходи до базових понять сфери туризму, що негативно впливає на її розвиток та статус суб’єктів туристичної діяльності. З урахуванням теоретичних та законодавчих напрацювань уточнено визначення наступних базових понять: а) галузь туризму (туристична індустрія) як сукупність усіх суб’єктів господарювання, які організують та надають переважно туристичні послуги; б) туристичний продукт як туристичні послуги, що надаються туристу та об’єднані у часі, просторі і матеріально; в) суб’єкти, що входять до галузі туризму, тобто всі, хто організує чи надає характерні туристичні послуги та товари, а також супутні туристичні послуги та товари, за наявності у таких суб’єктів договорів із суб’єктами туристичної діяльності; г) туристична діяльність як посередницька діяльність з організації, просування, реалізації туристичного продукту та діяльність з надання комплексу характерних туристичних послуг; д) супутня туристична діяльність як надання послуг та виробництво товарів, призначених для задоволення потреб споживачів, надання та виробництво яких несуттєво скоротиться без їх реалізації туристам.
Проведено аналіз поглядів вчених-юристів та інших вчених на визначення суб’єктів туристичної діяльності та з урахуванням всього кола таких суб’єктів і змісту туристичної діяльності конкретизовано визначення поняття суб’єктів туристичної діяльності, а саме – це суб’єкти підприємницької діяльності, що здійснюють посередницьку діяльність з організації, просування, реалізації туристичного продукту або діяльність з надання комплексу характерних туристичних послуг; та фізичні особи, що надають послуги тимчасового розміщення (проживання), харчування тощо, або виконують функції фахівців туристичного супроводу та зареєстровані у відповідному порядку.
У підрозділі 1.2. «Види суб'єктів туристичної діяльності» охарактеризовано різні суб'єкти такої діяльності та запропоновано нові підходи до їх класифікації.
Встановлено, що за Законом про туризм суб’єктів туристичної діяльності поділено на чотири групи, кожна із яких включає кілька видів таких суб’єктів, проте з практичної сторони такий поділ є неповним і потребує доопрацювання.
Виявлено основні критерії поділу таких суб’єктів, що слідують із теоретичних та законодавчих положень, серед яких організаційні форми туризму (міжнародний і внутрішній) та види туризму. Проведено поділ за першим критерієм на: а) суб’єктів, які займаються організацією міжнародного туризму та б) суб’єктів, що організують та забезпечують внутрішній туризм; в свою чергу суб’єкти міжнародного туризму поділено в залежності від видів такого туризму на виїзний та в'їзний, на тих¸ хто: а) організує подорожі осіб, що постійно проживають в Україні, в іншу країну, тобто туристичні імпортери; б) організує подорожі в межах України осіб, що не проживають постійно в Україні, тобто туристичні експортери. За другим критерієм виділено суб’єктів, що організують чи забезпечують дитячий, молодіжний, сімейний, для осіб похилого віку, для інвалідів, культурно-пізнавальний, лікувально-оздоровчий, спортивний, релігійний, екологічний (зелений), сільський, підводний, гірський, пригодницький, мисливський, автомобільний, самодіяльний та ін.
Запропоновано нові критерії поділу суб’єктів туристичної діяльності, а саме: зміст відносин (організаційні чи виробничі), учасниками яких вони є; та функції таких суб’єктів у сфері туризму. За першим критерієм виокремлено: 1) суб’єкти організаційних відносин: а) турагенти та туроператори, оскільки вони здійснюють посередницьку діяльність у сфері туризму, тобто фактично організовують надання туристичних послуг, і б) фізичні особи, які проводять діяльність, пов'язану з туристичним супроводом, зокрема, перекладачі, провідники; 2) суб’єкти виробничих відносин – а) ті туроператори, які самі надають туристичні послуги; б) інші суб'єкти підприємницької діяльності, що надають туристичні послуги; в) фізичні особи, які не є суб'єктами підприємницької діяльності та надають окремі туристичні послуги; г) фахівці туристичного супроводу, що надають екскурсійні послуги.
В залежності від функцій у сфері туризму запропоновано такий поділ: а) організація (туроператори та турагенти); б) координація (спеціальні (вільні) економічні зони рекреаційного типу, асоціації туристичних організацій, інші як господарські, так і негосподарські об’єднання); в) впровадження інновацій, нових напрямів, проектів, програм (інноваційні підприємства, бізнес-інкубатори, організатори таймшеру, парадорес і ін.); 3) обслуговування (туристичні біржі, постачальники послуг туристам і ін.).
Обґрунтовано доцільність виокремлення суб’єктів туристичної діяльності за кожним критерієм та наголошується на необхідності закріплення особливостей правового статусу основних видів суб’єктів туристичної діяльності у Законі про туризм.
У підрозділі 1.3. «Правова основа статусу суб’єктів туристичної діяльності» аналізуються нормативно-правові акти, якими визначаються права та обов’язки названих суб’єктів та обґрунтовуються напрями їх удосконалення.
Аналіз законодавства щодо здійснення туристичної діяльності дозволив дійти висновку, що правова основа статусу суб’єктів такої діяльності представлена як загальним законодавством щодо всіх суб’єктів, так і спеціальним щодо суб'єктів туристичної діяльності.
Основна увага у підрозділі приділена аналізу спеціального законодавства як України, так і таких країн, як: Російська Федерація, Республіка Білорусь, Республіка Молдова, Республіка Чехія, Італія, Польща та ін. результати. За результатами такого аналізу запропоновано напрями удосконалення правової основи статусу суб’єктів туристичної діяльності в Україні.
Першим базовим напрямом запропоновано проведення розмежування предметів регулювання між нормативно-правовими актами різної юридичної сили, зокрема, Законом про туризм, підзаконними нормативно-правовими актами та актами самих суб’єктів такої діяльності.
Другим напрямом має бути доопрацювання положень Закону про туризм, зокрема стосовно: визначення основних засад туристичної діяльності (поняття, умови, суб’єкти, державне регулювання тощо), доопрацювання правового статусу основних суб’єктів туристичної діяльності (створення, права та обов’язки, припинення діяльності), конкретизації питань відповідальності всіх учасників сфери туризму та ін.
Третім напрямом пропонується визнати упорядкування на рівні підзаконних нормативно-правових актів питань організації туристичної діяльності (ліцензування; реєстрація туристичних ресурсів, суб’єктів туристичної діяльності, об’єктів туристичної інфраструктури тощо; порядок здійснення державного контролю та підтримки туристичної діяльності; здійснення окремих видів туристичної діяльності чи надання окремих туристичних послуг (туристичного супроводу, з тимчасового розміщення (проживання), харчування, екскурсійних, розважальних та ін.).
Четвертим напрямом запропоновано визнати визначення на рівні Закону про туризм питань організації та здійснення туристичної діяльності, які суб’єкти такої діяльності мають право самостійно закріпити в установчих чи інших документах або договорах.
Наголошується, що реалізація зазначених напрямів без значного відриву у часі позитивно вплине на розвиток туристичної діяльності та правовий статус її суб’єктів.
Розділ 2. Характеристика правового статусу суб’єктів туристичної діяльності складається з чотирьох підрозділів, які присвячені створенню суб’єктів туристичної діяльності та припиненню їх діяльності, правовому режиму майна суб’єктів туристичної діяльності, правам та обов’язкам таких суб’єктів та державній підтримці їх діяльності.
У підрозділі 2.1. «Створення суб’єктів туристичної діяльності та припинення їх діяльності» досліджено відповідні питання щодо статусу всіх суб’єктів туристичної діяльності з урахуванням загальних положень законодавства та практики його застосування та обґрунтовано пропозиції з удосконалення вирішення таких питань.
Дослідження створення зазначених суб’єктів та припинення їх діяльності проведено з урахуванням їх поділу на дві групи: а) суб’єкти підприємницької діяльності та б) фізичні особи, які такого статусу не мають. Виявлено ті етапи створення суб’єктів першої групи, на яких відсутні особливості, та ті, де особливості потребують визначеності у законодавстві (формування майнової основи, державна реєстрація). Встановлено, що питання створення чи реєстрації другої групи субєктів, на практиці є більш проблематичними.
Для упорядкування створення таких суб’єктів запропоновано введення реєстру суб’єктів туристичної діяльності, до якого доцільно вносити відомості про всіх таких суб’єктів як першої, так і другої групи. При цьому дані про суб’єктів першої групи доцільно вносити в реєстр після їх державної реєстрації, а щодо другої групи: про фахівців туристичного супроводу – після їх внесення до відповідного Реєстру, про інших – за заявою самих фізичних осіб про намір надавати відповідні послуги та за даними відповідної податкової служби.
Обов’язок з ведення такого реєстру пропонується покласти на місцеві органи виконавчої влади в галузі туризму, які, перш за все, зацікавлені в такому обліку для виконання обов’язків з організації туристичної діяльності на відповідній території.
Обґрунтовано доповнення повноважень органів місцевого самоврядування у галузі туризму щодо реєстрації, обліку, контролю суб’єктів туристичної діяльності, в тому числі дотриманні суб’єктами другої групи вимог щодо сертифікації послуг з тимчасового розміщення (проживання) та харчування.
Для реалізації зазначених положень запропоновано відповідні доповнення до статей 8 та 11 Закону про туризм та доповнення розділу IV «Організація туристичної діяльності» цього Закону окремою статтею ст. 16-1 «Створення суб’єктів туристичної діяльності», в якій закріпити особливості таких відносин.
З урахуванням загальних засад щодо припинення господарської діяльності та особливостей здійснення туристичної внесено наступні пропозиції стосовно припинення останньої: 1) виключити із переліку підстав анулювання ліцензії, таких як: а) акт про встановлення факту передачі ліцензії або її копії іншій юридичній або фізичній особі для провадження туристичної діяльності; б) акт про встановлення факту неподання в установлений строк повідомлення про зміну даних, зазначених у документах, що додавалися до заяви про видачу ліцензії; в) акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов; г) акт про відмову ліцензіата в проведенні перевірки органом ліцензування або спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування; 2) за наведені факти ввести таку адміністративно-господарську санкцію, як зупинення туристичної діяльності: а) до здійснення певних дій, як-то: усунення порушення або його наслідків, виконання розпорядження уповноважених органів, подання необхідних документів тощо; б) на конкретно встановлений строк (місяць, шість місяців, рік); 3) внести відповідні зміни в Закон про туризм, а саме: доповнити ст. 30 «Відповідальність за порушення законодавства в галузі туризму» та Розділ VI статтею 33-1 «Зупинення діяльності суб’єктів туристичної діяльності за порушення законодавства у галузі туристичної діяльності».
З урахуванням пропозиції щодо введення Реєстру суб’єктів туристичної діяльності запропоновано вносити відомості про припинення всіх таких суб’єктів до цього Реєстру, а щодо припинення діяльності фахівців туристичного супроводу – додатково вносити інформацію у відповідні Реєстри.
У підрозділі 2.2. «Правовий режим майна суб'єктів туристичної діяльності» досліджено питання правового режиму майна цих суб'єктів та доопрацьовано окремі елементи такого режиму, які впливають на правовий статус таких суб’єктів в цілому.
Аналіз різних підходів до визначення та складу ресурсів, що використовуються чи можуть бути використані у сфері туризму, дозволив уточнити визначення поняття туристичних ресурсів, а саме: це природні, технологічні, суспільні, подієві, соціально-побутові та інші матеріальні чи нематеріальні об’єкти, що використовуються чи за своїми властивостями можуть бути використані для задоволення потреб туристів.
Обґрунтовано законодавче закріплення поділу туристичних ресурсів на природні, технологічні, суспільні, подієві і соціально-побутові та конкретизація складу кожного виду на основі напрацювань у інших галузях науки.
Запропоновано окрему увагу звернути на визначення і склад туристичних ресурсів природного походження, щодо яких доцільно закріпити правові форми та умови їх використання для туристичних цілей.
З урахуванням необмеженого переліку зазначених об’єктів та можливості їх використання як у сфері туризму, так поза її межами, пропонується розробити порядок набуття матеріальними чи нематеріальними об’єктами правового режиму туристичних ресурсів та покласти відповідний обов’язок на Кабінет Міністрів України.
Реалізацією наведених пропозицій може бути внесення змін до Закону про туризм у вигляді нової редакції ст. 3.
У підрозділі 2.3. «Права та обов’язки суб’єктів туристичної діяльності» розглянуто та узагальнено спеціальні права та обов’язки таких суб’єктів.
На основі аналізу нормативно-правових та інших актів України та інших країн виявлено права та обов’язки, що безпосередньо чи опосередковано мають суб’єкти туристичної діяльності. Запропоновано упорядкувати та конкретизувати права та обов’язки, по-перше, ті, що належать всім суб’єктам туристичної діяльності; по-друге, окремо – туроператорам, турагентам, фахівцям туристичного супроводу, суб’єктам підприємницької діяльності, що надають послуги з тимчасового розміщення (проживання), харчування, екскурсійних, розважальних та інших туристичних послуг; та фізичним особам, які не є суб'єктами підприємницької діяльності і надають послуги з тимчасового розміщення (проживання), харчування тощо.
Для цього пропонується взяти за основу права і обов’язки вже закріплені у законодавстві та інших правових документах щодо сфери туризму, а також напрацювання у спеціальній економічній літературі з цих питань.
Обгрунтовано виокремлення інформаційних, майнових, екологічних та організаційних обов’язків суб’єктів туристичної діяльності з їх конкретизацією на законодавчому рівні.
Конкретизовано інформаційні обов’язки суб’єктів туристичної діяльності шляхом доповнення переліку інформації, закріплення обов’язкової письмової форми надання відповідної інформації туристам, встановлення наслідку невиконання такого обов’язку, а саме, у разі відсутності письмового підтвердження виконання таким суб’єктом цього обов’язку турист має право на відшкодування збитків без доведення вини суб’єкта туристичної діяльності.
Для реалізації зазначених пропозицій пропонується доповнити Закон про туризм окремим розділом IV-I «Права та обов’язки суб’єктів туристичної діяльності», виключити статтю 24 із розділу IV та викласти її у новій редакції у розділі IV-I.
Підрозділ 2.4. «Державна підтримка суб’єктів туристичної діяльності» присвячено аналізу та доопрацюванню проблемних та перспективних питань державної підтримки господарювання у сфері туризму в цілому, які значною мірою стосуються суб’єктів туристичної діяльності.
Встановлено, що на сучасному етапі державна підтримка суб’єктів туристичної діяльності за усіма юридичними ознаками є засобом державного регулювання у сфері туризму, що унормований відповідними положеннями у Законі України про туризм та інших нормативно-правових актах. Визнано, що держава постійно приділяє увагу цій сфері господарювання, проте реальні зрушення відбуваються незначні.
Досліджено такі засоби державної підтримки суб’єктів туристичної діяльності як: інформаційна підтримка, сприяння інноваційному розвитку туризму, державно-приватне партнерство, ліцензування. Обґрунтовано пропозиції щодо правових засад зазначених напрямів державної підтримки цих суб’єктів: а) організація створення єдиної системи інформаційного забезпечення національних суб’єктів туристичної діяльності та їх туристичного продукту на внутрішньому та зовнішньому ринку; б) визнання високотехнологічного розвитку туристичного ринку середньостроковим пріоритетним напрямом інноваційної діяльності загальнодержавного рівня; в) визнання щорічної підготовки пропозицій про здійснення державно-приватного партнерства та організацію проведення конкурсу з визначення приватного партнера з боку органів місцевого самоврядування їх обов’язком, а не правом; г) відновлення вимоги щодо ліцензування турагентської діяльності, посилення ролі держави в системному розвитку туризму з одночасним формуванням ефективної моделі державно-приватного партнерства та забезпечення на цих засадах сталого розвитку туризму.
Аргументовано наступні напрями створення єдиної системи інформаційного забезпечення національних суб’єктів туристичної діяльності: а) створення бази даних – як інформаційної (автоматизованої) системи про суб’єктів туристичної діяльності та туристичні продукти для забезпечення збирання, передавання, уведення, систематизації, підтримки у контрольному стані, зберігання, захист інформації в системі та взаємодії з користувачами інформації; б) визначення суб’єктів, відповідальних за створення такої бази даних: Держтуризмкурорт України як адміністратор бази даних, туристичні оператори як власники інформації, господарська організація, яка є власник бази даних; в) закріплення підстав, порядку створення та використання бази даних з визначенням переліку інформації, послідовності її збору, відповідальних і ін.
Підготовлено відповідні зміни та доповнення до Закону про туризм та інші нормативно-праві акти: а) закріпити напрями створення єдиної системи інформаційного забезпечення національних суб’єктів туристичної діяльності у окремій частині ст. 6 Закону України «Про туризм», доповнити частину другу статті 6 цього Закону пунктом: інформаційне забезпечення вітчизняної туристичної індустрії та розробити відповідні нормативно-правові акти стосовно зазначених напрямів інформаційної підтримки; б) доповнити ст. 8 пунктом 9 з конкретизацією інноваційної складової державної підтримки; в) внести відповідні доповнення до статей 6-12 розділу II «Державна політика та державне регулювання в галузі туризму» Закону України «Про туризм»; г) доповнити підрозділ 4 Розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України пунктом 18-1 наступного змісту: «Тимчасово, до 1 січня 2015 року, звільняється від оподаткування прибуток суб’єктів туристичної діяльності, отриманий ними від діяльності з надання туристичних послуг, за умови спрямування підприємствами - платниками податку суми коштів, що вивільнені від оподаткування, на запровадження інноваційних проектів, пов’язаних з основною діяльністю такого платника податку, та/або повернення кредитів, використаних на зазначені цілі, і сплату процентів за ними»; д) закріпити відповідні положення у Державній цільовій соціальній програмі розвитку в Україні спортивної та туристичної інфраструктури у 2011-2022 роках, розроблення якої наразі ведеться; доповнити ст. 10 Закону про державно-приватне партнерство четвертою частиною наступного змісту: «Законом можуть бути визначені сфери державно-приватного партнерства, де підготовка пропозицій про здійснення державно-приватного партнерства для відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування є обов’язковим»; внести відповідні зміни та доповнення до таких законів України: «Про місцеве самоврядування», «Про охорону культурної спадщини».
Розділ 3. Відповідальність суб’єктів туристичної діяльності містить аналіз стану відповідальності суб’єктів туристичної діяльності та обгрунтування пропозицій з удосконалення такої відповідальності.
У підрозділі 3.1. «Види та підстави відповідальності суб’єктів туристичної діяльності» розглянуто види відповідальності, що можуть застосовуватись до вказаних суб’єктів, запропоновано їх узагальнення з урахуванням видів суб’єктів і характеру правопорушень, сформульовано пропозиції до ст. 30 Закону про туризм.
Значна увага приділена аналізу правопорушень у сфері туризму та виявлено, що закріплення їх загальним переліком стримує вирішення питання застосування відповідальності, хоча більша їх частина стосується суб’єктів туристичної діяльності. Встановлено, що виконання низки важливих обов’язків таких суб’єктів не забезпечено заходами відповідальності, у зв’язку з чим запропоновано доповнити перелік підстав господарсько-правової відповідальності такими, як: 1) грубе неодноразове невиконання обов’язків суб’єктами туристичної діяльності, передбачених законодавством чи договором; 2) надання туристичних послуг без укладання договору на туристичне обслуговування; 3) укладення туроператором договорів про співробітництво з готелями та аналогічними засобами розміщення, які не пройшли обов'язкову сертифікацію на відповідність вимогам безпеки та/або не мають свідоцтво про встановлення готелю відповідної категорії, іншого документа про підтвердження відповідної категорії.
Для забезпечення результативності відповідальності проведено розмежування підстав відповідальності суб’єктів туристичної діяльності та учасників туристичної діяльності з виокремленням трьох груп: суб’єктів туристичної діяльності, туристів та органів державної влади у сфері туризму.
Підготовлено відповідні пропозиції щодо внесення змін та доповнень до ст. ст. 20, 30, 32 Закону України про туризм.
У підрозділі 3.2. «Форми відповідальності суб’єктів туристичної діяльності» досліджено основні форми господарсько-правової відповідальності вказаних суб’єктів, застосування яких має певні особливості, та конкретизовано окремі з них.
Встановлено, що найбільш розповсюдженими формами відповідальності таких суб’єктів є застосування адміністративно-господарської санкції, зокрема, у вигляді анулювання ліцензії, проте після відміни ліцензування турагентської діяльності сфера її застосування різко звузилась. З урахуванням цього для упорядкування застосування відповідальності до суб’єктів туристичної діяльності при порушенні ними встановлених вимог пропонується введення такої адміністративно-господарської санкції, як зупинення туристичної діяльності: 1) до здійснення певних дій, як-то: усунення порушення або його наслідків, виконання розпорядження уповноважених органів, подання необхідних документів тощо; 2) на конкретно встановлений строк (місяць, шість місяців, рік).
Обґрунтовано, що така санкція може бути введена для всіх суб’єктів туристичної діяльності незалежно від наявності статусу підприємця, тобто, як для туроператорів, турагентів, інших суб’єктів підприємництва, що надають послуги з тимчасового розміщення (проживання), харчування, екскурсійних, розважальних та інших туристичних послуг, так і для фізичних осіб, що здійснюють туристичний супровід, та фізичних осіб, які не є суб'єктами підприємницької діяльності, але надають послуги з тимчасового розміщення (проживання), харчування тощо.
Запропоновано визнати органом, який має право застосувати зазначену санкцію. центральний орган виконавчої влади, яким наразі є Державне агентство України з туризму та курортів, що слідує із повноважень цього органу.
|
