ПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ ЩОДО ЗАХИСТУ ПРАВ І СВОБОД НЕПОВНОЛІТНІХ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються: зв’язок роботи з науковими програмами, мета, завдання, об’єкт і предмет дослідження, його методологічні засади, теоретична й емпірична бази, розкривається наукова новизна одержаних результатів, сформульовано основні положення, які виносяться на захист, наводяться дані щодо їх апробації.

Розділ 1 «Сутність прокурорського нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» складається з трьох підрозділів, у яких надається визначення поняття «прокурорський нагляд за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх», досліджуються завдання, предмет та межі такої діяльності, а також наводяться її правові основи.

У підрозділі 1.1. «Поняття прокурорського нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» на підставі аналізу позицій науковців (Ю. М. Грошевого, М. В. Косюти, Ю. І. Скуратова та інших дослідників), а також міжнародних, національних та відомчих нормативно-правових актів дослідник робить висновок про те, що під прокурорським наглядом за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх слід розуміти специфічну підгалузь діяльності органів прокуратури, що здійснюється в межах галузевих наглядових функцій і реалізується через виконання службових обов’язків посадовими особами відповідних підрозділів системи органів прокуратури України.

У даному підрозділі автор висловлює позицію про актуальність існування прокурорського нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод дітей. Наведена позиція підтримана 97,8 % із 137 опитаних оперативних працівників органів прокуратури України.

До характерних ознак, що дають підстави говорити про відособленість зазначеної підгалузі діяльності органів прокуратури, пропонується віднести:
1) особливий правовий статус суб’єктів, на захист яких спрямована діяльність органів прокуратури; 2) акти законодавства, що регулюють суспільні відносини у сфері виконання норм законів, спрямованих на захист прав і свобод дітей;
3) особливі об’єкти нагляду; 4) особливості психіки дітей; 5) особливих суб’єктів наділених повноваженнями зі здійснення нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх (наприклад, галузеві підрозділи Генеральної прокуратури України та прокуратур обласного рівня).

У підрозділі 1.2. «Завдання, предмет та межі прокурорського нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» на підставі аналізу нормативно-правових актів та поглядів учених (Ю. М. Грошевого, М. І. Мичка,           К. К. Червякова та інших науковців) дослідником робиться висновок про те, що завданнями прокурорського нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх слід вважати захист прав і свобод дітей, нагляд за додержанням законів з цих питань, відповідне реагування на порушення законів, а також відновлення порушених прав та свобод дітей з метою утвердження верховенства закону та зміцнення правопорядку у специфічній сфері суспільних відносин. 

Крім того, в даному підрозділі наводиться позиція дисертанта про об’єкт прокурорського нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх, під яким пропонується розуміти відповідні органи державної виконавчої влади та місцевого самоврядування, служби у справах дітей і спеціальні установи для дітей, а також інших осіб (фізичних та юридичних), на яких чинним законодавством покладено обов’язок сприяння у реалізації та захисту прав і свобод дітей. Предметом же зазначеної підгалузі прокурорського нагляду є додержання і застосування норм Конституції України та законів України органами державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами, а також відповідність актів, що видаються підприємствами, установами, організаціями та їх посадовими особами стосовно прав і свобод дітей, приписам законів.

Під межами прокурорського нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх автором запропоновано розуміти визначене чинними законами, міжнародними та підзаконними актами коло суспільних відносин щодо захисту прав і свобод дітей, за яким, у випадку наявності передбачених чинним законодавством приводів та підстав, а також в межах своєї компетенції здійснюють нагляд Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори. Межі такої діяльності визначають: 1) нормативно-правові акти, за додержанням та застосуванням яких здійснюють нагляд органи прокуратури України; 2) приводи
та підстави проведення наглядових перевірок; 3) об’єкт наглядових перевірок;                  4) предмет наглядових перевірок; 5) компетенція прокурорських працівників.

У підрозділі 1.3. «Правові основи прокурорського нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» під правовими основами прокурорського нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх пропонуємо розуміти систему взаємообумовлених та взаємопов’язаних нормативно-правових актів, що визначають повноваження прокурорів, організацію, засади та порядок діяльності органів прокуратури з нагляду додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх.
До зазначених актів віднесено: Конституцію України, Закон України
«Про прокуратуру», інші закони України, що містять норми, присвячені організації та діяльності органів прокуратури, відповідні міжнародні акти, нормативно-правові акти Генерального прокурора України.

Крім того, статтю 3 Закону України «Про прокуратуру» «Правові основи діяльності прокуратури» запропоновано викласти у наступній редакції: «Повноваження прокурорів, засади, організація та порядок діяльності органів прокуратури визначаються Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України та нормативно-правовими актами Генерального прокурора України».

Розділ 2 «Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню поняття та загальній характеристиці повноважень прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх, а також формам і методам виявлення порушень закону та засобам реагування на виявлені порушення.

У підрозділі 2.1. «Поняття та загальна характеристика повноважень прокурора при здійсненні нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» розглядаються повноваження прокурора з нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх, під якими пропонується розуміти визначені у законодавчих та інших нормативно-правових актах права прокурорів, шляхом використання яких виконуються завдання, покладені на органи прокуратури, з нагляду за додержанням
і застосуванням законів, спрямованих на захист прав і свобод осіб до 18 років.

Також зауважується, що, здійснюючи нагляд за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх, прокурор має три групи повноважень: з виявлення порушень; з порушення питання про усунення порушень; щодо притягнення винних до відповідальності або порушення питання про притягнення винних до відповідальності. Крім того, значна увага у підрозділі приділена повноваженням прокурора, які, на думку автора, потребують удосконалення в зв’язку з особливостями нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх.

Так, звертається увага на необхідність активного залучення до діяльності органів прокуратури відповідних спеціалістів у різних галузях науки. Також зазначається, що проведеним анкетуванням 137 практичних працівників органів прокуратури встановлено: 84,7 % з них залучають до перевірок фахівців відповідних контролюючих органів. Закріплення у чинному Законі України «Про прокуратуру» такої норми спрямоване на можливість компенсування прокурорськими працівниками відсутності певних спеціальних знань у тій чи іншій сфері. Крім того, 41,6 % опитаних вважають, що участі фахівців відповідних контролюючих органів у спільних наглядових перевірках заважає брак часу для їх залучення, занадто складна процедура залучення, ухилення посадових осіб контролюючих органів від участі у перевірці; 35,8 % вважають, що заважає брак часу, занадто складна процедура залучення фахівця, ухилення посадових осіб контролюючих органів від участі у перевірці, відсутність чіткої правової регламентації участі фахівця у наглядовій діяльності органів прокуратури; 4,4 % вважають перешкодою брак часу для залучення фахівця; 3,6 % – відсутність чіткої правової регламентації участі фахівця у наглядовій діяльності органів прокуратури; 2,2 % вказали свій варіант.

На підставі аналізу наукових поглядів, нормативно-правових актів та наведених результатів анкетування з метою визначення на законодавчому рівні форм участі спеціалістів у наглядовій діяльності, їх прав та обов’язків, порядку притягнення до відповідальності автором запропоновано доповнити Закон України
«Про прокуратуру» статтею «Права та обов’язки спеціалістів під час участі у наглядовій діяльності».

Крім того, дисертантом звертається увага на повноваження прокурора з розгляду звернень громадян. Так, у Законі України «Про звернення громадян» запропоновано закріпити норму, якою зобов’язати усі органи державної влади, місцевого самоврядування, об’єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, засоби масової інформації, а також їхніх посадових осіб повідомляти про випадки звернення дітей або інших осіб на їх користь, якщо у зверненні йдеться про порушення прав чи свобод дитини. Вбачається за доцільне наказом Генерального прокурора України № 6/1 гн
від 15 квітня 2004 року «Про організацію діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» (далі – наказ № 6/1 гн) зобов’язати прокурорів вести наглядове провадження за такими повідомленнями, накопичуючи копії звернень та відповідні матеріали, отримані в процесі здійснення перевірочних дій підприємствами, установами та організаціями, а також їхніми посадовими особами.

Також варто, у наказі № 6/1 гн закріпити обов’язок прокурорів з проведення навчальних заходів в освітніх закладах з особами до 18 років за тематикою, пов’язаною із захистом прав і свобод дітей в Україні. Періодичність проведення таких заходів повинна бути, наприклад, не рідше ніж раз на півріччя.

У підрозділі 2.2. «Форми і методи виявлення порушень законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» звертається увага на необхідність взаємодії органів прокуратури України з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, іншими державними органами під час здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх.

Суб’єктів взаємодії запропоновано поділити на постійні (спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах сім’ї, дітей та молоді, уповноважений орган влади Автономної Республіки Крим у справах сім'ї, дітей та молоді, служби у справах дітей та їх територіальні підрозділи; кримінальну міліцію у справах дітей; органи місцевого самоврядування, зокрема їх виконавчі органи) та ситуативні, тобто ті, які залучаються за певних обставин (державні органи, а саме ті, що наділені контрольними повноваженнями з відповідною спеціалізацією (охорона здоров’я, соціальний захист, трудові правовідносини тощо)). Формами ж взаємодії повинні бути спільні інформаційні, освітні, колегіальні та практичні заходи.

Автором висловлена думка щодо необхідності прийняття «Положення про взаємодію органів прокуратури України з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, іншими державними органами у сфері захисту прав і свобод дітей» та розроблення відповідних методичних рекомендацій до нього, що підвищить ефективність прокурорського нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх. Дисертантом також зауважено: 76,6 % із 137 опитаних оперативних працівників висловили думку, що прийняття вказаного нормативно-правового акта та розроблення відповідних методичних рекомендацій до нього підвищить ефективність прокурорського нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх. Також висловлено думку про доцільність доповнення Закону України «Про прокуратуру» статтею 10¹ «Взаємодія органів прокуратури з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування».

У дисертації підтримано ідею створення «Основ законодавства України про права і свободи дітей». На думку дослідника, це значно полегшить здійснення нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод дітей. Крім того, проведеним анкетуванням 137 оперативних прокурорських працівників встановлено, що 68,6 % з них вважають: створення такого нормативно-правового акта полегшить здійснення нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод дітей.

Також запропоновано модель проведення наглядової перевірки та зауважено, що при здійсненні нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх основну увагу слід приділяти проведенню перевірок безпосередньо у контролюючих органах; в установах, на які законом не покладено обов’язок щодо захисту прав і свобод дітей; безпосередньо на об’єктах, контроль за діяльністю яких здійснюють відповідні органи.

У підрозділі 2.3. «Засоби прокурорського реагування на порушення законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» вивчено та проаналізовано документи прокурорського реагування, виділено найхарактерніші помилки при їх складанні. Крім того, за наслідками проведеного дослідження сформульовано ряд пропозицій щодо підготовки документів прокурорського реагування.

Крім того, робиться висновок, що ч. 2 ст. 20 Закону України «Про прокуратуру» визначає загальні повноваження прокурора з реагування на порушення закону при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням закону. Між тим у чинному законодавстві України закріплено деякі специфічні повноваження прокурора з реагування на порушення прав і свобод дітей. Так, наприклад, значною залишається роль прокурора при прийнятті рішення про відібрання дитини та внесенні захисного припису.

Розділ 3 «Організація роботи прокуратури зі здійснення нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню поняття, значення та структурних елементів організації роботи, а також шляхам оптимізації роботи прокуратури з нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх.

У підрозділі 3.1. «Поняття, значення та структурні елементи організації роботи прокуратури з нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» під організацією роботи прокуратури з нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод дітей запропоновано розуміти діяльність уповноважених суб’єктів, що здійснюється за допомогою певних засобів з додержанням властивих їй принципів, при взаємодії структурних підрозділів та окремих працівників прокурорської системи з метою оптимізації захисту прав і свобод дітей.

Зауважується також, що суб’єктів, які організують роботу в органах прокуратури з нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод дітей, умовно можна поділити на таких, які: здійснюють загальну організацію роботи з нагляду за додержанням законів (Генеральний прокурор України, заступники Генерального прокурора України, прокурори областей та прирівняні до них прокурори, керівники структурних підрозділів апаратів прокуратур, міські, районні, міжрайонні та інші прирівняні до них прокурори); здійснюють цілеспрямовану (галузеву, підгалузеву) організацію роботи з нагляду за додержанням законів (наприклад, керівники підрозділів захисту прав і свобод неповнолітніх; старші помічники, помічники прокурора області та прирівняного до нього прокурора з питань захисту прав і свобод неповнолітніх); організують власну наглядову діяльність (старші помічники, помічники прокурора тощо).

Разом із тим виокремлюються характерні принципи організації роботи
з нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх. Зокрема, до них віднесено: пріоритетність захисту прав і свобод неповнолітніх та підвищені вимоги до професійного рівня оперативних працівників, які здійснюють нагляд за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх.

Крім того, на підставі аналізу доктринальних джерел та нормативно-правових актів елементи організації роботи запропоновано поділити на дві групи: основні, такі як добір, розстановка кадрів; розподіл обов’язків між працівниками прокуратури та належна організація їх повсякденної діяльності; планування; інформаційно-аналітична діяльність; контроль виконання планових та позапланових заходів (наприклад, розгляд звернень громадян, завдань вищестоящої прокуратури) та допоміжні (облік виконаної роботи, статистична звітність, систематизація нормативно-правових актів, діловодство в прокуратурі).

У підрозділі 3.2. «Організація роботи міської (районної) прокуратури з нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» основна увага приділена дослідженню шляхів оптимізації роботи прокуратури (міста). Такими шляхами, на думку автора, повинні стати: 1) правове закріплення умов, які необхідно враховувати при розстановці оперативних працівників; 2) дотримання рекомендацій фізіології праці; 3) самоорганізація працівників; 4) використання сучасних технічних засобів; 5) чітке визначення та нормативне закріплення критеріїв оцінювання ефективності організаційної роботи.

Пропонується при вирішенні питання про навантаження на оперативних працівників, які здійснюють нагляд у вказаній сфері суспільних відносин, враховувати: кількість дітей, що проживають на обслуговуваній території; стан законності у цій сфері, тобто кількість порушень норм законодавства, спрямованого на захист прав і свобод дітей, за попередні періоди, характер цих порушень; суб’єктів, які допустили такі порушення; кількість піднаглядних об’єктів (дошкільних закладів, шкіл, дитячих гуртків та секцій тощо); кількісний склад працівників органів і служб у справах дітей, спеціальних установ та закладів, які здійснюють їх соціальний захист і профілактику правопорушень; досвід практичної роботи оперативного працівника в органах прокуратури з нагляду за додержанням і застосуванням законів.

У підрозділі 3.3. «Організація роботи Генеральної прокуратури України та прокуратур обласного рівня з нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх» аргументується пропозиція автора про те, що основними напрямами організаційної роботи працівників галузевих підрозділів з нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх Генеральної прокуратури України та прокуратур обласного рівня повинні стати: робота з кадрами, зокрема участь у підготовці працівників підпорядкованих прокуратур за галузевою тематикою; організаційне та методичне керівництво, а також контроль виконання покладених обов’язків працівниками нижчестоящих прокуратур; координація діяльності з нагляду за додержанням законів щодо захисту прав і свобод неповнолітніх.

Вирішуючи питання про оптимальну чисельність працівників структурних підрозділів (старшого помічника, помічника прокурора області) прокуратур обласного рівня та Генеральної прокуратури України, додатково пропонується враховувати кількість адміністративно-територіальних одиниць в області (країні), кількість нижчестоящих прокуратур та кількість об’єктів нагляду на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.