ПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД ЗА ПРАВООХОРОННОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ МИТНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет дослідження, методи дослідження, обґрунтовуються наукова новизна та практичне значення одержаних результатів.

Перший розділ «Поняття та зміст правоохоронної діяльності митних органів» складається із двох підрозділів і присвячений визначенню поняття та змісту правоохоронної діяльності митних органів України і стану законності у правоохоронній діяльності митних органів, характеристиці теоретико-методологічних засад формування митної справи та реалізації митної політики української держави.

У підрозділі 1.1. «Поняття правоохоронної діяльності митних органів України» досліджується загальне поняття правоохоронної діяльності державних органів та його визначення на сучасному етапі. Поняття правоохоронної діяльності митних органів досліджується в органічній єдності з поняттями митної території України, митного кордону, митних зон, митної справи, митної політики України, митного регулювання. Поняття і зміст правоохоронної діяльності розкриваються як невід’ємні елементи митної справи, яка є складовою зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності.

Ефективність правоохоронної діяльності митних органів могла би бути значно вищою, як би були розроблені такі правові норми, які дозволили б запобігти новим злочинним явищам та порушенням митного законодавства, зокрема, необхідно розширити повноваження митних органів як органів дізнання та надати право окремим митним підрозділам здійснювати оперативно-розшукову діяльність. Однією з причин недостатнього використання митними органами правових методів боротьби з контрабандою є складність і суперечливість митного законодавства, до якого потрібно звертатися при застосуванні бланкетних норм (ст.ст. 201, 305 Кримінального кодексу України).

Аналізуються різні думки щодо визначення місця митних органів у правоохоронній системі України та  робиться висновок, що оскільки ст. 11 МКУ покладає на ці органи «безпосереднє здійснення митної справи», та вони мають досить розвинуту структуру, проте лише одна із них має повноваження щодо правоохоронної діяльності. Для її здійснення в митних органах створені спеціальні підрозділи – департамент організації боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил Державної митної служби України та підрозділи боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил регіональних митниць (митниць). Особливу гілку правоохоронних структур митних органів становить митна варта, яка діє на підставі ст. ст. 19–23 МКУ. Діяльність підрозділів митної варти у правовій літературі практично не висвітлювалася, немає також жодної праці, в якій вирішувалися би питання прокурорського нагляду за станом законності цього виду митної діяльності, тому ретельно розглядається порядок організації проведення спеціальних заходів і спеціальних митних операцій, які здійснює митна варта.

Приділяється увага особливостям  правового статусу співробітників підрозділів боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил, які мають не  тільки повноваження органу дізнання (ст. 101 КПК), але й повноваження, надані їм МКУ – здійснювати огляд територій і приміщень складів тимчасового зберігання тощо, де розміщені або можуть бути розміщені товари та транспортні засоби, що підлягають митному контролю; брати участь у проведенні митного огляду (переогляду) товару та здійснювати значну кількість інших операцій, які не належать до компетенції органу дізнання. Це також визначає особливості прокурорського нагляду за законністю діяльності посадових осіб цих підрозділів митної служби.

Звертається увага на те, що ні в правовій літературі СРСР, ні  в літературі сучасної України ніколи не порушувалися питання організації попередження контрабанди. У даний час засоби цієї превентивної діяльності митних органів передбачені ст.ст. 317, 318 МКУ. Висловлюється  незгода із визначенням поняття «контрольована поставка» у ст. 317 МКУ – як «метод попередження контрабанди наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів», оскільки це комплексна попереджувальна операція, в якій задіяні спеціальні служби країн, що, використовуючи різноманітні прийоми, заходи та засоби, визначають шлях переміщення контрабандних товарів. Це стосується і змісту ст. 318 МКУ. Розкривається основний зміст операцій, передбачених ст. ст. 317, 318 МКУ, звертається увага на те, що їх здійснення знаходяться поза увагою прокурорського нагляду.

Уперше у науково-популярній і юридичній літературі звертається увага на міжнародний характер правоохоронної діяльності митних органів, оскільки вона передбачає значну кількість спільних дій (обмін інформацією, спільні операції по нагляду за переміщенням товарів тощо). Ці аспекти митної правоохоронної діяльності не тільки мають своєрідну правову підставу, але й потребують створення окремого органу для координування цього виду діяльності митних органів різних країн. До специфіки правоохоронної діяльності митних органів відносяться також їхні обов’язки, що випливають із Міжнародної конвенції про взаємну адміністративну допомогу у відверненні, розслідуванні та припиненні порушень митного законодавства вiд 09.06.1977 р.

У підрозділі 1.2. «Зміст та стан законності в діяльності митних органів України» підкреслюється, що в структурі правоохоронної діяльності митних органів домінуюче місце посідає провадження у справах про порушення митних правил. Це обумовлює необхідність посилення уваги прокуратури до стану законності адміністративно-юрисдикційних повноважень митної служби, у зв’язку з чим у дослідженні надається коротка характеристика цих повноважень.

Зазначається, що проблема законності в діяльності митних органів має розглядатись у двох аспектах – законність у сфері внутрішньослужбових відносин і законність у відносинах митних органів та їх посадових осіб з іншими суб’єктами митного права, зокрема з фізичними особами.

Стан законності в діяльності митних органів визначається тим, як працівниками і підрозділами митної служби забезпечується виконання вимог митної політики, митної справи, митного режиму і митного оформлення. Законність здійснення митної справи, перш за все, пов’язана із законністю виконання функцій кожним із співробітників митної служби. Дотримання кожним із них вимог законності і дисципліни, строгого виконання своїх обов’язків і наданих державно-владних повноважень є обов’язковою умовою законності в діяльності митних органів.

Але особливого значення набуває дотримання законності в правоохоронній діяльності. Правоохоронна діяльність взагалі і правоохоронна діяльність митних органів, зокрема,  пов’язана із втручанням у сферу прав, інтересів та прагнень громадян, підприємств, установ, організацій та інших суб’єктів, які беруть участь у митній справі. Це втручання частіше означає протидію їх прагненням та інтересам, обмеження їх прав та застосування до них примусових заходів, що тягнуть негативні наслідки щодо їх участі у митній справі та відповідних обмежень особистих прав учасників цієї справи. Це обумовлює необхідність суворого дотримання вимог законності при реалізації митними органами своєї правоохоронної функції.

 Оскільки практика свідчить, що стан законності у правоохоронній діяльності митних органів потребує подальших зусиль в  її забезпеченні, здійснюється всебічний і комплексний аналіз порушень законності, допущених працівниками митних органів, та заходів, вжитих у  зв’язку з їх вчиненням.

Особлива увага приділяється стану корупції в митних органах, оскільки від її стану залежить стан законності правоохоронної діяльності митних органів. Звертається увага на активізацію діяльності служби внутрішньої безпеки митної служби щодо боротьби з корупційними діяннями її співробітників.

Другий розділ «Організація, форми і  методи прокурорського  нагляду за правоохоронною діяльністю митних органів» складається з трьох підрозділів.

 У підрозділі 2.1. «Прокурорський нагляд в системі державного контролю за діяльністю митних органів України» зроблено теоретичне узагальнення та запропоновано новий підхід до вирішення наукової проблеми забезпечення законності в діяльності митних органів засобами прокурорського нагляду.

На основі аналізу чинного законодавства України і практики його реалізації в митній сфері, теоретичного осмислення численних наукових праць у різних галузях правознавства, митної справи, економіки, зовнішньоекономічної діяльності, соціології і статистики сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на зміцнення законності, посилення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави в митній сфері.

Постійне переміщення громадян, вантажів, цінностей, транспортних засобів об’єктів інтелектуальної власності через митний кордон держави, складні і багатосистемні правовідносини, що виникають при цьому, вимагають не лише застосування норм і правил, установлених Митним кодексом України, але й іншого законодавства, зокрема, адміністративного, кримінального, господарського, цивільного тощо.

Правоохоронна функція митних органів реалізується в основному шляхом здійснення контрольних заходів, таких як митний, валютний, екологічний, медико-санітарний, ветеринарний та інші види контролю, а також заходів щодо боротьби з контрабандою та порушенням митних правил.

В українському законодавстві питання щодо надання митним органам статусу правоохоронних належним чином не врегульовано, хоча вони такі функції фактично виконують. Питання про правоохоронний статус митних органів необхідно врегулювати в законодавчому порядку.

Організація діяльності митних органів, існуючі механізми митного контролю та митного оформлення, взаємовідносини з національними і зарубіжними учасниками митного процесу, що склалися у попередні роки, нині не відповідають постійно зростаючим обсягам експортно-імпортних операцій, транзитних перевезень і людських потоків через митний кордон України.

Завдання, поставлені перед Державною митною службою України щодо перетворення митних органів на високопрофесійну систему органів виконавчої влади, максимально адаптовану в реалії сьогодення, орієнтовану на ефективне забезпечення прав громадян, суб’єктів господарювання і водночас на максимальне задоволення інтересів держави виконати неможливо без дотримання законності у всій діяльності митних органів та їх посадових осіб.

 Повноваження митних органів та їх посадових осіб мають здійснюватись у суворій відповідності до законів України, які регламентують суспільні правовідносини у сфері митної справи. Забезпечення відповідності діяльності митних органів здійснюється різного роду державними і громадськими формуваннями, внутрішньовідомчим контролем. Особливе місце у забезпеченні додержання законів в діяльності митних органів посідає прокурорський нагляд.

Низька ефективність відомчих засобів забезпечення законності, які відповідали б вимогам міжнародних митних стандартів, що сформувалися останнім часом, викликала необхідність її підвищення за рахунок посилення впливу на цю сторону діяльності митних органів однією із найважливіших вищих державних структур — прокуратури.

Наглядова функція прокуратури у митній сфері — це перевірка законності дій органів влади, митних органів, їх посадових осіб, суб’єктів господарювання і громадян в системі митних правовідносин. Особливість прокурорського нагляду полягає в тому, що він може здійснюватись і стосовного інших контролюючих і наглядових органів, а тому за обсягом своїх повноважень він обіймає вищу ієрархічну сходинку в системі контролюючих і наглядових органів держави.

У Кримінально-процесуальному кодексі України чітко не визначене коло процесуальних дій, які має право здійснювати митний орган як орган дізнання. Як свідчить прокурорський нагляд, така невизначеність на практиці призводить до порушення законності. Стаття 104 Кримінально-процесуального кодексу України покладає на орган дізнання проведення невідкладних слідчих дій, не визначаючи їх конкретного переліку. Права й повноваження митних органів як органів дізнання необхідно законодавчо врегулювати.

Нормативні акти, в яких містяться правові норми, що регулюють правоохоронну діяльність митних органів, спрямовану на реалізацію митної політики держави, є достатньою мірою різноманітними і походять від різних органів виконавчої влади.

Представництво прокурором інтересів громадян або держави в суді, як одна з важливих форм забезпечення захисту прав і свобод громадян, законних інтересів держави, потребує правового удосконалення шляхом усунення протиріч правових норм із цього питання, що міститься в Цивільному процесуальному кодексі України і в Господарському процесуальному кодексі України та в Кодексі адміністративного судочинства України, інших законодавчих актах.

Розгляд звернення громадян із питань митної справи та реагування на них у відповідності до закону може бути ефективним засобом захисту прав та інтересів громадян і потребує відомчого врегулювання провадження по них (реєстрації, проходження, перевірки, реагування, контролю тощо).

У підрозділі 2.2. «Форми і методи прокурорського нагляду за дотриманням законності в правоохоронній діяльності митних органів України» зазначається, що основним завданням дослідження було визначення форм і методів прокурорського нагляду за додержанням законності в діяльності митних органів. Як свідчать результати прокурорського нагляду за дотриманням законності в діяльності митних органів, необхідність виконання органами митної служби конституційних вимог щодо дотримання ними прав та інтересів громадян і держави у своїй діяльності зумовила зростаючу потребу у правовій регламентації компетенції, форм і методів діяльності митних органів, а також у визначенні системи гарантій, що забезпечують виконання ними своїх повноважень у строгій відповідності до чинного законодавства.

У підрозділі 2.3. «Нагляд прокуратури в забезпеченні законності в загальній діяльності митних органів» митна система визначена як галузь виконавчої влади з особливим правовим статусом та державними функціями (фіскальна, регулятивна, правоохоронна і надання митних послуг), кожна із яких реалізується певними засобами, прийомами і методами. Зроблено висновок про об'єктивну обумовленість необхідності розгалуженої системи суб'єктів, здатних відповідно до своєї компетенції забезпечити законність в діяльності митних органів при визначальній ролі нагляду прокуратури.

Підвищення ефективності забезпечення законності в діяльності митних органів передбачає не тільки раціональну побудову їх системи, але й найбільш доцільне і чітке визначення їх компетенції. Правові норми, які визначають компетенцію митних органів, повинні встановити конкретні права та обов’язки з тією метою, щоб надати їм можливість у повному обсязі реалізувати свої функції, самостійно вирішувати правовідносини, що виникають при здійсненні митної справи, встановити межі наданих державою владних повноважень. Відсутність чіткої регламентації прав і обов’язків митних органів та їх посадових осіб може призвести до порушення законності, падіння службової дисципліни, безвідповідальності за невиконання чи неналежне виконання своїх обов’язків, прийняття протиправних управлінських рішень.

Третій розділ «Шляхи удосконалення форм і методів забезпечення законності в діяльності митних органів» складається із трьох підрозділів.

В підрозділі 3.1. «Удосконалення правового регулювання правоохоронної діяльності митних органів» висловлюється думка, що питання удосконалення правового регулювання правоохоронної діяльності митних органів охоплюють два напрямки: по-перше, реалізацію повноважень митних органів; по-друге, їх внутрішньо-організаційну діяльність, і пропонується ряд змін до положень Митного кодексу України, Кримінального кодексу України, Кримінально-процесуального кодексу України, Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів».

У підрозділі 3.2. «Представництво прокуратурою інтересів громадянина і держави в суді у справах про захист прав громадян і держави в митній сфері» зазначається, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Повноваження прокурора на представництво в суді інтересів громадянина або держави є, хоч і обмеженою, але важливою функцією забезпечення законності, реалізацією принципу верховенства права. Акцентується, що у Законі України «Про прокуратуру» зміст такої форми прокурорського реагування як представництво в суді для захисту інтересів громадянина або держави визначений звужено. Зазначається, що у новій редакції Закону України «Про прокуратуру» необхідно чітко визначити не тільки поняття представництва прокуратури в суді інтересів громадянина (держави), але й розширити підстави для прийняття рішення про представництво (зокрема виходячи із спрямованості у сфері митної справи, сфери оподаткування та ряду інших сфер).

У підрозділі 3.3. «Реагування на звернення громадян як засіб забезпечення законності в діяльності митних органів» зазначається, що здійснення митними органами провадження у справах із звернень громадян безпосередньо пов’язане з реалізацією громадянами своїх особистих прав, вимагає неухильного виконання приписів правових норм, які регулюють митну діяльність. Від досконалості правової регламентації діяльності митних органів щодо здійснення провадження у справах із звернень громадян, чіткості приписів, відомчого і громадського контролю і прокурорського нагляду значною мірою залежить ефективність митної діяльності в цілому. Прокурор розглядає заяви, скарги про порушення правил громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду. Прокурор також перевіряє додержання вимог законодавства щодо порядку розгляду скарг у митних органах, установах, організаціях, здійснює особистий прийом громадян за наслідками розгляду кожного звернення, приймає рішення у відповідності до чинного законодавства, однак, як свідчить аналіз, здійснений у дослідженні, ця робота прокуратури ще має дуже низьку ефективність, по-перше, тому що багато прокурорів мають слабкі знання в галузі митного права: по-друге, вони не приділяють цій частині роботи достатньої уваги, тому пропонується видати в новій редакції Наказ Генерального прокурора від 5.04.2000 р. № 4 «Про організацію прокурорського нагляду за дотриманням законів Службою безпеки, органами охорони державного кордону і митного кордону України» та запропонувати посилити прокурорський нагляд за розглядом митними органами звернень громадян, визначити форми реагування на порушення митною службою встановленого законом порядку. 

ВИСНОВКИ

У Висновках згруповано найбільш значущі наукові і практичні результати здійсненого дослідження.

Стверджується, що специфіка правоохоронної діяльності митних органів тягне за собою застосування адекватних заходів, засобів та методів прокурорського реагування на порушення митними органами правил та процедур цього виду діяльності. Вона обумовлена: особливістю правової підстави цієї діяльності; застосуванням при цьому різноманітних засобів, заходів та методів; участі в її здійсненні спеціалізованих митних підрозділів; використанням посадовими особами, на які покладена функція правоохоронної діяльності, повноважень, які передбачені нормами права різних галузей права та іншими факторами. Це пов’язано з тим, що правоохоронна діяльність митних органів регламентується нормами двох видів – міжнародного права та національного права. До першої групи належить Міжнародна конвенція щодо взаємної адміністративної допомоги у відверненні, розслідуванні та припиненні порушень митного законодавства вiд 09.06.1977 р. та інші міжнародні конвенції з митних питань, міжнародні договори, міжнародні  та двосторонні угоди, де однією із сторін є Державна митна служба України; до другої - Конституція України, Закони України, МКУ, ККУ, КПКУ, КпАП України, Укази Президента України, Постанови КМУ, акти ДМСУ та спільні акти ДМСУ та інших органів державного управління (Податкової міліції, Адміністрації Державної прикордонної служби України та ін.), які присвячені регламентації правоохоронної діяльності державного апарату України взагалі, та правоохоронній діяльності підрозділів митної служби тощо.

Визначається, що потребує особливої уваги нагляд прокуратури за додержанням законності при здійсненні митними органами особливої групи правоохоронних функцій – це участь у спільній діяльності по боротьбі з порушеннями митних правил із митними органами зарубіжних країн, що на рівні керівників низових ланок митної служби.

Стверджується, що складна структура правоохоронної діяльності митних органів виключає можливість застосування прокурором уніфікованих форм та методів нагляду за додержанням законності цієї діяльності, що обумовлює необхідність пошуку їх  диференціації для подальшої оптимізації прокурорського нагляду за цією частиною правоохоронної діяльності.

Пропонується внести зміни:

а) до ст. 317 МКУ «Контрольовані поставки наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів», якими визначити «контрольовану поставку» як «спеціальну операцію»;

 б) внести відповідні зміни і доповнення до Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» і до Митного кодексу України і закріпити за митними органами право на здійснення оперативно-розшукової діяльності;

в) розширити зміст Наказу Генерального прокурора України від 5.04.2000 р. № 4 «Про організацію прокурорського нагляду за дотриманням законів Службою безпеки, органами охорони державного кордону і митного кордону України» стосовно встановлених вимог щодо здійснення нагляду за законністю діяльності митних органів, додавши до нього: обов’язки прокурора здійснювати нагляд за відповідністю Закону змісту нормативних актів ДМСУ, якими регламентуються процедурні питання організації протидії порушень митних правил (загальний нагляд), обов’язки прокурора по нагляду за провадженням у справах про митні правопорушення; обов’язки прокурора по нагляду за законністю проведення спецоперації підрозділами митної варти, операції «переміщення товарів під негласним контролем». У цьому Наказі Генеральний прокурор повинен особливо звернути увагу на стан законності при здійсненні спільних операцій посадовими особами митних органів Української держави зі своїми зарубіжними колегами. Доцільно також у цьому Наказі вимагати від прокурорів, що здійснюють нагляд за законністю у функціонуванні митних органів поширити своє представництво у суді по справах щодо захисту прав громадян і держави в митній сфері. 

Зазначається необхідність удосконалення