Єремеєв Д.В. Організаційно-правові засади діяльності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ України

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок із планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 “Загальна характеристика діяльності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ” містить три підрозділи, присвячені визначенню місця юридичної служби в системі органів внутрішніх справ, етапів її історико-правового розвитку, функцій її підрозділів, а також особливостей функціонально-організаційної побудови цієї служби.

У підрозділі 1.1 “Місце юридичної служби в системі органів внутрішніх справ” здійснено аналіз понять “правова робота” та “юридична служба”, визначено місце юридичної служби в системі органів внутрішніх справ.

В дисертації наголошується, що більшість авторів відзначає тісний зв’язок правової роботи з діяльністю юридичної служби, але при цьому не ототожнює ці два поняття, не зводить правову роботу лише до діяльності юридичної служби, а підкреслює, що у здійсненні правової роботи беруть участь і керівники організацій, органів управління, і посадові особи, структурні підрозділи тощо. Діяльність же юридичної служби розглядається зазвичай як більш вузьке поняття: юридичній службі, по-перше, відводиться роль організатора правової роботи в масштабах всієї організації, органу управління; по-друге, проведення правової роботи розглядається як суть усієї діяльності юридичної служби, на відміну від інших структурних підрозділів, для яких вона є лише певною частиною діяльності.

Визначаючи місце юридичної служби в системі органів внутрішніх справ, зроблено висновок, що ця служба є специфічним самостійним підрозділом зазначених органів, який створено з метою проведення правової роботи в цих органах і правового забезпеченні їх діяльності, для чого на нього покладено, поряд з іншими, низку управлінських функцій (організаційну, контрольну тощо). Цей висновок є досить важливим, оскільки саме управлінський характер певних функцій юридичної служби багато в чому є визначальним при встановленні її ролі і місця в системі органів внутрішніх справ.

На основі аналізу завдань і функцій юридичної служби органів внутрішніх справ висловлено і обґрунтовано пропозицію про доцільність заміни в назві її підрозділів слів “правового (юридичного) забезпечення” словами “юридичне управління, юридичний відділ (відділення, група)”. З метою усунення наявної суперечності між найменуванням персоналу юридичної служби і його фактичними функціями в органах внутрішніх справ назву посад працівників юридичної служби органів внутрішніх справ “старший юрисконсульт, юрисконсульт” пропонується замінити на “старший юрист, юрист”.

У підрозділі 1.2 “Правові засади діяльності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ” проаналізовано історичний розвиток нормативно-правової бази з питань діяльності юридичної служби, визначено його основні етапи та шляхи вдосконалення. Особлива увага звертається на процес становлення і розвитку інституту юридичної служби в органах внутрішніх справ, вдосконалення нормативної бази щодо організації і діяльності юридичних служб системи МВС України, розширення кола їх повноважень.

Зазначається, що за останні роки розвиток нормативної бази функціонування юридичної служби в органах внутрішніх справ дійшов до того, що ця служба поступово, маючи переважно консультативні функції, удосконалюючись, здобула низку функцій щодо організації, методичного керівництва і контролю в галузі забезпечення дотримання законності всіма посадовими особами того органу внутрішніх справ, у складі якого вона здійснює свою діяльність, тобто поступово юридична служба органів внутрішніх справ наділяється державними функціями, що мають, власне кажучи, управлінський характер, виконання яких займає нині значну частину її діяльності.

У підрозділі 1.3 “Функціонально-організаційна структура юридичної служби органів внутрішніх справ”  визначено функції підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ, а також особливості її організаційної побудови.

Функціями підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ як основними напрямками чи видами їх необхідної діяльності, які зумовлені об’єктивними потребами суспільного життя і відображають їх сутність та соціальне призначення, визнаються: 1) організація розробки та безпосередня участь у підготовці проектів нормативно-правових актів з основних напрямів діяльності органів внутрішніх справ; 2) захист правовими засобами законних прав та інтересів органів внутрішніх справ, а також закріпленого за ними майна; 3) здійснення контролю за відповідністю законодавству, нормативним актам МВС України проектів нормативних документів, що подаються на підпис керівнику органів внутрішніх справ; 4) здійснення систематизованого юридичного обліку законодавчих та інших актів, відомчих нормативно-правових актів, підтримання їх у контрольному стані; 5) методичне керівництво правовою роботою в органах внутрішніх справ; 6) пропаганда законодавства, юридична допомога підрозділам та особовому складу органів внутрішніх справ, підготовка рекомендацій та інших методичних матеріалів з цих питань. Аналіз цих функцій свідчить про те, що вони мають як забезпечувальний характер, так і належать до функцій загального керівництва органами внутрішніх справ.

Визначаючи організаційну структуру юридичної служби органів внутрішніх справ України, зазначається, що вона складається з підрозділів в складі МВС України, ГУМВС, УМВС областей, УМВСТ, деяких міських органів внутрішніх справ, вищих навчальних закладів, внутрішніх військ та підприємств системи МВС України. Звертається увага на те, що у зв’язку з недоліками організаційної структури юридичної служби органів внутрішніх справ України, коли фактично відсутнє підпорядкування підрозділів юридичної служби нижчого рівня юридичним службам вищого рівня, їх взаємодія обмежується, в основному, здійсненням методичного керівництва з питань проведення правової роботи.

Розділ 2 “Основні напрямки діяльності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ” містить шість підрозділів, в яких аналізуються зазначені напрямки, питання кадрового забезпечення цих підрозділів та визначаються основні шляхи удосконалення діяльності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ.

У підрозділі 2.1 “Загально-правова робота підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ” дано характеристику діяльності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ в галузі пропаганди законодавства, надання юридичної допомоги та з систематизації відомчих нормативно-правових актів.

Зроблено висновок, що одним з основних завдань юридичної служби органів внутрішніх справ є пропаганда законодавства та надання юридичної допомоги працівникам органів внутрішніх справ, що включає в себе: участь у розробці і реалізації програми підвищення рівня юридичних знань особового складу, проведенні семінарів та інших форм навчання з правових проблем у системі службової підготовки; організація в системі органів внутрішніх справ лекцій і бесід з правової тематики, консультацій і роз’яснень законодавства; створення і оформлення кабінетів (кутків) правових знань, стендів та іншої наочної інформації з актуальних юридичних питань і нових законодавчих актів; розробку формалізованих документів, що спрощують нормотворчий процес; юридичне консультування працівників органів внутрішніх справ з правових питань службової діяльності. Якісне виконання підрозділами юридичної служби органів внутрішніх справ зазначених функцій сприяє підвищенню рівня правових знань у працівників органів внутрішніх справ, що, в свою чергу, позитивно позначається на рівні законності та дисципліни в органах внутрішніх справ.

Підкреслюється, що в юридичній літературі та в нормативно-правових актах з питань діяльності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ неоднозначно розуміється така функція юридичної служби як консультування працівників цих органів з правових питань. Запропоновано, з урахуванням конкретних умов діяльності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ, насамперед штатної чисельності даних підрозділів та їх навантаження, встановити години прийому працівників цих органів з особистих питань та завести відповідні журнали для контролю зазначеного напрямку діяльності юридичної служби органів внутрішніх справ.

Звертається увага на проблему належного забезпечення юридичних служб органів внутрішніх справ нормативно-правовими актами, від якого залежить не тільки рівень правового виховання, пропаганди законодавства та надання юридичної допомоги працівникам органів внутрішніх справ, але й виконання такого з їх основних завдань як здійснення систематизованого обліку нормативно-правових актів з питань діяльності органів внутрішніх справ, підтримання їх у контрольному стані. Запропоновано вжити ряд заходів з метою створення відомчої інформаційно-правової системи, що сприяло б значній економії часу при пошуку нормативно-правових актів МВС України усіма працівниками органів внутрішніх справ і, як наслідок, підвищенню рівня їх правових знань, а це, в свою чергу, значно полегшило б роботу підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ щодо виконання завдань з пропаганди законодавства та надання юридичної допомоги працівникам органів внутрішніх справ, а також щодо систематизованого обліку нормативно-правових актів, підтримання їх у контрольному стані.

У підрозділі 2.2 “Організація договірної та претензійно-позовної роботи підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ” зазначається, що договірна робота в органах внутрішніх справ України – це частина управлінської діяльності цих органів, спрямована на їх забезпечення необхідними матеріальними ресурсами, що включає в себе укладання, зміну, розірвання, облік і зберігання, виконання і контроль за своєчасним і якісним виконанням договорів, організатором якої є юридична служба органів внутрішніх справ.

Для забезпечення законності договорів, які укладаються органами внутрішніх справ, пропонується доповнити нормативні акти, що регламентують правовий стан підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ, нормами, які б забезпечили більший вплив юридичної служби на процес укладання і виконання договорів. Пропозиції щодо вдосконалення договірної роботи в органах внутрішніх справ було б доцільно реалізувати шляхом розробки єдиного внутрівідомчого нормативного акта – “Методичних рекомендацій про участь юридичних служб органів внутрішніх справ в організації договірної роботи в системі МВС України”.

Зроблено висновок про доцільність розробки в кожному органі внутрішніх справ, з урахуванням специфіки його діяльності, положення про договірну діяльність. У такому положенні має бути визначено: суб’єктів договірної роботи, порядок розробки та погодження проектів договорів, підписання договорів посадовими особами, порядок скріплення підписаних договорів печаткою, порядок їх реєстрації та зберігання, засади здійснення контролю за виконанням зобов’язань за укладеними договорами та порядок взаємодії підрозділів юридичної служби з іншими структурними підрозділами органів внутрішніх справ при здійсненні договірної роботи. Для забезпечення оперативного контролю за законністю договорів при відсутності в органі внутрішніх справ юридичної служби запропоновано покласти на відповідних керівників обов’язок подання копії проекту договору в юридичну службу вищестоящого органу внутрішніх справ.

Акцентується увага на необхідності вдосконалення нормативно-правової бази з питань претензійно-позовної роботи, яка проводиться в системі МВС України. Зокрема, запропоновано розробити Інструкцію про організацію і порядок здійснення претензійно-позовної роботи в МВС України, в якій би детально визначалися: мета та зміст претензійно-позовної роботи в МВС України, правовий статус структурних підрозділів і посадових осіб, які її здійснюють, порядок ведення претензійно-позовної роботи, порядок реєстрації, обліку і аналізу матеріалів претензійно-позовної роботи та взаємодії підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ з іншими структурними підрозділами цих органів при проведенні претензійно-позовної роботи. З метою економії робочого часу, а також витрат на відрядження пропонується більш широко практикувати представництво в судах юридичними службами органів внутрішніх справ інтересів інших органів за довіреностями від юридичних служб цих органів. Вказано на доцільність створення у складі Правового департаменту МВС України координаційного відділу з питань супроводу судових справ, що дозволить більш ефективно супроводжувати судові справи, насамперед в апеляційній та касаційній інстанціях, враховувати судову практику і на основі її аналізу оперативно інформувати юридичні служби органів внутрішніх справ про існуючі проблеми в цьому напрямку діяльності.

У підрозділі 2.3 “Участь підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ у нормотворчій діяльності” встановлено, що на ці підрозділи покладаються такі функції щодо нормотворчості: а) у галузі організації нормотворчої діяльності: аналіз правозастосовної практики в системі органу (установи), а також пропозицій, що надходять, про вдосконалення нормативного регулювання діяльності органів внутрішніх справ, подання узагальнених матеріалів з цих питань у встановленому порядку до МВС України; розробка перспективних і поточних планів нормотворчої діяльності органів внутрішніх справ, участь у контролі за їх виконанням; здійснення авторського супроводу під час розгляду місцевими органами влади підготовлених юридичним підрозділом проектів нормативно-правових актів; розгляд (рецензування) проектів нормативно-правових актів, що надходять до органів внутрішніх справ на відгук; підготовка довідок і висновків з правових проблем діяльності органів внутрішніх справ, а також запитів з тих само проблем до вищих органів та інших інстанцій; здійснення організаційно-методичного забезпечення нормотворчої роботи у структурі органів внутрішніх справ; б) у галузі контролю за законністю в нормотворчій діяльності: участь у розробці та здійсненні заходів, спрямованих на забезпечення додержання законодавчих, інших нормативно-правових актів у діяльності органів внутрішніх справ; перевірка відповідності законодавству проектів наказів, інших нормативно-правових актів, що розробляються структурними підрозділами, а також договорів, угод і візування їх; здійснення контролю за законністю наказів, інших нормативно-правових актів у підпорядкованих (підвідомчих) органу внутрішніх справ підрозділах, на підприємствах, в організаціях і установах; вжиття заходів до скасування чи зміни актів, що суперечать законодавству; ведення обліку проектів нормативно-правових актів, що завізовані та розглянуті в порядку попередньої консультації; підготовка аналітичних матеріалів про виявлені недоліки з пропозиціями щодо вдосконалення відомчої нормотворчості.

На основі аналізу діяльності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ у галузі організації нормотворчої діяльності зроблено висновок про доцільність доповнити Інструкцію з організації і порядку здійснення нормотворчої діяльності МВС України переліком вимог до актів органів внутрішніх справ. З метою посилення контролю за законністю нормативно-правових актів органів внутрішніх справ у Типовому Положенні про підрозділи юридичного забезпечення органів внутрішніх справ пропонується закріпити норму, згідно з якою у випадку підписання керівником органу внутрішніх справ нормативно-правового акта, який відповідно до висновку юридичної служби цього органу суперечить законодавству, керівник юридичної служби цього органу зобов’язаний повідомити про це вищестоящий орган внутрішніх справ.

У підрозділі 2.4 “Взаємодія підрозділів юридичної служби з іншими підрозділами органів внутрішніх справ та державними органами” цю взаємодію поділено на два види: внутрішню – з підрозділами органу внутрішніх справ, в структурі якого перебуває юридична служба, з вищестоящими та нижчестоящими підрозділами органів внутрішніх справ; зовнішню – з іншими (що не входять до системи МВС) державними органами, підприємствами, установами і організаціями. Внутрішня взаємодія підрозділами юридичної служби органів внутрішніх справ здійснюється в процесі виконання практично всіх їх функцій, тобто під час претензійної та позовної роботи, надання консультативної допомоги органам внутрішніх справ, перевірки відповідності законодавству проектів наказів, інших нормативно-правових актів, а також договорів, угод і їх візування, проведення занять і семінарів, інших форм навчання з правових проблем у системі службової підготовки тощо. Визначено форми зовнішньої взаємодії підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ з рядом суб’єктів, насамперед Міністерством юстиції, а також місцевими органами виконавчої влади та іншими правоохоронними органами. Щодо останніх формами такої взаємодії названо здійснення авторського супроводу під час розгляду підготовлених юридичним підрозділом проектів нормативно-правових актів; розгляд (рецензування) проектів нормативно-правових актів, що надходять до органів внутрішніх справ на відгук; підготовку довідок і висновків з правових проблем діяльності органів внутрішніх справ, а також запитів з цих проблем, тощо.

Визначено, що від ефективної взаємодії структурних підрозділів органів внутрішніх справ з юридичною службою значною мірою залежить стан законності в органах внутрішніх справ, оскільки відсутність цієї взаємодії або її неналежний стан часто призводить до негативних явищ в діяльності цих органів. Зазначено, що на практиці взаємодія підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ з іншими підрозділами системи МВС України не завжди перебуває на належному рівні і потребує вдосконалення.

 У  підрозділі  2.5 “Кадрове забезпечення підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ” визначаються проблеми кадрового забезпечення цих підрозділів та шляхи його удосконалення. Зазначається, що від принциповості, професіоналізму, досвіду, вміння працювати з людьми працівників підрозділів юридичних служб органів внутрішніх справ, вищих навчальних закладів, внутрішніх військ та підприємств системи МВС України значною мірою залежить не лише правомірність діяльності конкретного підрозділу органів внутрішніх справ, а й належний рівень законності в системі органів внутрішніх справ загалом.

Визначено причини плинності кадрів у підрозділах юридичної служби органів внутрішніх справ, з метою поліпшення їх кадрового забезпечення пропонується здійснити низку заходів організаційно-правового характеру.

По-перше, у навчальних закладах МВС України запровадити читання спецкурсу “Організація господарсько-правової роботи в органах внутрішніх справ”. Крім того, у дисципліні “Основи управління в органах внутрішніх справ” у навчальних закладах МВС України виділити тему “Організація діяльності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ”.

По-друге, керівникам органів внутрішніх справ забезпечити підбор у вищих навчальних закладах системи МВС України найбільш перспективних курсантів і студентів для практики та стажування, а в подальшому і проходження служби в підрозділах юридичної служби.

По-третє, забезпечити періодичне підвищення кваліфікації працівників юридичних служб органів внутрішніх справ на спеціальних курсах у навчальних закладах системи МВС України, а також силами працівників Правового департаменту МВС України та найбільш досвідчених працівників юридичних служб органів внутрішніх справ.

По-четверте, покращити моральне та матеріальне стимулювання працівників юридичних служб органів внутрішніх справ з метою залучення та утримання на службі досвідчених, висококваліфікованих кадрів.

По-п’яте, створити належні умови для ефективної роботи підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ, забезпечивши їх необхідними впорядкованими приміщеннями, текстами нормативно-правових актів, оргтехнікою і канцелярським приладдям, засобами зв’язку та іншими необхідними для роботи матеріально-технічними засобами.

У підрозділі 2.6 “Шляхи удосконалення діяльності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ” важливим її удосконаленням визнано насамперед встановлення чисельності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ у точній відповідності до обсягу їх завдань і функцій. Вказано на необхідність виробити певні нормативи чисельності працівників підрозділів юридичних служб органів внутрішніх справ залежно від обсягу виконуваної ними роботи, що дозволить із певною часткою об’єктивності визначати потребу в кадрах цих підрозділів.

Підкреслюється, що штат підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ має бути більш гнучким і враховувати реальні потреби в правовому забезпеченні того або іншого органу внутрішніх справ. Для цього пропонується вести роботу з визначення норм чисельності тих або інших підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ на підставі числових показників їх діяльності за рік. Зазначається, що нині в підрозділах юридичної служби органів внутрішніх справ діяльністю з визначення необхідної кількості працівників цих підрозділів відповідно до їх трудового навантаження ніхто не займається, внаслідок чого ці підрозділи недостатньо укомплектовані, що, в свою чергу, негативно позначається на стані правової роботи в цих органах внутрішніх справ.

Зазначається, що дуже актуальним питанням діяльності підрозділів юридичних служб органів внутрішніх справ є визначення критеріїв оцінки їх роботи і звертається увага на важливість організації обліку та звітності. Як недолік відзначається відсутність в органах внутрішніх справ України нормативних актів, які б регулювали порядок надання статистичної звітності підрозділами юридичної служби. З метою поліпшення методичного керівництва правовою роботою в органах внутрішніх справ пропонується в нормативному порядку, шляхом внесення доповнень до Типового Положення про підрозділи юридичного забезпечення органів внутрішніх справ, зобов’язати всі органи і підрозділи, підприємства, установи і організації, що належать до сфери управління МВС України, відомчі навчальні заклади та підрозділи внутрішніх військ МВС України, де створені і діють юридичні служби, надавати інформацію про стан правової роботи в Правовий департамент МВС України, встановивши форму цієї звітності, терміни її надання та відповідальність за ненадання або несвоєчасне надання цієї інформації.

Відповідно до основних завдань, які стоять перед підрозділами юридичної служби органів внутрішніх справ, з метою більш глибокого аналізу діяльності і вдосконалення методичного керівництва цими підрозділами їх звітність пропонується доповнити даними про проведену роботу в таких напрямках: організація розробки нормативно-правових актів (кількість нормативно-правових актів, які пройшли юридичний контроль в юридичній службі органу внутрішніх справ); методичне керівництво правовою роботою в підпорядкованих органах внутрішніх справ (кількість перевірок стану правової роботи в підпорядкованих органах та їх результати, кількість підготовлених методичних рекомендацій); пропаганда законодавства, юридична допомога підрозділам та особовому складу органів внутрішніх справ (кількість проведених лекцій, бесід, консультацій з правової тематики тощо).

Зроблено висновок, що важливим напрямком вдосконалення діяльності підрозділів юридичної служби органів внутрішніх справ є їх сучасне інформаційне забезпечення, тому з метою забезпечення ефективного використання та обміну інформацією юридичного характеру для прийняття управлінських рішень запропоновано створити відповідне програмне забезпечення – АІС “Автоматизоване робоче місце юриста”.