Шеремета П.М. Правове регулювання митної діяльності в Україні

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми, визначається мета та задачі дослідження, формулюється наукова новизна, висвітлюється практичне значення одержаних результатів дослідження та форми їх апробації.

Перший розділ "Теоретично-методологічні основи дослідження правового регулювання митної діяльності в Україні" складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1 "Оцінка ступеня розробки досліджуваної проблеми" розкривається стан наукової розробки проблеми, підкреслено недостатність наукових вислідив, аналізується розбіжність точок зору вчених щодо започаткування митних тарифів, неоднозначності трактування окремих митних термінів, висловлюється ставлення автора до цих поглядів.

Зазначається, що відомі лише окремі дослідження історичних та економічних передумов виникнення митниць, створення митних органів, започаткування митно-тарифної політики (І. Франко, В. Ключевський, Л. Марков, К. Сандровський, А. Кольбенко, А. Новосельцев, В. Пашуто та ін.). Питанням розробки, розвитку і вдосконаленню митного законодавства присвячено наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених (С. Ківалов, О. Козирін, Б. Габричідзе, А. Бантишев, М. Василина, Д. Бахрах).

Значний вклад у розвиток загально-теоретичних засад права внесли відомі вчені М. Козюбра, В. Котюк, О. Копиленко, П. Рабінович, О. Сурілов, В. Хропанюк. Без їх теоретичних обгрунтувань розробити митне законодавство було б важко. Митні закони можуть ефективно діяти лише в демократичній, правовій державі. Основним напрямкам формування такого суспільства присвячені дослідження В.Копєйчикова, В.Скрипнюка, Ю.Шемчушенка та ін.

Автор висвітлює дискусії навколо визначення деяких теоретичних понять у галузі митної діяльності і надання їм нового змісту в сучасних економічних і суспільно-політичних умовах. Це стосується насамперед сутності митної справи і митної політики (С.Ківалов, Б.Габричідзе, І.Бережнток О.Корнійчук. К.Сандровський). Здобувач поділяє позицію С.Ківалова, котрий стверджує, що митна справа складає сукупність юридичних, економічних та організаційних засобів, які забезпечують економічну охорону митних кордонів України і є одним з дієвих методів втілення в життя митної політики України. К.Сандровського, який під митною політикою розуміє систему заходів, спрямованих на забезпечення економічної охорони державного кордону і виконання зовнішньоекономічної програми даної держави загальними засобами митного регулювання, тобто державного впливу на сферу митних відносин.

У дисертації зазначається, що податкове законодавство в Україні формується у складний період переходу економіки до ринкових відносин. Характерно, що діє велика кількість законодавчих актів, які регулюють правовідносини у сфері оподаткування. Часті зміни нормативно-правових актів, неоднозначність їх тлумачення створюють значні труднощі у практиці користування ними на митному кордоні. Окремі урядові документи є суперечливими Оскільки інтенсивно формується нова правова база, то дуже важливо створити таку систему податкового законодавства, яка відповідала б вимогам розвитку суспільства і була б стабільною, повною, точною, узгодженою (Г. Шмельова, М. Кучерявенко, П. Гега, Н. Пришва, В. Шепегін А. Балюк та ін.).

Актуальним залишається правове забезпечення фінансової діяльності митних органів, формування доходів митниці, створення і використання коштів спеціальних грошових фондів, фінансування матеріально-технічного забезпечення, правовідносини з державним бюджетом, органами соціального захисту тощо. На жаль, ці питання залишаються недослідженими

Підрозділ 1.2 "Теоретично-методологічні засади дослідження митної діяльності" присвячений висвітленню наукових підходів до виконання досліджень. Підкреслюється, що кожна наукова проблема потребує свого способу вивчення, має свої особливості у зборі, обробці та аналізі інформації залежно від мети, змісту і типу дослідження. Загальним методом для всіх наукових вислідив є діалектичний, хоч методологічний статус залишається й за іншими філософськими методами. У правознавстві використовують діалектичний метод для пізнання державно-правових явищ у єдності з метафізичним. Дослідники не відмовилися і від ідеалістичного методу. Водночас із загальнонауковими методами в дисертації використовуються конкретно-наукові і прикладні методи. Їх порівняння, врахування особливостей кожного дозволяє стверджувати, що вони тісно пов'язані між собою.

Другий розділ "Правове регулювання митної діяльності" включає три підрозділи.

У підрозділі 2.1 "Виникнення, становлення і розвиток митниць в Україні" досліджується історичний процес появи митниць, формування митної політики, становлення і розвиток митної справи, створення митних органів в Україні.

Зазначається, що економічними передумовами появи митниць стало виникнення товарною виробництва, а політичними   розкол суспільства на класи і створення держави. Підвалини митної політики України закладено ще в Київській Русі, де склалися кордони, діяли митниці, розвивалися і розширювалися міждержавні зв'язки і торгівля. Вже тоді митні збори набули, на нашу думку, сучасного змісту. Однак це сталося не відразу. Поряд з митницями на державному кордоні ще довго зберігалися застави, які накладали збори, що не мали ознак мита зовнішньоторгової діяльності між державами.

Митна справа і митна політика загалом властиві кожній країні. Вони склалися з того часу, відколи існує сама держава. Вже на ранніх стадіях розвитку державності спостерігаються зовнішньоторгові зв'язки, хоч минули століття, поки вони набули сучасних форм.

За радянської" доби митна політика базувалася на принципах того часу - непослідовності, замкнутості, недовіри. Митна система у незалежній Україні не склалася відразу, відбувається складний і суперечливий процес її становлення, якому властиві як елементи і риси попередньої структури, що не відповідає ринковим відносинам, так і якісно нові. Сьогодні в Україні визначено самостійну митну політику. Митна справа розвивається в напрямі гармонізації та уніфікації із загальноприйнятими в міжнародній практиці нормами і стандартами, а митна система України стала самостійною галуззю державної виконавчої влади.

Підрозділ 2.2 "Стан правового забезпечення митної справи" відображає оцінку нормативно-правової бази, що регулює діяльність митниць, визначаються певні напрями поліпшення правових основ митної справи через прийняття нового Митного кодексу України.

Автор зазначає, що створення митних органів, вироблення державної позиції щодо розвитку митної справи, визначення митної політики, розширення зовнішньоекономічних зв'язків вимагали розробки і затвердження необхідних законів. Правову основу розвитку митного законодавства визначено Конституцією України. Правові засади організації митної справи закладено в Законі "Про митну справу в Україні" (1991 р.). Цей документ посідає чільне місце серед законодавчих актів, сприяє надійному забезпеченню політичних та економічних інтересів держави, її недоторканості В ньому підкреслено, що митна справа в Україні регулюється цим Законом а також Законами України "Про зовнішньоекономічну діяльність". "Про Єдиний митний тариф". Митним кодексом України та іншими законодавчими актами.

Підкреслюється, що перебудові процеси в галузі економіки і міжнародних відносин спричинили необхідність прийняття нових законодавчих документів про митну систему, які б доповнили окремі положення згаданого Закону, розширили правове поле митних органів. Того ж 1991 р. постановою Верховної Ради України затверджено Митний кодекс України (МКУ), спрямований на дотримання митними, іншими державними органами, суб'єктами зовнішньої і внутрішньої господарської діяльності а також окремими громадянами прав та обов'язків на митному кордоні. Введення МКУ в дію відіграло позитивну роль на етапі, коли лише почали формуватися основи державності України. Тепер МКУ не цілком відповідає сучасному стану митної справи, до деякої міри стримує розвиток господарської та фінансової діяльності підприємств на внутрішньому і зовнішньому ринках, У ньому не враховано докорінних змін в економіці держави процесу становлення в ній ринкових механізмів, недостатньо розкрито засоби реалізації митної політики, митно-тарифного регулювання.

У дисертації зазначається, що правове регулювання зовнішньоекономічної діяльності регламентується Законом "Про зовнішньоекономічну діяльність України", базується на зовнішньоекономічній політиці держави яка на час прийняття Закону лише формувалася і мала ряд негативних рис Це призвело у перші роки незалежності до значного зменшення обсягу зовнішньоекономічного обороту, зниження ефективності експорту. Недостатнє валютне регулювання спричинило масовий відплив валюти за кордон осідання її на рахунках закордонних банків. З метою усунення цих негативних явищ пропонуються суттєві зміни і доповнення до Закону.

Викладається значення митного тарифу, ставок та видів мита на товари і предмети, які ввозяться в Україну і вивозяться за її межі. Практична діяльність митних установ показала недосконалість окремих статей вказаного Закону, що ускладнювало роботу на митному кордоні, тому декретами Кабінету Міністрів України деякі з них призупинені, доповнені, змінені але принципові положення залишаються непорушними.

З досліджень впливає, що митне законодавство не повністю відповідає вимогам митної справи і митної політики, оскільки відбулися докорінні зміни в економіці, приєднання України до численних конвенцій та угод, утвердилося митне співробітництво з іншими державами. На думку здобувача, потрібно доконче реформувати митне законодавство в Україні, відповідно до Конституції України.

Підрозділ 2.3 "Засоби реалізації митної політики" висвітлює актуальні проблеми здійснення митного контролю, форми і методи його проведення; митні режими, мигне оформлення та чинні правилам переміщення товарів і транспортних засобів через митний кордон України.

Аналіз здійснення митного контролю засвідчує, що він є особливою сферою діяльності митних органів, має специфічні організаційні підходи, форми і режими проведення, є відповідальним процесом у митній справі, забезпечує економічну охорону митних кордонів і втілює в життя митну політику України. Митний контроль проводиться службовими особами митниці за такими формами, як перевірка необхідних документів, митний огляд товарів та інших предметів, транспортних засобів, особистий огляд, перегляд та облік предметів, які переміщуються через митний кордон України, а також в інших формах, що не суперечать законам України залежно від мети митного контролю. Вивчення чинних нормативних актів підтверджує, що у митній справі виділяються три види митного контролю - звичайний, спрощений і спеціальний.

Митний контроль здійснюється за встановленими режимами (загальний, спеціальний, особливий). Проте у митному законодавстві відсутнє їх визначення. Дисертант поділяє погляди учених (С. Ківалов), котрі вважають, що митний режим України - це сукупність правил, встановлених нормами міжнародних (двосторонніх) митних угод, правовими нормами митного національного законодавства і нормами з технічним змістом, які регулюють права та обов'язки осіб у зв'язку з переміщенням товарів і інших предметів через митний кордон України.

Дослідження заходів економічної політики показали, що у перші роки незалежності України державна політика регулювання вивезення і ввезення товарів та предметів не була активною, як у більшості країн світу з ринковою економікою, а мала в основному обмежувальний характер. У 1993 1994 рр. діяла жорстка система контрольних заходів - квотування, ліцензування, спеціальні режими торгівлі, вивізне мито. Так. у березні 1993 р. квотуванню підлягало 390 найменувань товарів, пізніше цей список поступово зменшувався і з січня 1995 р. був зведений до кількох найменувань, а в 1996 р. включав лише коштовні і напівкоштовні камені, руди коштовних і напівкоштовних металів. Запровадження в 1993-1994 рр. системи експортного регулювання грунтувалося на цілком об'єктивних засадах, оскільки реалізацію продукції вітчизняних виробників за кордоном стимулювала велика різниця внутрішніх і світових цін. У регулюванні імпорту в Україні тривалий час діяли нехарактерні для міжнародної практики тенденції. До січня 1993 р. імпорт взагалі не регулювався, не застосовувалися поширені в світовій практиці нетарифні обмеження імпорту товарів, за винятком окремих, що ліцензуються, і лише з другої половини 1995 р. окреслилися значні зрушення у цій сфері через митно-тарифну політику та інші заходи.

У дисертації розглядається митне оформлення щодо ввозу на митну територію, вивозу за її межі і транзиту через Україну товарів та інших предметів. Висвітлюються особливості митного оформлення транспортних засобів залежно від умов, за яких ввозяться технічні засоби, і суб'єктів ввезення. Зазначимо, що кількість пропущених через митний кордон транспортних засобів за досліджуваний період постійно зростала. Наголошується на необхідності розширення спрощеного митного оформлення оскільки Україна приєдналася до Митної конвенції про міжнародні перевезення вантажів, що передбачено Законом України від 15 липня 1994 р. "Про участь України у Митній конвенції про міжнародне перевезення вантажів із застосуванням книжки МДГГ.

Значне місце в роботі займає аналіз порушень митних правил і фактів контрабанди. Дослідження засвідчують, що контрабанда переважно пов'язана з вивезенням предметів і цінностей з України, особливо, історичних і культурних; перевезенням через митний кордон наркотиків, зброї та боєприпасів. У протидію цих протиправних тенденцій в структурі митниць створено спеціальні підрозділи - відділи тарифів та митної вартості. Ними контролюються застосування ставок Єдиного митного тарифу України та визначення митної вартості товарів. Це дозволило значно знизити і попередити кількість незаконних операцій. Згідно з МКУ митні органи наділені правами дізнання у справах про контрабанду, вказується на відповідальність осіб, які вчинили порушення митних законів. На жаль, не всі постанови митниці виконуються і порушники залишаються безкарними. Виникає чимало проблем із застосуванням ст. 41 Конституції України, згідно з якою конфіскація майна можлива лише за постановою суду. А відповідно до чинного МКУ передбачено конфіскацію майна з одночасним накладанням штрафів. Така невідповідність ускладнює провадження справ, пов'язаних із порушенням митних правил і контрабандою, розпорядження "замитованими" товарами та іншими предметами, не сприяє оперативному рішенню цих справ. Разом з тим МКУ передбачено оскарження особою накладеного адміністративного стягнення за постановою митниці. За твердженням учених (С. Ківалова, Д. Бахрах), відомче провадження в справах про порушення митних правил обмежує право громадян на оскарження. На нашу думку, доцільно залучити адвоката до розгляду справ про порушення митних правил і контрабанду. Для цього у штатних розписах митних органів слід передбачити адвокатську службу.

Дисертант позитивно оцінює співробітництво митних органів зі службами інших міністерств і відомств водночас не погоджується з обмеженням митних органів у самостійних оперативно-розшукових діях. у справах, де вони проводять дізнання, підтримує при цьому позицію науковців про надання митним органам статусу правоохоронних.

Третій розділ "Правове забезпечення фінансової діяльності митних установ" містить три підрозділи.

Підрозділ 3.1 ''Фінансові правовідносини митниці з державним бюджетом" присвячений аналізу чинного законодавства щодо обкладання і справляння податків і зборів при переміщенні товарів і предметів через митний кордон, висвітленню ролі митниць у формуванні доходів державного бюджету України.

Зазначається, що водночас зі створенням митних органів України прийнято Закони, якими запроваджено справляння мита, митних зборів. ПДВ. акцизного збору з товарів і предметів, що ввозяться на митну територію або вивозяться за її межі. Аналізуючи порядок справляння митних платежів, дисертант доводить, що митно-тарифний режим у перші роки незалежності постійно коректувався. Лише протягом двох років функціонування української митниці прийнято 14 різних правових актів, які змінювали ставки ввізного мита, що викликало негативну реакцію бізнесменів, ускладнювало роботу митників. Вважаємо, що митні тарифи повинні бути оптимальними, бо при різкому їх підвищенні спостерігається тенденція до ухиляння від сплати.

Правові документи у митній справі з оподаткування, що прийняті у 1991-1994 рр., сьогодні зазнали значних змін у зв'язку з новими підходами до бюджетної політики. Чинні закони, спрямовані на зростання надходжень до державного бюджету через митні установи не є стабільними, окремі і зараз потребують додаткового врегулювання. Так, Закон України "Про податок на додану вартість" від 3 квітня 1997 р., введено в дію з і жовтня того ж року. Протягом короткого терміну до нього внесено 50 поправок Окремі положення цього Закону зумовлюють скорочення надходжень до бюджету та відкривають багатьом платникам реальні можливості для ухилення від сплати ПДВ. Звільнення від оподаткування під час перетину митного кордону України товарів критичного імпорту для вітчизняного виробництва лише протягом жовтня. 1997 р. зменшило надходження ПДВ майже на 120 млн. грн. Це зв'язано з недостатньо чітким викладом окремих положень Кабінету Міністрів України від 7 жовтня 1997 р. "Про перелік товарів критичного імпорту, ввезення яких здійснюється без оплати податку на додану вартість". У ній не встановлено номенклатуру таких товарів, а визначено лише винятки з переліку товарів, ввезення яких здійснюється без стягнення ПДВ, а сам перелік має настільки загальний характер, що практично будь-який товар може бути віднесений до критичного імпорту (імпортна сировина. матеріально-технічні ресурси, комплектуючі вироби, техніка)

Таким чином, наповнення доходної частини державного бюджету вимагає постійного митного контролю за сплатою платежів. Добровільна сплата митних платежів можлива лише за умови економічної виваженості при встановленні загального обсягу вилучених коштів у вигляді податків також у тому випадку, коли сукупний ризик виявлення та покарання платників за їх несплату значно перевищує очікувану вигоду.

Важливою є роль митних органів у поповненні державної казни Так станом на 1 січня 1997 р. до державного бюджету від митних установ України надійшло 1249,1 млн. грн. мита та інших платежів. Аналіз статистичних даних Рава-Руської митниці показав, що у структурі коштів спрямованих на рахунки Державного казначейства найвища питома вага податку на додану вартість - 44,0%, мита - 23,8%, акцизного збору - 18 6% Більша частина цих платежів надходить від громадян, які перевозять товари і предмети через митний кордон України.

У підрозділі 3.2 "Правові аспекти формування і спрямування спеціальних фондів та соціального захисту службових осіб" досліджуються особливості формування спеціальних фондів, аналізуються правові аспекти та критично оцінюється використання частини коштів, на думку дисертанта, не за цільовим призначенням. У МКУ зазначено, що службовим особам митних органів, які мають персональне звання, надається право зберігати носити і застосовувати спеціальні засоби і зброю. Оскільки фінансування таких затрат не передбачається кошторисом витрат, їх доцільно покривати за рахунок коштів фонду розвитку митниці. Фактичне використання коштів фонду матеріального заохочення нижче планового засвідчує про невірні підходи в їх витратах. Підлягають перегляду, на наш погляд, і напрямки використання коштів фонду соціального розвитку. Чинне положення націлене в основному на споживання. Вважаємо, що в перехідний період основну частину слід спрямовувати на розвиток соціальної інфраструктури митниці, оскільки ці затрати не можуть повністю фінансуватися за рахунок державного бюджету. Необхідно визнати, що в українській митниці економічне стимулювання з внутрівідомчих спеціальних фондів перебуває лише на стадії становлення, немає належного правового забезпечення для практики його застосування.

Наголошується, що працівникам митних органів гарантовано соціальний захист Конституцією України та іншими правовими актами. Однак він у Державній митній службі України ще не є досконалим і завершеним. Заходи, спрямовані на удосконалення в цін сфері, повинні знайти своє відображення у новій редакції МКУ, з врахуванням складних та напружених умов митників. Вони разом з прикордонниками та іншими правоохоронцями ведуть боротьбу зі злочинними елементами, одночасно перебувають під постійним пресингом порушників митних законів. Аналіз фінансових правовідносин Рава-Руської, Мостиської. Західної регіональної митниць з органами соціального захисту щодо формування фонду соціального страхування і Пенсійного фонду дає підставу стверджувати, що рівень відрахувань у ці фонди досить високий. За роки незалежності України ці суми постійно збільшуються. Спостерігається така закономірність: зі зростанням дефіциту державного бюджету приймалися урядові рішення про підвищення відрахувань у ці фонди. Дисертант приходить до висновку, що необхідно розробити державну концепцію соціального захисту працівників митної служби, реформувати нині чинну в рамках програми перебудови економіки; потребує поліпшення державне страхування митників.

Підрозділ 3.3 "Обгрунтування необхідності вдосконалення використання доходів митниці" розкривається особливості формування доходів митних установ, обґрунтовується доцільність зміни чинного положення про їх використання

Дослідження показали, що митниця на відміну від підприємств виробничої сфери, має певні особливості у формуванні доходів. Основним джерелом останніх є надання митних послуг на митному кордоні за дозволеними тарифами. Виробилася тенденція до зростання доходів у динаміці, що зумовлює пошук нових підходів їх використання. Частину доходів від митних зборів, конфіскованої валюти та реалізації вилучених конфіскованих предметів, які повністю перераховуються у Державну митну службу України, доцільно залишати на фінансування матеріально-технічного забезпечення і створення інфраструктури конкретної митниці.

В дисертації обґрунтовується можливість і доцільність впровадження у фінансову діяльність митниць елементів госпрозрахунку. Пропонується методика розрахунку необхідних фінансових ресурсів для роботи митних установ у таких умовах.