ВЗАЄМОДІЯ ЦЕНТРАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ: СТРУКТУРНО-ФУНКЦІОНАЛЬНИЙ ВИМІР

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ Розділ І «Теоретико-методологічні засади вивчення виконавчого виміру державної влади» присвячений огляду наукових підходів та теоре­тичних засад дослідження феномену влади у її основних вимірах, зокрема виконавчому. У підрозділі 1.1. «Влада як суспільно-політичний феномен. Поняття влади» розкрито зміст однієї з ключових політичних категорій, таких як «державна влада». Це поняття виступає відображенням фундаментального багатоаспектного політичного феномену, що має складну історично-еволюційну ґенезу та багатошарову інституціональну структуру власного відтво­рення. Умови та перспективи ефективної реалізації державної влади безпосередньо пов'язані з її соціально-політичною та історично-антропологічною природою, оптимальним розподілом та режимами інституціонального функціонування. Розкриваючи сутність загальних понять «природа влади» та «структура влади», зазначено, що освоєння термінологічного різноманіття поняття влади, яке існує в працях європейських та американських дослідників, є однією з найскладніших перепон, що стоять на шляху вивчення соціально-політичної феноменології влади. Причому мова йде як про статичне лінгвістичне, так і про більш динамічне семантичне забарвлення у її теоретичних інтерпретаціях. Розглядаючи феномен влади в контексті бюрократизації та в більш широкому контексті констеляції політичних інститутів, слідом за класифі­кацією М. Вебера, було розглянуто три класичних типи (системи влади) володарювання: традиційний, харизматичний та раціонально-легальний, а також охарактеризовано поняття «бюрократія» як суспільно-політичне та стратове (шарове) явище. Підрозділ 1. 2. «Природа та основні функції політичної влади» висвіт­лює питання сутності та визначення функцій політичної, перш за все виконавчої влади, з метою визначення основних напрямків взаємодії центральних органів виконавчої влади з політико-адміністративними і суспільно-політичними інститутами. Проведений аналіз показав, що у сучасних політичних і правових дослідженнях з питань розуміння природи виконавчої влади склався певний консенсус. Виконавча влада традиційно розглядається в рамках концепції поділу державної влади як одна із відносно самостійних її гілок, яка покликана розробляти і втілювати державну політику щодо забезпечення виконання законів і управління різними сферами суспільного життя. У той же час у літературі не існує загальновизнаного підходу щодо класифікації функцій виконавчої влади, під якими розуміються основні напрямки її діяльності. Поширеними є два основних підходи до їх класифікацій:

7

предметний підхід, відповідно до якого функції поділяють за предметом впливу (забезпечення безпеки особи, держави, суспільства; забезпечення розвитку економіки; забезпечення реалізації соціальної політики; здійснення міжнародних зв'язків тощо), та інструментальний підхід, де функції поділяються за засобом впливу (планування, нормативне регулювання, керівництво кадрами, контроль тощо). У структурі функцій виконавчої влади також досліджено політичні і адміністративні функції, закріплення і порядок виконання яких є одним з традиційних предметів політико-адміністративних реформ. Під політичними функціями розуміється формування пріоритетів державної політики і визначення засобів їх реалізації, під адміністративними - забезпечення виконання цих рішень професійним апаратом держави. Дослідження природи і комплексу функцій виконавчої влади дозволило розробити класифікацію напрямів взаємодії центральних органів виконавчої влади та політичних інститутів в умовах сучасної України. Перша група зв'язків між центральними органами виконавчої влади і політичними інститутами держави (глава держави, парламент, уряд). Друга група - безпосередньо між центральними органами виконавчої влади. У рамках другої групи відносин слід окремо виділяти відносини між міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, які побудовані на основі принципу координації (за виключенням центральних органів вико­навчої влади зі спеціальним статусом), а також - відносини між різними органами в рамках цієї системи, які мають рівнозначний статус. Третя група зв'язків між центральними органами виконавчої влади та політичними інститутами громадянського суспільства (політичні партії, суспільно-полі­тичні організації, засоби масової інформації). Підрозділ 1.3. «Інституціональний дизайн систем виконавчої влади» присвячено визначенню теоретико-методологічних підходів щодо аналізу шляхів побудови моделі ефективної взаємодії центральних органів вико­навчої влади з політико-адміністративними інститутами. З цією метою вико­ристані вихідні положення нової інституціональної теорії (Р. Коуза, Д. Нор- та, Дж. Бьюкенена, X. Ліпша, Д. Горовіца, Г. Таллока, М. Олсона,, М. Дюверже, О. Уільямсона), що органічно поєднує методологічний арсенал нео­класики з прагматичністю концепції інститутів й інституціональної динамі­ки та є націленою на досягнення ефективності й стабільності розвитку політичної, соціально-економічної та юридичної сфер життєдіяльності суспільства. Аналіз інституціонального дизайну систем виконавчої влади було здійснено на прикладах класичних або «чистих» моделей виконавчої влади, реалізованих у ліберально-демократичних політичних системах, які історич­но виникли в рамках західного політичного процесу (президентська, парламентська та напівпрезидентська або ж «змішана» форми), а саме у

8

США, Великій Британії та Франції. Встановлено, що організація та діяль­ність виконавчої влади, а також її взаємодія з політичними та адміністратив­ними інститутами, характеризуються суттєвими відмінностями, що зумов­лені прийнятими формами державного правління й особливостями держав­но-правового розвитку цих країн. Використання теоретико-методологічного інструментарію нової інституціональної теорії, яка долає обмеженість традиційних підходів і методів, а також доповнює їх в умовах сьогодення, дозволило визначити переваги та недоліки основних інституційних моделей. Доведено, що всі варіанти реальних сценаріїв пошуку найбільш опти­мальних моделей державного управління в країнах сучасного світу можна звести до трьох основних моделей, що задають концептуальні орієнтири інституціонального дизайну виконавчої влади, а саме: моделі раціональної бюрократії, нового державного управління і мережевого управління, з превалюванням в країнах розвинених демократій двох останніх моделей. Компаративний аналіз інституціонального дизайну системи виконавчої влади дозволив визначити особливості існуючої моделі в Україні, які полягають у превалюванні жорсткої централізації влади по вертикалі та існуванні відносно слабких для демократичного політичного режиму зв'язків з політичними інститутами громадянського суспільства. Підрозділ 1. 4. «Засади політико-адміністративного реформування в Україні» присвячений аналізу факторів, що обумовлюють, з одного боку, необхідність модернізації системи державно-політичного управління, і, з іншого боку, завдання оновлення системи взаємодії центральних органів виконавчої влади з суспільно-політичними і адміністративно-політичними інститутами. Під політико-адміністративною реформою в роботі розуміється комплекс системних перетворень у адміністративно-політичній системі суспільства, адміністративно-політичних відносинах, що здійснюються з метою підвищення їх ефективності. Серед факторів, що викликають необхідність політико-адміністративної реформи в Україні, в роботі розглянуті: забезпечення демократичного політичного режиму адекватними політико-адміністративними інструмен­тами; необхідність підвищення рівня конкурентоздатності України у сучасному світі з урахуванням наслідків світової економічної кризи; адаптація політико-адміністративної системи України до європейських стандартів в умовах пріоритетності європейського вибору. Обґрунтовано необхідність урахування вказаних факторів у процесі розвитку системи взаємодії центральних органів виконавчої влади з суспільно-політичними та політико-адміністративними інститутами. Аналіз політичних програмних документів з питань політико-адміністративного реформування дав підстави визначити дві групи вимог щодо трансформації такої взаємодії в залежності від її суб'єктів. Для відносин з політичними інститутами громадянського суспільства такими вимогами є

9

наступні: зміна філософії взаємовідносин держави та громадянського суспільства, що має розглядати ці інститути як рівноправних суб'єктів державотворчого процесу; посилення участі інститутів громадянського суспільства у процесах вироблення і реалізації політико-управлінських рішень, що актуалізується в умовах проведення комплексу соціально-економічних реформ; забезпечення реальних можливостей реалізації прав громадян. Для відносин з політико-адміністративними інститутами держави такими вимогами є: раціональність та стабільність системи органів виконав­чої влади; забезпечення ефективного розподілу функцій і повноважень між органами влади; децентралізація у наданні якісних послуг громадянам. Досягнення мети політико-адміністративної реформи потребує урахування визначених вимог у процесі розробки інституційного дизайну системи взаємодії центральних органів виконавчої влади. У розділі II «Функціональна організація діяльності та взаємодії владних структур» аналізується організація функціонального наванта­ження та розподіл повноважень у системі центральних органів виконавчої влади, а також відповідні норми українського законодавства в контексті взаємодії центральних органів виконавчої влади з політичними та адміні­стративними інститутами українського суспільства. У підрозділі 2.1. «Політико-адміністративні та управлінські функції» розкрито зміст поняття «функцій центральних органів виконавчої влади», які розуміються як основні напрямки управлінської діяльності центральних органів виконавчої влади, що характеризуються певною самостійністю, однорідністю, стабільністю владно-організуючого впливу з реалізації державної політики у відповідній галузі державного управління. Проведене дослідження динаміки нормативно-правового забезпечення організації та діяльності центральних органів виконавчої влади показало, що в процесі політико-адміністративного реформування отримав відображення у чинному законодавстві зв'язок між типом органу і характером ключових функцій, які за ним закріплені. Так, міністерства наділені повноваженнями щодо виконання функцій з формування і реалізації державної політики, інспекції - переважно з питань здійснення контрольно-наглядових функцій, агентства - з управління об'єктами державної власності, служби - з питань надання адміністративних послуг. Наявність такої новації сприяє формуванню повноцінного уявлення про призначення органу в системі влади, потенційному характері переваг, які суб'єкт взаємовідносин як представник громадянського суспільства може очікувати від взаємодії з ним. Проте, вивчення правового регулювання діяльності центральних орга­нів виконавчої влади доводить наявність недостатньо чіткого розмежування їх повноважень та предметів відання, що потенційно може призвести до нераціонального зростання державного апарату, бюрократизму в його роботі, виникнення конфлікту інтересів через дублювання функцій.

10

Ці питання набувають особливого значення в умовах як перехідного періоду, так і перших фаз політико-адміністративної стабілізації, коли ще остаточно не сформований новий механізм реалізації функцій держави, не відпрацьована ефективна схема взаємодії між громадянським суспільством і владними інститутами. Підрозділ 2.2. «Нормативно-правова складова» присвячено аналізу такого важливого блоку функцій центральних органів виконавчої влади, як нормативно-правова діяльність. Проведене дослідження показало, що з початком нового етапу адміністративного реформування в процесі оптимізації системи центральних органів виконавчої влади в Україні запроваджено принципово новий підхід щодо закріплення за органом функції із забезпечення нормативно-правового регулювання. Якщо до 2011 року виконання цієї функції було покладено практично на усі центральні органи виконавчої влади за рідкісним виключенням (наприклад, Український інститут національної пам'яті), то з набуттям чинності Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» дана функція була закріплена лише за міністерствами. Інші центральні органи виконавчої влади, відповідно до законодавства, видають накази організаційно-розпорядчого характеру. Проте, аналіз нормативно-правового регулювання центральних органів виконавчої влади дає підстави зробити висновок про те, що чинне законодавство закріплює можливість наділення центральних органів вико­навчої влади зі спеціальним статусом функціями щодо забезпечення норма­тивно-правового регулювання. Така можливість виникає внаслідок встанов­лення права визнати особливості організації та порядку діяльності централь­них органів виконавчої влади з спеціальним статусом у Конституції України, законах України, а також актах Президента України. Таким чином, Глава держави, користуючись конституційним правом утворювати, реорганізо­вувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади за поданням Прем'єр-міністра України, може розширювати перелік органів, що наділені функцією нормативно-правового регулювання. Підрозділ 2.3. «Соціальні функції та функції з надання послуг» розкриває зміст понять «соціальні функції держави» та «функції з надання послуг». Виконавча влада в країні, яка на конституційному рівні визначає пріоритетність розбудови соціальної держави і є підписантом Європейської соціальної хартії, виступає суб'єктом здійснення широкого кола соціальних функцій і забезпечення соціальних прав громадян. Проведене дослідження показує, що розвиток системи взаємодії центральних органів виконавчої влади з питань реалізації соціальних функцій стосується кількох аспектів. З одного боку, існує потреба розмежування сфер діяльності держави, як основного надавача соціальних послуг через систему державних підпри­ємств, організацій та установ, і «третього сектора» - громадських та благо­-

11

дійних організацій. З іншого боку, в умовах деконцентрації і децентралізації здійснення соціальних функцій держави може передаватись на рівні управління, що наближені до громадян. Поширення уявлень про державу як суб'єкт надання певних послуг пов'язані з популяризацією нової парадигми державного управління - маркетингового підходу. Її поширення в Україні бере початок у другій половині 90-х років із затвердженням Президентом України «Концепції адміністративної реформи в Україні» (1998), яка передбачала, що в умовах демократичної, правової, соціальної держави виконавча влада здійснює функцію з надання широкого кола державних, у тому числі управлінських функцій. Поняття «послуга» розуміється як результат взаємодії надавача та споживача послуг для задоволення потреб останнього. Проведений аналіз показав, що в українському законодавстві відсутнє чітке формулювання поняття «державних послуг» та класифікації цих послуг, що призводить до неоднозначного їх трактування. У сучасній літературі використовується поняття «публічні послуги» - діяльність органів публічної влади щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за ініціативою особи, на її прохання. Видами публічних послуг є державні послуги і муніципальні послуги (класифікація за критерієм суб'єкту надання послуги). Державні послуги надаються органами державної, перш за все, виконавчої влади та державними підприємствами, установами, організаціями, а також органами місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих державою повноважень за рахунок коштів державного бюджету. Серед державних послуг виділяють адміністративні послуги, що здійснюються у формі підготовки та видачі за ініціативою фізичної чи юридичної особи адміністративного акту індивідуального характеру (ліцензія, свідоцтво, паспорт тощо). В роботі обґрунтовано необхідність виокремлення групи управлінських послуг, які здійснюють органи виконавчої влади в процесі взаємодії з вищими політико-адміністративними органами держави. Наприклад, прове­дення експертизи нормативно-правового акту, надання статистичної інфор­мації, підготовка проекту концептуального політичного документа тощо. Вивчення досвіду країн сталої демократичної традиції демонструє необхідність спеціального регулювання процесу взаємодії з питань надання таких послуг в умовах виборчої кампанії з метою забезпечення принципу політичної неупередженості державного апарату. В умовах демократичної правової держави процес взаємодії центральних та інших органів виконавчої влади в ході надання адміністративних та управлінських послуг потребує правового регулювання. Таку функцію має виконувати Адміністративно-процесуальний кодекс, прийняття якого в Україні є актуальним завданням. Розділ III «Структурна модернізація центральних органів влади сучасної України» присвячений розробці інституційного дизайну ефектив­-

12

ної моделі взаємодії центральних органів виконавчої влади в умовах політико-адміністративної реформи. Підрозділ 3.1. «Етапи, мета, основні завдання, законодавче забезпе­чення та сутність реформування органів державної влади» містить аналіз динаміки політико-адміністративного реформування в Україні за останні чотирнадцять років. Як показує вивчення офіційних програмних документів з питань адміні­стративної реформи, формулювання її мети принципово не змінювалось з моменту підписання Указу Президента про затвердження Концепції адміні­стративної реформи в Україні у 1998 році («створення нової системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі»). Не зазнали змін і визначення ключових завдань та напрямів реформи. Про це свідчить той факт, що не втратив чинність Указ Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» (1998). У роботі розглянуто процес здійснення адміністративної реформи та запропоновано авторську періодизацію його етапів. Перший етап охоплює 1998 - 2004 роки і здійснювався в рамках президентсько-парламентської форми правління. Основними результатами цього етапу стало: скорочення чисельності й упорядкування структури центральних органів виконавчої влади; прийняття законодавчих актів з питань організації і діяльності окре­мих центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміні­страцій, системи місцевого самоврядування; введення і відміна інституту державних секретарів в уряді та міністерствах. В умовах законодавчої невизначеності порядок взаємодії центральних органів виконавчої влади з політико-адміністративними інститутами в цей період визначався переважно положеннями, які затверджувались Президентом України. Другий етап (2005 — 2010 роки) здійснювався в рамках парламентсько- президентської форми правління. Основними характеристиками цього етапу стали: посилення впливу уряду та парламенту на центральні органи виконавчої влади за рахунок послаблення повноважень Глави держави в результаті здійснення Конституційної реформи; законодавче забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України; прийняття Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг та Концепції розвитку законо­давства про державну службу. У сфері взаємодії центральних органів виконавчої влади з інститутами громадянського суспільства знаковим кроком стала інституціоналізація таких форм взаємовідносин як громадські ради та громадські експертизи. Третій етап бере початок з 2010 року після відміни конституційної реформи і повернення до президентсько-парламентської форми правління,

13

яка разом з пропрезидентською більшістю в парламенті, за оцінками дисертанта, створює максимально сприятливі умови для реалізації полі­тичної волі щодо політико-адміністративного реформування. Основними здобутками третього етану є: скорочення і встановлення нової структури центральних органів виконавчої влади; скорочення чисельності державних службовців; прийняття Законів України «Про центральні органи виконавчої влади», «Про доступ до публічної інформації», «Про державну службу» (нова редакція), оновлення антикорупційного законодавства; затвердження «Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні». Підрозділ 3. 2. «Проблеми та перспективи розвитку взаємодії цент­ральних органів виконавчої влади» висвітлює основне коло проблем, які перешкоджають процесам розвитку взаємодії центральних органів виконавчої влади з суспільно-політичними інститутами в сучасній Україні. Доведено, що умови, в яких розвивається ця взаємодія, залишаються несприятливими. Центральні органи виконавчої влади, як і раніше, здебільшого працюють на закритій основі в умовах жорсткої централізації, розглядаючи інститути громадянського суспільства як об'єкт управління, діяльність якого потрібно контролювати та організовувати. Порівняльний аналіз різних форм взаємодії центральних органів виконавчої влади з суспільно-політичними інститутами в країнах сталої демократії показав, що ефективна співпраця можлива тільки за умови дотримання принципу рівноправності суб'єктів взаємовідносин. Автор робить висновок, що подальший розвиток взаємодії центральних органів виконавчої влади з суспільно-політичними інститутами в Україні має носити взаємовигідний характер для усіх сторін-учасників. Саме через механізми, процедури, інституції такої взаємодії окремі громадяни та їх певні групи повинні отримати можливість доводити до влади свої потреби та інтереси, здійснювати свої юридичні права, викону­вати свої зобов'язання і врегульовувати суперечності. Сформовані пріори­тетні сфери взаємодії центральних органів виконавчої влади з суспільно-політичними інститутами: удосконалення інституційного забезпечення дер­жавного управління (стратегічне планування, розробка бюджету, антикризових програм, кадрової політики та ін.); реалізація соціальних функцій (розвиток інфраструктури, соціальної сфери тощо). За результатами проведеного аналізу визначено основні проблеми на шляху взаємодії центральних органів виконавчої влади з політичними інститутами громадянського суспільства. А саме: відсутність скоордино­ваної і скоригованої політики соціального партнерства, недосконалість законодавчої бази таких відносин; недооцінка потенціалу людського капіталу громадських організацій; відсутність належної пропаганди позитив­них прикладів міжсекторної співпраці; низький рівень політичної активності

14

громадян, обмежена обізнаність громадян щодо діяльності неурядових некомерційних організацій, їх непопулярність серед населення; відсутність налагоджених зв'язків між самими об'єднаннями, що сприяли б обміну досвідом реалізації соціальних проектів; відсутність матеріальної бази, підготовлених кадрів і системи навчання лідерів та активістів об'єднань. Зміст підрозділу 3.3. «Модель вдосконалення державно-політичного адміністрування» присвячено формулюванню конкретних пропозицій щодо розробки моделі вдосконалення державно-політичного адміністрування в контексті взаємодії центральних органів виконавчої влади з суспільно-політичними і адміністративно-політичними інститутами. Теоретичною основою даної моделі є концепції нового публічного управління і мере­жевого управління, які передбачають, що взаємодія органів влади і грома­дянського суспільства здійснюється на якісно новому рівні партнерських (суб'єкт-суб'єктних) відносин і характеризується високою мірою довіри, інформаційною відкритістю і прозорістю адміністративних процедур, надан­ням якісних послуг населенню (рис 1). У даній моделі суспільно-політичні інститути виконують функцію представлення інтересів і потреб суспільства перед державою. Взаємодія міністерств та інших центральних органів виконавчої влади ґрунтується на загальних принципах: верховенства права, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина, безперервності, законності, забезпечення єдності державної політики, відкритості та прозорості, відповідальності. У роботі сформульовано засадничі принципи взаємодії центральних органів виконавчої влади з суспільно-політичними інститутами, а саме: її системний, взаємовигідний та добровільний характер; інтеграції та взаємодоповнення, відповідальності; реалістичний та прагматичний характер; інформаційна відкритість. Визначена система пріоритетних напрямків розвитку такої взаємодії: -   вдосконалення інституту угод про взаємодію із закріпленням базових понять, цілей і завдань; стратегії і напрямів розвитку; механізмів реалізації; системи критеріїв і показників ефективності, а також систем контролю і відповідальності; -    оптимальне розмежування повноважень сторін в рамках угод; -   закріплення системи зобов'язань сторін, що базуються на принципах конкрет­ності, вимірюваності, реалістичності, узгодженості і несуперечності, своєчасності, а також максимального наближення до інтересів суспільства; -   розширення практики укладання угод, у тому числі про реалізацію конкретних проектів і програм (угоди між Кабінетом Міністрів України і органами регіональної влади, державні цільові програми тощо); -    вдосконалення нормативно-правової та інституційної бази взаємодії; -   налагодження системи освіти, інформаційного забезпечення з питань взаємодії.