ЯНЧУКОВ ДМИТРИЙ АНАТОЛЬЕВИЧ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ: АДМИНИСТРАТИВНО- ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Краткое содержание

Во введении обосновывается актуальность избранной темы; дается

характеристика состояния научной разработанности проблемы,

формулируются цели и задачи, определяется объект и предмет

исследования, излагаются методологическая основа, теоретическая и

эмпирическая база исследования, раскрывается научная новизна и

практическая значимость диссертации, выделяются основные положения,

выносимые на защиту.

В первой главе «Теоретико-правовые основы государственного

контроля в таможенной сфере» дается краткая характеристика

теоретическим основам организации и функционирования

государственного контроля в таможенной сфере. Глава структурно состоит

из двух параграфов.

Первый параграф «Понятие и сущность государственного

контроля» посвящен рассмотрению природы и сущности

государственного контроля. В работе отмечается, что системный подход в

исследовании сущности, цели, задач и функций государственного

контроля в таможенной сфере предполагает рассмотрение его как части

государственного контроля вообще. В этой связи автор раскрывает в

общем основные аспекты государственного контроля, исходя из его места

и роли в государственном управлении.

Государственный контроль вытекает из сущности власти и

государства. Но, как всякий элемент этих категорий, имеет свое место в

государственном управлении, которое определяется функциями

государственного управления, целями и иерархией государственной власти

14

и общественно необходимым разделением труда. Законность и

эффективность – две ключевые цели, достижению которых способствует

государственный контроль.

Говоря о контроле в сфере деятельности исполнительной власти, то

автор определяет его как основанную на законе деятельность

государственных органов, наделенных контрольными полномочиями,

направленную на выявление нарушений законодательства, законности и

целесообразности принятых решений в сфере деятельности органов

исполнительной власти и принятия мер, направленных на их устранение.

При осуществлении контроля в сфере исполнительной власти

возникают отношения государственно-властного характера с участием

государственных органов, наделенных контрольными полномочиями, и

органов исполнительной власти, в которых могут быть использованы меры

принудительного характера.

Указанные меры включают в себя в отношении органов

исполнительной власти, их должностных лиц, государственных служащих,

допустивших нарушения закона и дисциплины возложение обязанности по

устранению последствий этого нарушения и по восстановлению

нарушенного права; принуждение к надлежащему исполнению своих

обязанностей; возложение обязанности прекратить неправомерное или

нецелесообразное поведение, применение мер юридической

ответственности. В тоже время в работе отмечено, что специфика

применения указанных мер напрямую связанна со сферой общественной

жизни, в которой осуществляется государственный контроль.

Применительно к таможенной сфере это специфика обусловлена, в первую

очередь, объектами и субъектами такого контроля.

15

Во втором параграфе «Принципы организации и деятельности

государственного контроля в таможенной сфере» анализируются

особенности государственного контроля, осуществляемого в таможенной

области.

В работе указано, что характеристика понятия и сущности

государственного контроля в таможенной сфере будет не полной без

раскрытия основных принципов, используемых при их осуществлении.

Обеспечение законности в деятельности государственной

администрации связано с выполнением и систематическим контролем

исполнения конкретных требований, среди которых основополагающими

являются подчинение административной деятельности закону и признание

верховенства Конституции РФ, соблюдение иерархии источников права

при издании административных актов, издание этих актов только в

пределах компетенции административного органа, уважение прав

управляемых лиц и обеспечение для них возможности оспорить

неправомерные акты государственной администрации. В связи с этим

система правового регулирования таможенного дела государственной

администрации не только выступает основой организации

государственного контроля этой деятельности, но и определяет

содержание и законность самого контрольного воздействия.

В основе контроля в таможенной области, как специфической сферы

общественной жизни, где непосредственно реализуются контрольные

функции уполномоченных на то органов исполнительной власти, лежат

определенные принципы, которые отражают его сущность. Среди них

следует выделить:

16

- осуществление контроля компетентными органами. Данный

принцип состоит в том, что осуществлять контроль в сфере таможенного

дела могут только специально уполномоченные государственные органы.

Однако следует отметить, что инициатором проведения такого рода

контроля могут быть любые заинтересованные лица, а привлекаться к

осуществлению контрольных мероприятий могут граждане и организации,

способные оказать действенную помощь;

- результативность контроля - проявляется в своевременности

проведения контрольных мероприятий, выявления нарушений

таможенного законодательства и реальных результатов финансово-

хозяйственной деятельности участников ВЭД, в своевременности

доведения полученных результатов до лиц, правомочных принимать

соответствующие решения о принятии мер по устранению причин

таможенных правонарушений и привлечении виновных к юридической

ответственности. Конечным результатом контроля должно стать

совершенствование деятельности в сфере таможенного дела;

- гласность контроля - состоит в обнародовании результатов

таможенного контроля, в их публичном обсуждении, привлечении к ним

внимания государственных органов, общественных организаций и

граждан. Есть необходимость также в обнародовании тех мер, которые

были приняты по выявленным в процессе таможенного контроля

нарушениям и недостаткам.

Среди принципов законодательства РФ по таможенному делу можно

выделить общие принципы государственного регулирования

внешнеторговой деятельности и специальные принципы перемещения

17

товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской

Федерации.

Специальные принципы представлены двумя подгруппами -

принципы нетарифного регулирования и принципы таможенно-тарифного

регулирования. Взаимосвязь этих подгрупп принципов таможенной

политики устанавливается общим принципом использования только

правовых методов регулирования внешнеторговой деятельности,

принципом разделения мер регулирования на стратегические и

оперативные, не совпадающего с разграничением на меры нетарифного и

тарифного регулирования, принципом приоритета экономических мер

государственного регулирования. С практической точки зрения

приведенная классификация принципов таможенной политики удобна, но

для решения задач контроля таможенной деятельности требует уточнения.

При осуществлении контроля в сфере таможенного дела

представляется существенным разграничение принципов таможенной

политики, отнесенных к названным выше группам, на принципы

организации системы государственного регулирования таможенной

деятельности и контроля за ее осуществлением и принципы регулирования

перемещения товаров, услуг и финансов через таможенную границу

Российской Федерации.

Следует учитывать два важных принципа правового регулирования

таможенной деятельности в федеративном государстве: во-первых,

возложение обязанности одобрения закона по таможенному делу на

верхнюю палату парламента, что соответствует мировой практике; во-

вторых, исключение возможности конкуренции Федерации и ее субъектов

в области таможенного дела, опирающееся на создание механизмов

18

согласования и учета их таможенных интересов. С точки зрения задач

контроля в сфере таможенного дела федеральное законодательство,

развивая конституционные принципы таможенной политики, призвано

устанавливать конкретные критерии законности, целесообразности и

эффективности деятельности государственной администрации. Основными

актами федерального законодательства по таможенному делу являются

Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном

регулировании в Российской Федерации», Закон Российской Федерации от

21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе», Федеральный закон от 8

декабря 2003 г № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном

контроле», Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах

государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

Вторая глава «Правовые и организационные проблемы

совершенствования контрольных функций федеральных органов

исполнительной власти в таможенной сфере» состоит из трех

параграфов.

В первом параграфе «Виды контроля, осуществляемого органами

исполнительной власти в таможенной сфере» дается классификация

видов государственного контроля в таможенной сфере.

Рассматривая функциональный подход к определению видов

контроля в таможенной сфере автором выделяется их следующий состав:

- юрисдикционный контроль (контроль легальности);

- политический контроль (контроль качества управления);

- финансовый контроль (контроль экономической эффективности);

- административный контроль (контроль способов управления).

19

Объектами контроля органов исполнительной власти в таможенном

деле выступают:

- таможенный контроль и таможенное оформление;

- валютный контроль;

- фискальная функция по взиманию таможенных платежей;

- нормотворческая деятельность нижестоящих органов

исполнительной власти;

- правоохранительная деятельность.

При функциональном подходе к определению видов контроля, по

нашему мнению, необходимо учитывать, что контроль в широком смысле

как специальное юридическое средство обеспечения законности

представляется единством собственно контроля, в процессе которого

проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзора,

который ограничивается только проверкой законности.

По методам проведения государственный контроль в таможенной

сфере можно классифицировать следующим образом:

- наблюдение (мониторинг) - предполагает постоянный контроль,

уполномоченными на то органами государственной власти за процедурой

перемещения предметов через таможенную границу соответствующими

субъектами;

- проверки - на основе таможенных документов, отчетной

документации и расходных документов рассматриваются некоторые

вопросы деятельности участников таможенных правоотношений,

намечаются меры по устранению обнаруженных нарушений;

- надзор - осуществляется контролирующими органами за

экономическими субъектами, получившими лицензию на проведение

20

какого-либо вида деятельности в сфере таможенного дела (владельцы

таможенных складов, таможенные брокеры и др.);

- анализ финансовой деятельности - предполагает детальное

изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской

отчетности для определения общей оценки результатов финансовой

деятельности, лиц участвующих во внешнеэкономической деятельности;

- обследования - охватывают более широкий спектр финансово-

экономических показателей экономического субъекта, чем проверки;

определяется финансовое состояние и перспективы развития обследуемого

экономического субъекта;

- ревизия - предполагает полное обследование финансово-

хозяйственной деятельности субъекта внешнеэкономической деятельности

с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности и

эффективности.

Большинство названных видов деятельности охватываются рамками

контрольно-надзорных полномочий исполнительных органов власти (в

первую очередь, таможенных), которые выражаются в проверке

соответствия подконтрольного объекта правилам, установленным

законодательством РФ о таможенном деле.

Система контроля таможенной деятельности и по субъектам

контроля, и по механизмам осуществления этой деятельности отвечает

принятым концепции и стратегии контроля.

Контроль в таможенной сфере осуществляется на различных стадиях

внешнеэкономической деятельности, то есть в процессе подготовки к

перемещению через таможенную границу товаров и транспортных

средств, самого перемещения через нее товаров, транспортных средств,

21

валютных ценностей и других предметов, а также в ходе «постконтроля».

Он направлен на проверку соблюдения таможенного, валютного,

административного, уголовного законодательства, а также иных правовых

отраслей, связанных с регулированием деятельности во

внешнеэкономической сфере.

Современные особенности государственного контроля в таможенной

области связаны с тем, что в рыночных условиях происходит не

упрощение, а усложнение внешнеэкономической деятельности, как

следствие - усложнение и государственного контроля в данной области,

который объективно присущ всем типам экономики, в том числе рыночной

экономике. Усложнение связано с тем, что осуществление государством

деятельности во внешнеэкономической сфере охватывает и деятельность

негосударственных коммерческих организаций, предприятий различных

форм собственности, иностранных инвесторов и т.д. Следовательно,

контроль в сфере таможенного дела охватывает, в первую очередь, не

столько деятельность государственных органов власти, сколько

организаций различной форм собственности, физических лиц, граждан-

предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в

указанной области.

В работе отмечено, что контроль в таможенной сфере является

сложной, многоаспектной категорией. С одной стороны, это функция

государственного управления, по отношению к которой контроль

выступает средством, инструментом реализации политики государства. С

другой стороны, сам контроль в таможенной области можно рассматривать

как управленческую деятельность, имеющую свои методы, способы,

формы реализации. Очевидно, что целью контроля в таможенном деле

22

является, прежде всего, достижение правопорядка, а не только соблюдение

законности, как принято говорить об этом в специальной литературе.

В то же время, подобный подход не отражает всех аспектов

государственного контроля в таможенной сфере, ограничивает его

социальное назначение. Поскольку обеспечение законности не является

конечной целью правового регулирования, а является условием

достижения стабильности, урегулированности правом различных

общественных отношений, соответственно и контроль в сфере

таможенного дела не сводится только к тому, как субъекты таможенных

отношений соблюдают законодательство страны. Учитывая

противоречивый характер последнего, цели государства были бы

упрощены и сведены лишь к некой констатации того, имеет ли место

правонарушение или нет. Функции контроля в таможенной сфере,

направления его деятельности позволяют ему выступать каналом

«обратной связи», дающим необходимую информацию о необходимости

изменения законодательства, правоприменительной практики и т.п.

В реальной действительности соотношение государственного

управления, правового регулирования, контроля в таможенной области,

законности, правопорядка не является простым и должно быть

рассмотрено в виде сложной системы отношений. В частности, в самом

контроле в таможенной сфере необходимо выделение целей, средств их

достижения и результатов. Однако определяющим содержание

государственного контроля в таможенном деле, его направленность

является его местоположение в рассмотренной нами связи «цель - средство

– результат».

23

Результатом реализации названных задач является достижение

правопорядка в процессе осуществления таможенной деятельности.

Контроль в таможенной сфере обеспечивает, таким образом, обратную

связь, что является необходимым условием принятия правильных

управленческих решений.

Осуществление государственного контроля в таможенной области

как важнейшей функции государства регламентируется нормами многих

правовых отраслей и, в первую очередь, административного права,

таможенного права, уголовного, налогового, и иных правовых отраслей.

В работе акцентируется внимание на том, что, несмотря на

многообразие видов контроля в таможенной сфере, необходимо говорить

об общих принципах, целях, задачах его осуществления, характерных для

всех сфер таможенной деятельности и для всех органов, его

осуществляющих. Учитывая всепроникающий характер таможенного дела,

его возрастающую роль в условиях формирования рынка, представляется

возможным говорить об особой роли государственного таможенного

контроля, на каждом этапе осуществления внешнеэкономической

деятельности.

Во втором параграфе «Общая характеристика контрольных

функций федеральных органов исполнительной власти в таможенной

сфере» исследуются проблемы контрольных полномочий федеральных

органов исполнительной власти в таможенной области.

Общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство

Российской Федерации. Кроме того, согласно статьям 14 и 15

Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г № 2-ФКЗ «О

24

Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской

Федерации.

По мнению автора, специальные контрольные функции

Правительства РФ в таможенной сфере распределены между

министерствами и ведомствами слишком широко. ФТС России является

основным, но не единственным ведомством, осуществляющим

государственный контроль при перемещении товаров и транспортных

средств через таможенную границу России. Подобное распределение

контрольных функций является избыточным и делает, зачастую,

неопределенным положение таможенных органов в механизме реализации

государственного контроля в данной области.

Важнейшим органом, участвующим в регулировании таможенных

правоотношений, в системе органов исполнительной власти является

Министерство финансов РФ. Автор, отмечает, что, хотя данный орган в

соответствии с действующим законодательством РФ не наделен прямыми

полномочиями по осуществлению функций контроля и надзора в

таможенной сфере, он непосредственно влияет на реализацию

контрольных функций, в частности, таможенных органов путем контроля

за исполнением ФТС России правовых актов по широкому кругу вопросов.

Отмечается, что в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта

2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов

исполнительной власти» и Постановлением Правительства РФ от 30 июня

2004 г. № 329 «О Министерстве финансов РФ» Министерство финансов

РФ осуществляет контроль за исполнением Федеральной таможенной

службой правовых актов, касающихся вопросов исчисления и взимания

25

таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и

транспортных средств.

В свою очередь, Министерство экономического развития Российской

Федерации является уполномоченным органом государственной власти,

осуществляющим взаимодействие с Комитетом по вопросам

регулирования внешней торговли, образованным в соответствии с

Правилами процедуры Комиссии таможенного союза, утвержденными

Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического

сообщества (высшего органа таможенного союза) на уровне глав

государств от 27 ноября 2009 г. № 15.

Министерству экономического развития Российской Федерации

делегированы полномочия по осуществлению функции по таможенно-

тарифному регулированию и функции, связанные с присоединением

Российской Федерации к Всемирной торговой организации. Следует

отметить, что Минэкономразвития России отвечает и за подготовку в

проектов нормативных актов, регулирующих отношения субъектов

предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а

также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития

страны, включая внешнеэкономическую деятельность, таможенно-

тарифное и нетарифное регулирование, заключений, в которых дается

оценка влияния соответствующих решений на макроэкономические

показатели и их последствий для субъектов предпринимательской

деятельности;

Отдельными контрольно-надзорными функциями в области

таможенного дела наделены еще ряд федеральных ведомств. Так,

федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным

26

Правительством РФ осуществлять функции органа валютного контроля,

является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

(Росфиннадзор), находящаяся в ведении Минфина России. Положение о

данной Службе утверждено Постановлением Правительства РФ от 15

июня 2004 г. № 278.

Отдельно необходимо остановиться на органах, осуществляющих

правоохранительный контроль в таможенном деле. Так, в частности,

следствие и дознание по данным делам уполномочены вести МВД России

и ФСБ России, а также ФСКН России.

Согласно ст. 3 Федерального закона «О таможенном регулировании

в Российской Федерации» федеральный орган исполнительной власти,

уполномоченный в области таможенного дела, в соответствии с

таможенным законодательством Таможенного союза и (или)

законодательством Российской Федерации осуществляет функции по

выработке государственной политики и нормативному правовому

регулированию в области таможенного дела, обеспечивает единообразное

применение всеми таможенными органами на территории Российской

Федерации таможенного законодательства Таможенного союза и

законодательства Российской Федерации о таможенном деле. Согласно

Постановлению Правительства РФ от 26 июля 2006 г. № 459 «О

Федеральной таможенной службе», таким органом является Федеральная

таможенная служба Российской Федерации (ФТС России).

Основными функциями таможенных органов являются фискальная

функция (пополнение доходной части федерального бюджета),

правоохранительная функция (борьба с таможенными правонарушениями)

27

и административная функция (административно-правовое регулирование

таможенного дела).

Система таможенных органов - составляющая часть сил обеспечения

безопасности Российской Федерации, системы правоохранительных и

военизированных органов государства, Федеральная таможенная служба,

уполномоченная в области таможенного дела на осуществление функций

по выработке государственной политики и нормативно-правовому

регулированию, по контролю и надзору, в том числе финансовой функции,

функций агента валютного контроля, функций содействия внешней

торговле и специальных функций по борьбе с преступлениями и

административными правонарушениями в области таможенного дела, и

подчиненные ей иные таможенные органы.

В третьем параграфе «Перспективы совершенствования

контрольной деятельности таможенных органов в контексте

реформирования системы таможенного администрирования в России»

рассматриваются вопросы дальнейшего совершенствования и повышения

эффективности контрольных полномочий таможенных органов.

В работе автором доказывается, что на сегодняшний день

таможенные органы России находятся в стадии активного

институционального развития, на которое оказывают влияние два важных

фактора. Первый - предстоящее присоединение Российской Федерации к

Всемирной торговой организации, в рамках которого российское

таможенное законодательство и таможенное администрирование должны

быть гармонизированы в соответствии с общепризнанными нормами в

области таможенного дела, а также формирование в рамках Евразийского

экономического сообщества Россия, Белоруссия и Казахстан системы

28

международных договоров, составляющих базу их Таможенного союза.

Второй важный фактор, вызывающий кардинальные изменения в

деятельности таможенных органов, - реформирование системы

государственного управления в соответствии с утвержденной

Правительством РФ Концепцией административной реформы в

Российской Федерации в 2006 - 2010 годах.

Таможенное администрирование и, следовательно, контрольные

функции таможенных органов, требуют дальнейшего совершенствования,

что предполагает своевременное реагирование на процессы, происходящие

в обществе; выявление законодательных пробелов и противоречий, а также

их устранение; проведение мониторинга с целью установления

неточностей в формулировках, содержащихся в нормах права. Здесь

необходимо обратить внимание и на развитие таможенных технологий. Их

несовершенство может привести к весьма значительным потерям для

участников внешнеэкономической деятельности.

Отдельного совершенствования требует сама система таможенного

контроля. Представляется необходимым более четкое законодательное

выделение форм таможенного контроля, которые могут применяться на

этапе таможенного оформления и на этапе последующего контроля. Это

позволит определить последовательность применения форм таможенного

контроля перед переходом к проведению специальной таможенной

ревизии, являющейся наиболее серьезной по влиянию на хозяйственную

деятельность проверяемого лица формой таможенного контроля.

Запрет на повторное проведение таможенными органами проверок

должен распространяться только на товары, выпущенные для свободного

обращения, и его следует установить на все формы таможенного контроля,

29

а не только на таможенную ревизию. Это обеспечит единообразный

подход в установлении мер, направленных на защиту законных интересов

лиц, владеющих товарами, находящимися в свободном обороте на

территории России.

Необходимо детализировать процедуры проведения форм

таможенного контроля, в частности, по фиксированию направления

требования о представлении документов и сведений и правилам

исчисления сроков его получения при проведении документальной

проверки в целях обеспечения эффективности их проведения и защиты

законных интересов проверяемых лиц.

Следующим вопросом, который требует своего решения при

оптимизации системы таможенного администрирования, является

дальнейшее совершенствование взаимодействия таможенных органов с

другими органами государственной власти. Так, в целях наиболее полного

и своевременного отражения сведений о плательщиках таможенных

платежей требуется создание единой информационно-аналитической

системы указанных органов. Еще одной проблемой, стоящей перед

современной системой таможенного администрирования является развитие

правоохранительного контроля в рамках Таможенного союза.

Таким образом, на сегодняшний день таможенные органы

осуществляют широкий спектр контрольных полномочий, как в области

таможенного дела, так и в иных областях. При этом автор высказывает

мнение о том, что возложение на таможенные органы дополнительных

контрольно-надзорных функций следует производить только тогда, когда

анализ всех иных вариантов решения соответствующей проблемы дает

отрицательный или неудовлетворительный результат.

30

Результаты диссертационного исследования отражены в

следующих научных публикациях:

Работы, опубликованные в изданиях, рецензируемых ВАК России:

1. Янчуков Д.А. Государственный контроль в таможенной сфере в

контексте реформирования системы таможенного администрирования //

Труды Института государства и права РАН. 2011. № 2. – 0,5 п.л.

Работы, опубликованные в иных изданиях:

2. Янчуков Д.А. Некоторые теоретические аспекты государственного

контроля в сфере таможенного дела // Труды научной школы профессора

Н.П. Медведева. 2010. Вып. 9. – 0,5 п.л.

3. Янчуков Д.А. Современные особенности статуса таможенных

органов в контексте реформирования системы государственного

управления в Российской Федерации // Актуальные проблемы

правоприменительной деятельности: теория и практика: Материалы

Республиканской научно-практической конференции, посвященной Году

Республики Башкортостан и 15-летию юридического факультета

Стерлитамакского филиала ГОУ ВПО «БашГУ», 15 октября 2010 г.- В 2-х

томах.- Т. 1 // Отв. ред. Н.А. Шергенг. – Стерлитамак: РИО СФ БашГУ,

2010. (0,5 п.л.).

4. Медведев В.Н. Янчуков Д.А. Административно-правовые

отношения в сфере государственного контроля в таможенном деле:

проблемы и перспективы модернизации // Административно-правовые

отношения в условиях модернизации российского государства. Отв. ред.

д.ю.н, профессор, заслуженный юрист РФ Н.Ю.Хаманева. М.:ИГП РАН,

2011. – 0,3 п.л.