ЮРИСДИКЦІЙНА ДІЯЛЬНІСТЬ АДМІНІСТРАТИВНИХ КОМІСІЙ (МАТЕРІАЛЬНИЙ ТА ПРОЦЕСУАЛЬНИЙ АСПЕКТИ)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводиться апробація результатів і публікації.

Розділ 1 «Адміністративна комісія як суб’єкт адміністративно-юрисдикційної діяльності» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Адміністративно-юрисдикційна діяльність: поняття та співвідношення з іншими спорідненими поняттями» аналізуються думки вчених стосовно визначення поняття «адміністративно-юрисдикційна діяльність» та його співвідношення з іншими спорідненими поняттями (адміністративна юстиція, правосуддя з адміністративних справ та ін.).

Доводиться необхідність розмежування понять «адміністративна юрисдикція» та «адміністративно-юрисдикційна діяльність». На підставі цього пропонується виділяти два види адміністративної юрисдикції – адміністративно-регулятивну і адміністративно-конфліктну. Лише адміністративно-конфліктна юрисдикція за своїми ознаками співпадає з адміністративно-юрисдикційною діяльністю.

Адміністративно-конфліктна юрисдикція характеризується такими ознаками: завжди пов’язана з вирішенням юридичного конфлікту; завжди пов’язана з обов’язковою правовою оцінкою поведінки сторін, які знаходяться у конфліктній ситуації, з метою встановлення причин цього конфлікту і сторони, яка винна в його виникненні; завжди пов’язана з можливістю накладання адміністративної санкції або прийняття іншого правозастосовного акту, який свідчить про прийняте по справі рішення; потребує детальної адміністративно-правової регламентації поведінки сторін, які знаходяться в конфліктній ситуації. 

Таким чином адміністративно-юрисдикційну діяльність можна визначити як регламентований адміністративно-процесуальним законодавством розгляд та вирішення органом державної влади чи органом місцевого самоврядування (їх посадовими особами) юридичного конфлікту на підставі правової оцінки поведінки сторін, які знаходяться в конфліктній ситуації, та можливість накладати за результатами розгляду конфлікту адміністративні санкції або приймати інші правозастосовні акти, які свідчать про прийняте по справі рішення.

У підрозділі 1.2 «Адміністративні комісії в системі органів адміністративно-юрисдикційної діяльності» наводяться класифікації органів адміністративно-юрисдикційної діяльності за різними критеріями (за правовою природою утворення; за цілями утворення; за порядком ухвалення рішення; за структурою повноважень та ін.) та дається їх характеристика. Характеризуються ознаки суб’єктів адміністративно-юрисдикційної діяльності (швидкість реагування на правопорушення; профілактична спрямованість їх діяльності; здійснення своїх владних повноважень стосовно порушника, який не знаходиться у нього в службовому підпорядкуванні та ін.) та способи правового закріплення їх предметної компетенції.

Констатується, що суб’єктом адміністративно-юрисдикційної діяльності (якщо керуватися положеннями КУпАП) є суди загальної юрисдикції, органи державної виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та інші передбачені законодавством державні органи або їх посадові особи, які відповідно до закону вповноважені розглядати певне коло справ про адміністративні порушення і застосовувати до правопорушників адміністративні стягнення.

На підставі проведеного аналізу системи органів адміністративно-юрисдикційної діяльності виділяються особливості, які визначають місце адміністративних комісій у цій системі.

У підрозділі 1.3 «Організаційно-правові підстави діяльності адміністративних комісій в Україні» характеризуються етапи становлення і розвитку адміністративних комісій в системі органів адміністративно-юрисдикційної діяльності та аналізується стан законодавства, яке регулює порядок утворення адміністративних комісій, а також закріплює матеріальні і процесуальні основи юрисдикційної діяльності адміністративних комісій.

Особливості здійснення юрисдикційної діяльності адміністративними комісіями регулюються сьогодні положеннями КУпАП, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від  21 березня 1997 р., Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 р. та Положеннями про адміністративні комісії відповідних місцевих рад. При цьому недосконалість матеріальних і процесуальних норм законодавства безпосередньо відбивається на якості та ефективності юрисдикційної діяльності адміністративних комісій. Зокрема, законодавство України містить лише вказівку на можливість створення таких органів, при цьому не визначаючи сам порядок їх утворення.

Виникла нагальна потреба в розробці й прийнятті Закону України, який би передбачав особливості утворення та організації діяльності адміністративних комісій і в якому обов’язково слід: а) вказати мінімальну і максимальну кількість членів адміністративної комісії; б) дати перелік категорій осіб, які повинні входити до складу комісії; в) встановити чіткі вимоги стосовно того, хто може входити до складу комісії, а кому це заборонено, та вимоги до кандидатур на посади голови, заступника голови, відповідального секретаря (звільненого відповідального секретаря комісії), а також рядових членів комісії.     

Розділ 2 «Матеріально-правові основи юрисдикційної діяльності адміністративних комісій» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Адміністративні проступки, які розглядаються адміністративними комісіями» аналізуються як загальні ознаки, притаманні всім адміністративним проступкам, так і ознаки, притаманні виключно адміністративним проступкам, які вправі розглядати адміністративні комісії.

В ст. 218 КУпАП дається перелік адміністративних проступків, які вправі розглядати адміністративні комісії при виконавчих органах міських рад. Крім загальних ознак (діяння в формі дії та бездіяльності, протиправність, суспільна небезпека, караність та ін.), адміністративні проступки, які вправі розглядати адміністративні комісії, мають особливості: 1) вони розміщені у всіх главах Особливої частини КУпАП (крім глав 6, 13 і 13-А); 2) тридцять вісім складів адміністративних проступків вповноважені розглядати адміністративні комісії при виконавчих органах міських рад і двадцять сім – адміністративні комісії при виконавчих органах сільських і селищних рад; 3) вони посягають на суспільні відносини у сферах: громадського порядку і громадської безпеки (сім проступків); встановленого порядку управління (сім проступків); торгівлі (шість проступків); житлових прав громадян, житлово-комунального господарства та благоустрою (шість проступків); транспорту та шляхового господарства (чотири проступки); використання паливно-енергетичних ресурсів (три проступки); сільського господарства (два проступки); охорони культурної спадщини (один проступок); 4) санкції статей Особливої частини КУпАП передбачають лише два види адміністративних стягнень, які адміністративні комісії можуть застосувати до правопорушника, – попередження та штраф; 5) якщо адміністративний проступок пов’язаний із завдаванням майнової шкоди, то адміністративна комісія вправі зобов’язати порушника відшкодувати заподіяну майнову шкоду на підставі ст. 40 КУпАП.

У підрозділі 2.2 «Об’єкт адміністративних проступків, які вправі  розглядати адміністративні комісії» аналізуються дискусійні положення щодо визначення об’єкту та предмету адміністративного проступку, характеризується безпосередній об’єкт та предмет адміністративних проступків, які вправі розглядати адміністративні комісії.

Враховуючи думку вчених, які вважають, що об’єктом адміністративного проступку або іншого правопорушення є суспільні відносини, на які посягає протиправне діяння (В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, О. І. Миколенко і ін.), встановлено, що безпосередній об’єкт адміністративного проступку – це суспільні відносини, на які посягає адміністративний проступок, що підпадає під ознаки конкретного складу. 

Предметом адміністративного проступку слід вважати матеріальні блага (позитивні цінності) і матеріальні антиблага (негативні цінності). Це дозволяє пов’язувати предмет проступку виключно з матеріальними цінностями (предмети матеріального світу) і водночас розширити предмет проступку, не зводячи його лише до матеріальних речей (інформація, електрична, теплова та інші види енергії та ін.). Предмет як обов’язкова ознака об’єкту адміністративних проступків, які вправі розглядати адміністративні комісії, закріплюється у вигляді: об’єктів культурної спадщини (ст. 92 КУпАП); електричної мережі (ст. 99 КУпАП); газу, електричної та теплової енергії, а також приладів їх обліку (ст. 103-1 КУпАП); насіння і садивного матеріалу (ст. 104-1 КУпАП); пломб і замочних пристроїв автомобілів і автомобільних причепів (ст. 136 КУпАП); земельних ділянок (ст.ст. 138, 141 КУпАП); житлових будинків і житлових приміщень, їх обладнання та об’єктів благоустрою (ст.ст. 150, 151 КУпАП); державних нагород (ст. 186-1 КУпАП); дорогоцінних металів, дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння (ст. 189-1 КУпАП).

У підрозділі 2.3 «Об’єктивна сторона адміністративних проступків, які вправі розглядати адміністративні комісії» аналізуються обов’язкові та факультативні ознаки об’єктивної сторони адміністративних проступків, які вправі розглядати адміністративні комісії.

Адміністративні проступки, які розглядаються адміністративними комісіями, можуть вчинятися у формі як дії, так і бездіяльності. Виключно у формі дії вчиняється, наприклад, самоправне зайняття житлового приміщення (ст. 151 КУпАП), а виключно у формі бездіяльності – ухилення від обстеження і профілактичного лікування осіб, хворих на венеричну хворобу (ст. 45 КУпАП).

Встановлено, що найбільш поширеними способами вчинення адміністративних проступків, які вправі розглядати адміністративні комісії, є: 1) ухилення від вчинення певних дій, передбачених чинним законодавством (наприклад, ухилення осіб від обстеження і профілактичного лікування – ст. 45 КУпАП); 2) приховування важливої інформації (наприклад, приховування джерела зараження венеричною хворобою – ст. 46 КУпАП); 3) порушення встановлених правил чи встановленого правового режиму (наприклад, порушення режиму використання пам’ятки культурної спадщини та режиму історико-культурного заповідника чи історико-культурної заповідної території – ст. 92 КУпАП); 4) пошкодження предметів матеріального світу (наприклад, потрава посівів, псування або знищення зібраного врожаю сільськогосподарських культур та пошкодження насаджень – ст. 104 КУпАП); 5) вчинення самовільних дій (наприклад, самоправне зайняття житлового приміщення – ст. 151 КУпАП); повторне вчинення протиправного діяння на протязі року (наприклад, повторне порушення правил торгівлі – ч. 3 ст. 155 КУпАП); 7) вчинення обманних дій (наприклад, обман покупця чи замовника працівниками торгівлі – ст. 155-2 КУпАП).

Суспільно небезпечні наслідки, причинно-наслідковий зв’язок між протиправним діянням та суспільно небезпечними наслідками, місце, час, обставини, засоби і знаряддя вчинення адміністративного проступку є факультативними ознаками складу адміністративного проступку, але іноді вони включаються законодавцем у конструкцію тієї чи іншої правової норми і набувають кваліфікуючого значення.

У підрозділі 2.4 «Суб’єкт та суб’єктивна сторона адміністративних проступків, які вправі розглядати адміністративні комісії» характеризуються суб’єктивні ознаки проступків, які розглядаються адміністративними комісіями.

Загальний суб’єкт (тобто осудна особа, яка досягла 16-річного віку) закріплюється в переважній більшості адміністративних проступків, які вправі розглядати адміністративні комісії. Є підстави говорити про існування загального суб’єкту зі спеціальними ознаками, тобто законодавець звертає увагу на додаткові специфічні ознаки, які обов’язково слід враховувати при кваліфікації проступку (наприклад, ст. 45 КУпАП встановлює відповідальність для особи, щодо якої наявні достатні дані вважати її хворою на венеричну хворобу, та для особи, яка контактувала із венеричними хворими і потребує профілактичного лікування).

Аналіз статей Особливої частини КУпАП, що закріплюють адміністративні проступки, які вправі розглядати адміністративні комісії, дає можливість виділити таких спеціальних суб’єктів: водії автотранспорту та гужового транспорту (частини 3, 4 ст. 104 КУпАП); землекористувач (ст. 142 КУпАП); посадові особи (ст.ст. 92, 99, 103-1 КУпАП і ін.); громадяни-суб’єкти підприємницької діяльності (ст.ст. 152, 155, 155-2 КУпАП і ін.); працівники торгівлі, громадського харчування та сфери послуг (ст.ст. 155, 155-2, 156-1 КУпАП); працівники підприємства (організації) торгівлі або громадського харчування (ч. 2 ст. 156 КУпАП); виробники товару (частини 3, 4 ст. 156-1 КУпАП); майстри, начальники дільниць, змін, цехів та інші керівники підприємств, установ, організацій (ч. 2 ст. 179 КУпАП). 

Суб’єктивна сторона адміністративного проступку виявляється в психічному ставленні особи до вчиненого нею протиправного діяння і містить у собі три елементи – вину, мету і мотив, де вина завжди є обов’язковим елементом складу та набуває свого прояву у формі умислу чи необережності. Всі адміністративні проступки, які вправі розглядати адміністративні комісії, можуть вчинятись у формі умислу. Виключення з цього правила складає тільки ст. 103-2 КУпАП, яка передбачає відповідальність за пошкодження газопроводів при проведенні робіт.

Серед адміністративних проступків, які вправі розглядати адміністративні комісії, мета як обов’язкова ознака складу закріплюється лише у двох статях. Це самовільне використання з корисливою метою газу, електричної та теплової енергії (ст. 103-1 КУпАП) та виробництво, заготівля, пакування,  маркування, затарювання, зберігання насіння, садивного матеріалу з метою продажу без додержання методичних і технологічних вимог (ст. 104-1 КУпАП). Як кваліфікуюча ознака мотив не зазначається в статтях Особливої частини КУпАП, однак враховується при індивідуалізації адміністративної відповідальності.    

Розділ 3 «Процесуально-правові основи юрисдикційної діяльності адміністративних комісій» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 «Підготовка до розгляду та слухання справи про адміністративний проступок на засіданні адміністративної комісії» дається загальна характеристика стадій провадження в справах про адміністративні правопорушення та визначаються стадії провадження, в межах яких адміністративні комісії реалізують свої юрисдикційні повноваження, відбувається перевірка законності прийнятих адміністративною комісією рішень та виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.

Провадження справ про адміністративні правопорушення може відбуватися в звичайному та спрощеному режимі. Аналіз положень ст.ст. 258, 277 і 268 КУпАП свідчить про те, що всі адміністративні проступки, які вправі розглядати адміністративні комісії, вирішуються в звичайному режимі, тобто з обов’язковим проходженням всіх стадій провадження. Особливістю провадження в справах про адміністративні правопорушення, які розглядаються адміністративними комісіями, є те, що всі ці справи розглядаються за місцем проживання порушника і в п’ятнадцятиденний строк.

Стадія розгляду і прийняття постанови по справі є центральною стадією провадження в справах про адміністративні правопорушення і складається з таких етапів: 1) підготовка справи до розгляду; 2) слухання справи; 3) прийняття постанови по справі; 4) доведення постанови до відома.

Серед недоліків, які притаманні діяльності адміністративної комісії в ході підготовки справи до розгляду та під час слухання справи, можна виділити такі: 1) постійне порушення вимоги про повідомлення осіб, які беруть участь в адміністративному провадженні, про час і місце розгляду справи; 2) відсутність в КУпАП переліку процесуальних прав та обов’язків, якими наділені головуючий, його заступник, секретар та члени адміністративної комісії; 3) недбале оформлення протоколу засідання адміністративної комісії.  

Підрозділ 3.2 «Постанова по справі про адміністративне правопорушення:  процедура винесення, перегляду і виконання» присвячений процедурі винесення, перегляду та виконання постанови про адміністративне правопорушення, яку винесено адміністративною комісією.

За результатами слухання справи адміністративні комісії виносять один з двох видів постанов: 1) про накладення адміністративного стягнення; 2) про закриття справи. Слід враховувати і той факт, що адміністративні комісії згідно з положеннями ст. 40 КУпАП вправі під час вирішення питання про накладення стягнення за адміністративне правопорушення одночасно вирішити питання про відшкодування винним майнової шкоди, якщо її сума не перевищує двох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Слід зазначити, що положення ст. 40 КУпАП не реалізуються на практиці з таких причин: по-перше, ініціатива щодо порушення питання про відшкодування майнової шкоди, заподіяної адміністративним проступком, закріплена за органами адміністративної юрисдикції, а не за потерпілою особою; по-друге, члени комісії не володіють відповідними спеціальними знаннями щодо вирішення питання про відшкодування майнової шкоди потерпілому, а тому, побоюючись неправильно застосувати норму, взагалі її не використовують; по-третє, прийняття такого рішення породжує додаткові підстави для оскарження постанови по справі.

Процедура перегляду і виконання постанов адміністративних комісій має недоліки в правовому регулюванні та порушується самими адміністративними комісіями: а) адміністративні комісії рідко дотримуються строків надсилання матеріалів справи, що, в свою чергу, іноді позбавляє особу можливості реалізувати інше право людини і громадянина – право на оскарження постанови в справі про адміністративне правопорушення; б) КУпАП не регламентує порядок розгляду скарги чи протесту прокурора на постанову адміністративної комісії; в) проблематичним є і перегляд постанов адміністративних комісій в адміністративному порядку, тобто виконавчими комітетами місцевих рад; г) виконання постанов про накладення адміністративних стягнень у вигляді попередження чи штрафу здійснюється у спосіб, який зводить нанівець  досягнення функцій адміністративної відповідальності.