Заріцька І.М. Історичний досвід розвитку земельного законодавства в Україні (1917 - 1921 рр.)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, його зв’язок з науковими програмами, темами, визначаються мета і завдання, об’єкт, предмет, характеризуються методи дослідження, використані в роботі, формулюються наукова новизна і практичне значення роботи, наводяться дані про апробацію та публікацію результатів дослідження, структуру і обсяг роботи.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади дослідження та історичні передумови розвитку земельного законодавства доби української революції 1917–1921 рр.» складається з трьох підрозділів, у яких вироблено методологічний інструментарій дослідження, а також аналізуються історіографічний масив джерел і передумови виникнення земельного законодавства досліджуваного періоду.

У підрозділі 1.1. «Методологія і понятійно-категорійний апарат дослідження» розкрито механізм формування методологічної та понятійно-категорійної основи дослідження. Застосування філософського матеріалістичного діалектичного методу дало можливість розглянути земельні реформи 1917–1921 рр. в Україні та відповідне земельне законодавство як сукупність взаємопов’язаних суспільних процесів і явищ, що перебували у стані постійних змін і розвитку. Загальнонаукові методи сходження від конкретного до абстрактного і навпаки від абстрактного до конкретного використовувалися при створенні понятійно-категорійного апарату дослідження. Використання проблемно-хронологічного методу дало змогу дослідити проблеми земельної реформи та земельного законодавства у строго хронологічному порядку їх виникнення. Системно-структурний метод застосовувався при класифікації передумов виникнення земельного законодавства періоду української революції, а також при визначенні системи ознак земельного законодавства кожного з українських урядів. Історіографічний підхід зумовив аналіз усієї історико-правової літератури з даної проблеми (тогочасної, до якої примикають праці авторів з української діаспори, радянської та сучасної).

Аналітично-індуктивний за своєю природою історико-генетичний метод дозволив виявити причинно-наслідкові зв’язки між конкретними суспільними процесами і явищами як передумовами виникнення земельного законодавства. Порівняння сутнісних ознак нормотворчого процесу досліджуваних владних режимів, здійснене за допомогою історико-порівняльного методу, призвело до висновку про спільність властивостей суспільних кризових процесів як передумов виникнення земельного законодавства кожного з цих режимів. Історико-типологічний метод дозволив здійснити типологізацію селянських господарств за видом, розміром землекористування, наявністю достатньої кількості засобів виробництва для обробітку землі.

Юридичні конструкції земельного законодавства 1917–1921 рр. потребували детального тлумачення, зокрема філологічного, насамперед через значні відмінності у лексичному викладенні текстів нормативно-правових актів, що забезпечило застосування догматичного методу. Порівняльно-правовий метод дав змогу співставити особливості законодавчого регулювання однорідних земельних відносин кожного з досліджуваних владних режимів як між собою, так і з відносинами сьогодення, що дозволило виявити аналогії між однотипними тодішніми і сучасними  процесами.

Автором здійснено необхідне для вирішення завдань даного дослідження уточнення понять таких, як «українська революція», «земельні відносини», «земельний закон», «земельне законодавство», «тимчасовий земельний закон», «землеволодіння», «землекористування», «споживча земельна норма», «трудова земельна норма», «приватнотрудове господарство», «нетрудове господарство», «соціалізація землі», «націоналізація землі», «малоземельні селяни».

       У підрозділі 1.2. «Історіографія проблеми і джерельна база дослідження» розкрита історіографічна основа дисертаційного дослідження. Попередні наукові праці, дотичні до теми дисертації, здобувач за хронологічною ознакою поділив на три групи. Авторами праць, які належать до першої групи, є В. К. Винниченко, М. С. Грушевський, Д. І. Дорошенко, М. М. Ковалевський, М. О. Кушнір, М. М. Лозинський, І. П. Мазепа, К. А. Мацієвич, О. К. Мицюк, П. Ю. Мірчук, М. М. Стахів, П. В. Феденко, П. О. Христюк, М. Ю. Шаповал та інші безпосередні учасники революційних подій, які ввели в науковий обіг вагому частину документальних матеріалів і дали перші концептуальні оцінки. До цієї групи примикають і дослідження істориків української діаспори.

Другу групу складають праці таких радянських науковців і державних діячів, як І. К. Васюта, Ю. Н. Городецький, П. Д. Індиченко, В. М. Качинський, Г. В. Клунний, М. Т. Куц, В. І. Ленін, Р. Д. Лях, Г. Мазуркевич, Д. З. Мануїльський, В. М. Мещеряков, М. А. Рубач, І. К. Рибалка тощо.

Авторами третьої групи праць є сучасні дослідники, зокрема: Т. Г. Андрусяк, А. А. Буравченков, О. А. Вівчаренко, О. О. Волошко, О. І. Ганжа, В. Д. Гончаренко, Н. В. Єфремова, П. П. Захарченко, В. Є. Кириченко, Н. А. Ковальова, Д. В. Колісник, О. Л. Копиленко, В. С. Кульчицький, Н. О. Лешкович, М. Р. Литвин, В. С. Лозовий, А. Ю. Мартинов, О. М. Мироненко, К. Є. Науменко, О. М. Пащенко, Я. З. Пеленський, Р. Я. Пиріг, Т. О. Подковенко, Ф. М. Проданюк, О. П. Реєнт, А. Й Рогожин, О. С. Рубльов, В. О. Румянцев, В. Ф. Солдатенко, Г. В. Терела, О. В. Тимощук, Б. Й. Тищик, І. Б. Усенко, А. К. Фартушняк, І. В. Хміль, В. А. Чехович, Є. П. Юрійчук та ін.

Джерельну базу дослідження диференційовано на чотири основні групи. Перша – документальні джерела (законодавчі, актові, статистичні, програмні документи політичних партій та громадських об’єднань): «Збірник законів, обіжних та інших розпоряджень по справам земельним в Українській Народній Республіці»; двотомні збірники документів і матеріалів «Українська Центральна Рада»; «Директорія. Рада Народних Міністрів»; п’ятитомний збірник «Західно-Українська Народна Республіка 1918–1923»; видання «Хронологічне зібрання законів, указів президії Верховної Ради, Постанов і Розпоряджень уряду Української РСР»; «КПРС в резолюціях і рішеннях з’їздів, конференцій і пленумів ЦК: 1898–1970»; «Збірник Узаконень та Розпоряджень Всеукраїнського революційного комітету» (1920 р.) та «Збір законів і розпоряджень Робітничо-селянського уряду України» (1921 р.).

До другої групи належать архівні документи з фондів Центрального державного архіву вищих органів влади та управління України, зокрема: Ф. 115. Українська Центральна Рада; Ф. 1060. Міністерство земельних справ Української Народної Республіки; Ф. 1061. Міністерство земельних справ Української Держави; Ф. 1062. Народне міністерство земельних справ Директорії Української Народної Республіки; Ф. 2192. Диктатор Західної області Української Народної Республіки та ін.

Третю групу джерел становлять періодичні видання (офіційні і неофіційні) досліджуваного періоду, адже саме вони містять досить повне зібрання текстів законів та офіційної інформації. Це, насамперед, газети «Народна воля» (1917 р.), «Нова Рада» (1917 р.), «Робітнича газета» (1918 р.), «Киевская мысль» (1918 р.) та журнали «Комуніст» (1920 р.), «Літопис революції» (1920 р.). Були використані «Вісник Тимчасового уряду» (1917 р.), «Вісти з Української Центральної Ради» (1917 р.), «Державний вісник» (1918 р.), «Вісник Ради Народних Міністрів Української Народної Республіки» (1918 р.), «Вісник Міністерства Земельних Справ» (1919 р.), «Вісник Державних Законів для всіх земель Української Народної Республіки» (1919–1920 рр.), «Вісник державних законів і розпорядків Західної області Української Народної Республіки» (1919 р.) тощо.

Четверту групу джерел становлять джерела особового походження (спогади, щоденники, листи): «Спогади» М. С. Грушевського, «Щоденник» В. К. Винниченка, «При джерелах боротьби» М. М. Ковалевського, «Спогади» П. П. Скоропадського, «Мої спомини про недавнє минуле» Д. І. Дорошенка, збірка «Революция на Украине по мемуарам белых» та інші публікації.

У підрозділі 1.3. «Історичні передумови розвитку земельного законодавства доби української революції 1917–1921 рр.» здійснено аналіз соціально-економічного та політико-правового становища на території України, що дало можливість визначити такі передумови виникнення земельного законодавства періоду української революції 1917–1921 рр., притаманні як східноукраїнським, так і західноукраїнським землям: а) соціальні (незавершеність аграрно-земельних реформ 1848 р., 1861 р. та 1906–1914 рр. щодо забезпечення земельних потреб селянства, збереження кабальної залежності селян від поміщиків, існування монопольного становища класу великих землевласників, негативний вплив Першої світової війни; б) економічні (значне розшарування селян за економічною спроможністю, непомірно високі ціни на землю, відсутність належного державного фінансування земельних реформ); в) політичні (спрямування земельної політики Тимчасового та цісарського урядів на збереження поміщицької і церковної власності, формування політичних партій та їхніх політичних програм щодо вирішення земельного питання); г) правові (відсутність кодифікованого акта земельного законодавства, декларативність окремих земельно-правових норм і складність механізму їхньої реалізації), які набували різного конкретного змістового наповнення залежно від поширення російської чи австро-угорської юрисдикції.

Розділ 2 «Земельне законодавство Української Центральної Ради, Гетьманату П. П. Скоропадського, Директорії УНР, Західноукраїнської Народної Республіки» складається з чотирьох підрозділів, диференційованих за кожним із зазначених владних режимів.

Підрозділ 2.1. «Земельне законодавство Української Центральної Ради» присвячено дослідженню виникнення і становлення земельного законодавства Української Центральної Ради (далі – УЦР). Основні засади земельної реформи були зазначені: 1) у програмах політичних партій, які увійшли до складу УЦР; 2) у резолюціях численних селянських з’їздів, що проходили навесні-влітку 1917 р.; 3) у постанові I Всеукраїнського селянського з’їзду, який відбувся 28 травня – 2 червня 1917 р.

Функції розроблення земельних нормативно-правових актів покладалися на Генеральне секретарство земельних справ. Перші земельні законопроекти УЦР були спрямовані на організацію Крайового і місцевих земельних комітетів, створення яких розпочалося у травні – червні 1917 р.

Земельні відносини врегульовували, зокрема, постанови Малої ради, III Універсал УЦР від 7 листопада 1917 р., «Відозва Земельного секретаріату» від 14 листопада 1917 р., «Роз’яснення Генерального секретаріату з земельного питання, викладеного в III Універсалі» від 16 листопада 1917 р., «Тимчасовий земельний закон» від 18 січня 1918 р.

Загалом земельне законодавство УЦР закріплювало політичний курс держави на соціалізацію землі, скасування права приватної власності і передачу земельних ділянок тільки у користування, а також відзначалось залежністю земельної політики на початковому етапі державотворення від Тимчасового уряду, відсутністю детального регулювання всіх сторін земельних відносин, нестабільністю, декларативністю багатьох нормативних приписів.

У підрозділі 2.2. «Земельне законодавство Гетьманату П. П. Скоропадського» досліджується земельна політика гетьманського уряду і здійснюється аналіз відповідних земельних нормативно-правових актів.

Вже першим актом Гетьманату «Грамотою до всього українського народу» від 29 квітня 1918 р. було закладено фундаментальні засади земельної реформи і скасовано законодавство УЦР та Тимчасового уряду.

Основне навантаження у здійсненні земельної реформи покладалось на Раду міністрів, яка за відсутності парламенту виконувала правотворчу функцію. Внаслідок реорганізації земельні комітети УЦР скасовувалися і мали передати свої справи тимчасовим губернським, повітовим і волосним земельним комісіям. Окремим законом було створено тимчасові земельно-ліквідаційні комісії. Підготовлено і прийнято ряд нормативно-правових актів, зумовлених першочерговими потребами земельної реформи: «Закон про право на врожай 1918 р. на території Української Держави» від 27 травня 1918 р., «Закон про право продажу та купівлі землі поза міськими оселями» від 14 червня 1918 р., «Тимчасовий закон про заходи боротьби з розрухою сільського господарства» від 8 липня 1918 р.

Проте основного земельного закону так і не було вироблено, хоча цим і опікувалися численні земельні комісії та наради: «Комісія з розгляду земельного питання при Міністерстві земельних справ» (11 серпня 1918 р.), «Вища земельна нарада» (22 жовтня 1918 р.), «Попередня нарада з земельного питання» (3 листопада 1918 р.), «Особлива нарада для вироблення підвалин земельної реформи і пов’язаних з нею законів» (23 листопада 1918 р.).

У підрозділі 2.3. «Земельне законодавство Директорії УНР» автор досліджує земельну реформу та нормативно-правові акти земельного законодавства Директорії УНР.

Директорією насамперед було скасовано закони доби Гетьманату П. П. Скоропадського і відновлено чинність законів УНР. Для практичного втілення земельної реформи було створено нові земельні органи – губернські, повітові та волосні земельні управи.

У структурі актів земельного законодавства крім законів («Закон про землю в УНР» від 8 січня 1919 р, «Закон про додаткове наділення землею козаків Української Народної Республіканської Армії» від 18 січня 1919 р.) можна виокремити значну частку підзаконних актів – розпоряджень, постанов, декларацій, наказів Директорії УНР, а також інструкцій та роз’яснень Міністерства земельних справ та локальних правових актів земельних управ різних рівнів. Зроблено висновок про декларативність багатьох нормативних приписів земельного законодавства, що призвело до їхньої недієвості.

У підрозділі 2.4. «Земельне законодавство Західноукраїнської Народної Республіки» автор дійшов висновку, що внаслідок короткочасності існування ЗУНР створити цілісну систему правового регулювання земельних відносин на її території не вдалося. Земельне законодавство складали «Основи земельної реформи» від 7 березня 1919 р., «Закон про землю Західної області УНР» від 14 квітня 1919 р., «Закон про заборону дій, які могли б зупинити виконання земельного закону» від 15 квітня 1919 р. і кілька підзаконних актів, які деталізували загальний механізм регулювання земельних відносин.

Здійснення державного контролю за земельною реформою покладалося на Державний Секретаріат земельних справ. Первісними і найпоширенішими ланками у структурі земельних органів були повітові, громадські земельні комісії з досить широкими повноваженнями у розподілі землі між користувачами та здійсненні контролю за її використанням. Це призвело до виникнення значної кількості локальних актів, які компенсували прогалини загального законодавства. Водночас коло обов’язків обласної земельної комісії не було визначено.

       Розділ 3 «Становлення українського радянського земельного законодавства» містить три підрозділи, у яких наводиться характеристика етапів формування та становлення радянського земельного законодавства.

У підрозділі 3.1. «Виникнення радянського земельного законодавства (грудень 1917 – квітень 1918 рр.)» досліджуються нормативно-правові акти радянської влади у сфері регулювання земельних відносин: декрет «Про землю» від 26 жовтня (8 листопада) 1917 р.; «Селянський наказ про землю»; Інструкція селянам, затверджена РНК РСФРР 5 листопада (19 листопада) 1917 р.; Положення про земельні комітети, затверджене РНК РСФРР 4 грудня (18 грудня) 1917 р.; «Тимчасові положення про соціалізацію землі», прийняті 19 березня 1918 р. ІІ Всеукраїнським з’їздом Рад.

Зроблено висновок, що першоджерелами виникнення українського радянського земельного законодавства були програмні документи Всеросійських з’їздів Рад, які заклали первісне спрямування не на соціалізацію, а на націоналізацію землі. Відзначено: подібність радянського земельного законодавства до аналогічних положень законодавства УЦР; надмірну узагальненість та декларативність приписів перших законодавчих актів, що викликало необхідність подальшої деталізації механізму правового регулювання земельних відносин за рахунок прийняття інших нормативно-правових актів земельного законодавства; складну ієрархію нормотворчих органів від центральних до місцевих земельних комітетів, актам яких, прийнятим зі згоди повітових Рад селянських депутатів, надавалась сила закону; запровадження зрівняльного розподілу землекористування на основі споживчо-трудової норми; спрямування земельної політики на розвиток індивідуального господарства на тлі закладання підвалин подальшого одержавлення і колективізації сільського господарства; недостатній рівень поширеності та складність для сприйняття широкими масами, що призводило до стихійного перерозподілу земель у формі самозахоплень; несформованість системи земельного законодавства.

У підрозділі 3.2. «Законодавче утвердження соціалістичних основ землеустрою (листопад 1918 – серпень 1919 рр.)» проаналізовано Положення про соціалістичний землеустрій та про заходи переходу до соціалістичного землеробства від 14 лютого 1919 р., Інструкцію № 1 Про організацію земвідділів при виконкомах від 27 лютого 1919 р., Інструкцію народних комісарів земельних та внутрішніх справ України про організацію земельних відділів при виконавчих комітетах від 27 лютого 1919 р., постанову РНК УСРР «Про конфіскований у колишніх приватновласницьких садибах сільськогосподарський інвентар» від 11 березня 1919 р., постанову Народного комісаріату землеробства УСРР «Про розподіл земель у тимчасове зрівняльне користування» від 11 березня 1919 р., положення Конституції УСРР від 14 березня 1919 р., а також резолюцію VІІІ з’їзду РКП(б) «Про ставлення до середнього селянства» (18–23 березня 1919 р.).

Зроблено узагальнюючий висновок про перехідний характер цього етапу у формуванні українського земельного законодавства, ознаками якого є: детермінованість процесу формування земельного законодавства політичними передумовами залежно від ступеня поширення радянської влади; необхідність нового перерозподілу землі після уряду П. П. Скоропадського; паритет законних і підзаконних актів у структурі земельного законодавства; об’єднання земель у єдиний державний фонд; надмірне дублювання і ускладнення процесу правового регулювання внаслідок диференціації повноважень центральних органів у сфері регулювання земельних відносин: Всеукраїнських з’їдів партії більшовиків та Рад, ВУЦВК, РНК, Тимчасового Робітничо-селянського уряду України, Всеукраїнського революційного комітету, Народних комісаріатів земельних справ і внутрішніх справ; створення повітових і селянських комітетів бідноти як інституту державної влади у сфері земельних відносин; перехідний характер спрямування політики на розвиток індивідуального господарства для завоювання прихильності селянських мас; початок формування пріоритету великих форм землекористування поряд з визнанням одноосібного землекористування відживаючим; позбавлення працівників радгоспів права на особисте господарство; заборона повернення земельних ділянок, внесених до інвентарного фонду колективних господарств навіть у разі їхньої ліквідації; недопущення самовільного захоплення земель.

У підрозділі 3.3. «Початок стабілізації земельного законодавства УСРР (грудень 1919 – березень 1921 рр.)» проаналізовано «Положення про основні засади організації земельної справи на Україні» (січень 1920 р.), закон Всеукраїнського революційного комітету «Про землю» від 5 лютого 1920 р., закон РНК УСРР «Про хлібну розверстку» від 26 лютого 1920 р., циркуляр РНК УСРР «Про спосіб застосування декрету про землю» від 1 квітня 1920 р., декрет РНК УСРР «Про перерозподіл землі» від 30 квітня 1920 р., постанова РНК УСРР «Про негайну передачу незасіяної землі, що є в користуванні окремих осіб, до розподілу між незаможними селянами» від 20 липня 1920 р. та інші нормативно-правові акти.

Визначено особливості земельного законодавства цього періоду: розширення компетенції з’їдів Рад та КП(б)У щодо прийняття земельних нормативних приписів; спрямованість земельної політики на надання пріоритету одноосібному господарюванню з розподілом земель неефективних радгоспів за споживчо-трудовою нормою; встановлення заборони здійснення повних перерозподілів земель до завершення землевпорядних робіт; проведення землевпорядних робіт без внесення корінних змін меж селянського землекористування з врахуванням можливості переходу до колективних форм; заміна комбідів на комітети незаможних селян з переданням їм компетенції врегулювання земельних відносин; запровадження вилучень земель у куркулів; обмеження одноосібного землекористування дев’ятирічним строком та заборона землекористування селянам, що виступали проти Радянської влади; подолання наслідків самозахоплень землі; заміна продрозкладки продовольчим податком; наявність значного масиву актів аграрного (у сучасному розумінні) законодавства, які містили земельні нормативні приписи. Підкреслено, що перехід до нової економічної політики вимагав зміни концептуальних підходів до земельного законодавства. Зокрема, у добу непу в 1922 р. була вперше здійснена кодифікація українського радянського земельного законодавства.