ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ФУНКЦІОНАЛЬНІ ЗАСАДИ ПОЛІТИЧНОГО УПРАВЛІННЯ МІСТОМ В УМОВАХ САМОВРЯДУВАННЯ : ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОРОДОМ В условиях САМОУПРАВЛЕНИЯ

Краткое описание

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
Одеський регіональний інститут державного управління

На правах рукопису

САХАНЕНКО Сергій Єгорович

УДК 352.075:321.001.5 (477)

ТЕОРЕТИЧНІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ФУНКЦІОНАЛЬНІ ЗАСАДИ
ПОЛІТИЧНОГО УПРАВЛІННЯ МІСТОМ В УМОВАХ САМОВРЯДУВАННЯ

25.00.04 місцеве самоврядування

Дисертація на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління

Науковий консультант:

Шелест Дмитро Сергійович,

доктор історичних наук, професор

Одеса 2005

ЗМІСТ

ВСТУП.....................................................................................................................

4

РОЗДІЛ 1

ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКА СУБ’ЄКТНІСТЬ СУЧАСНОГО МІСТА....................................................................

21

1.1

Модернізаційний процес та феномен політичного управління........................................................................................................

21

1.2

Проблема сутності міста у соціальному пізнанні.........................................

54

1.3

Методологічна специфіка політико-управлінського аналізу міста..................................................................................................................

67

1.4

Політико-адміністративна типологія українських міст...............................

82

Висновки до розділу................................................................................................

92

РОЗДІЛ 2

СОЦІАЛЬНІ ФУНКЦІЇ ТА ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКА РОЛЬ МІСЬКОЇ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ...................

95

2.1

Проблеми наукового визначення міської громади.......................................

95

2.2

Конституційні основи статусу міських територіальних громад.................

116

2.3

Політична участь територіальної громади в управлінні містом у період переходу до самоврядування..........................................................................

133

Висновки до розділу................................................................................................

160

РОЗДІЛ 3

ІНСТИТУЦІЙНА ОСНОВА ПОЛІТИЧНОГО УПРАВЛІННЯ МІСТОМ ТА ТЕНДЕНЦІЇ ЇЇ РОЗВИТКУ.....

163

3.1

Представницькі органи в політико-управлінській системі міста..................................................................................................................

163

3.2

Фактор лідера в управлінні містом................................................................

186

3.3

Виконавчий апарат та його інтереси у системі міського управління........................................................................................................

204

3.4

Політико-управлінський потенціал політичних партій в системі міського управління.......................................................................................

221

3.5

Вплив міських засобів масової інформації на управлінський процес в місті...................................................................................................................

241

Висновки до розділу................................................................................................

264

РОЗДІЛ 4

МІСЬКИЙ ПОЛІТИКО-УПРАВЛІНСЬКИЙ ПРОЦЕС: ФОРМИ ТА МЕТОДИ .................................................................

267

4.1

Політико-стратегічний підхід у системі управління містом.......................

267

4.2

Механізм лобіювання у міському розвиткові...............................................

312

4.3

Статут міста як елемент політико-правового регулювання міського розвитку............................................................................................................

337

4.4

Створення системи паблік рілейшенз” та ефективність управління сучасним містом..............................................................................................

349

4.5

Консалтинг у міському політико-управлінському процесі.........................

365

Висновки до розділу................................................................................................

374

ВИСНОВКИ............................................................................................................

378

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ТА ЛІТЕРАТУРИ.........................

387

ДОДАТКИ................................................................................................................

422

ВСТУП

Актуальність теми. Прогрес будь-якого суспільства в цілому, використання потенціалу окремих регіонів та міст значною мірою залежить від рівня управління. Загальносистемна криза, в якій тривалий час знаходилася Україна, багато в чому була обумовлена способами, методами і формами управління, які не відповідали вимогам умов життєдіяльності суспільства, некритичним запозиченням різноманітних форм розвитку без врахування специфіки і своєрідності країни. Суперечливість і невизначеність конкретних заходів щодо реформування системи державного управління, відсутність науково обґрунтованої і реальної концепції реформування, ігнорування або сліпе копіювання світових парадигм управління, врешті-решт, не змогли привести до будь-яких значних позитивних результатів в управлінській діяльності”[315, с. 128]. Незважаючи численні зміни, реорганізації і нововведення у політико-управлінській сфері, ще передчасно робити висновок про те, що в нашій країні сформувався механізм управління, достатній і необхідний для її прогресивного розвитку.
Одним із різновидів управління є політичне управління [471, р. 5], пов’язане з виділенням у ході модернізаційних процесів політичної влади з державної влади. На наш погляд, варто звернути особливу увагу на даний феномен, що обумовлений періодом реформ, переходом до нової системи суспільних відносин, політико-державного устрою і управління в цілому. Йде процес формування нового типу взаємодії основних суб’єктів політичного управління громадянського суспільства, з одного боку, і держави з її розгалуженою, багаторівневою і багатомірною структурою влади з іншого.
У радянський період основні політико-управлінські функції належали державі і правлячій партії, що була по суті одним з елементів державного механізму. Участь громадян у політиці і управлінні широко декларувалися, але зводилися тільки до дій на підтримку діяльності партії, уряду, лідерів. Залучення громадян і самодіяльних громадських організацій у політико-управлінські процеси носило формальний характер. Крім того, в етатизованому радянському суспільстві був відсутній і такий найважливіший елемент громадянського суспільства як місцеве самоврядування.
Реформування політичного життя України протягом останнього десятиліття поступово веде до того, що держава втрачає становище монополіста в політиці та управлінні суспільними справами. Демократичні перетворення в країні поступово створюють умови для розвитку громадянського суспільства, для повнокровної участі населення в політичному житті. Складаються нові форми впливу громадян і їхніх організацій на владу і прийняття управлінських рішень. Усі ці процеси додають нове звучання проблемам політичного управління, наповняючи їх сучасним змістом.
У своїй основі політичне управління передбачає виявлення, врахування і узгодження різноманітних і часто суперечливих інтересів різних соціальних груп, постійний діалог і взаємодію влади й інститутів громадянського суспільства, створення основи для компромісу, взаєморозуміння, згоди, використання сукупності політичних принципів, методів, заходів і форм для впливу на різні сфери громадського життя. Водночас, відсутність суттєвих перетворень в цьому напрямку часто викликають невдоволення широких верств населення й елітних груп, породжують настрої невизначеності, непередбачуваності, невдоволення, протесту. Подібний стан суспільства впливає на формування політичної культури, рівень громадянської самосвідомості й активності громадян, на процес перетворення їх у повноцінний суб’єкт управлінського впливу. При цьому відзначається нездатність успадкованої від колишніх часів системи управління регулювати процеси в країні, що і стало однією з причин адміністративної та політичної реформ.
Укріплення інституту самоврядування вирішує проблему підвищення ступеня участі в політичних процесах широких верств населення, створює умови для дійсного перетворення учасників цих процесів у реальних суб’єктів управління. Саме самоврядування дозволяє активізувати діяльність громадян, направляючи їх потенціал у русло пошуку резервів подолання кризи на основі розширення компетенції самоврядування і наділення його повноваженнями в тій мірі, в якій вони необхідні для здійснення цих завдань. Інтеграція управління і самоврядування в єдину систему співуправління суспільними процесами здатна перевести всю суспільну систему на якісно інший, більш високий рівень розвитку. Діалектика їх відносин така, що управління сильне самоврядуванням, яке надає йому сили.
Сформовані обставини висувають проблему політичного управління в розряд найактуальніших. Розвинене політичне управління стає фактором успішного реформування країни, її здатності відповісти на виклики часу і здійснити прорив до нових цивілізаційних вершин. У даний час, коли гостро поставлене питання про зміну парадигм соціально-політичного розвитку, необхідно не тільки аналізувати політичне управління як феномен соціального життя, але також виявляти його потенціал, реалізація якого дозволила б створити якісно новий спосіб існування українського суспільства та держави.
Необхідність розробки теорії політичного управління викликана ще й тим, що проблеми політичного управління за традицією вивчаються багатьма науками, зв’язаними з політологією, соціологією, менеджментом. Вітчизняна наука державного управління (більш точно public administration), до предметного поля якої найбільше відноситься політичне управління, перебуває на самому початку свого розвитку. Реформування країни, зв’язане з ускладненням соціальної структури суспільства, розвитком демократії, утвердженням багатопартійності, веде до зростання ролі політичного управління і його наукової обґрунтованості. З цим зв’язані і конкретні вимоги до управлінської науки. Очевидно, що вітчизняна наука управління сильно відстала від закордонної й у галузі теорії, і у сфері прикладних досліджень, тому найневідкладніші її завдання заповнення численних прогалин у знаннях і уявленнях про публічне управління, у тому числі розробка підходів до оптимізації управління на місцевому рівні. Невипадково, що з’явився цілий ряд робіт, що присвячені проблемі ролі та значенню політичного управління в житті суспільства (В.Б.Авер’янов, С.С.Андреєв, В.М.Бебик, Б.А.Гаєвський, П.І.Надолішній, С.М.Наумкіна, А.М.Пойченко, Г.Райт, В.А.Ребкало, С.Г.Рябов, В.Ф.Сіренко, В.В.Токовенко, М.В.Туленков, В.В.Цветков, О.Ф.Шабров, Л.Є.Шкляр).
Але в цілому можна констатувати, що цей напрямок перебуває на початковому етапі розвитку. Вітчизняна політична та управлінська наука й політична та управлінська практика не завжди встигають за процесами, що відбуваються. Тому проблеми політичного управління, особливо на місцевому рівні, залишаються недостатньо дослідженими. Західні дослідники також займаються аналізом цієї проблеми. Однак ми не бачимо повного збігу проблематики з нашим розумінням політичного управління.
У системі політико-владних відносин, що складаються сьогодні, значне місце займає субрегіональний рівень рівень міст. Як прогнозують західні дослідники, однією з важливих проблем, що вимагає пильної уваги фахівців у сфері політичного управління, ймовірно стане проблема міста”. І в політичній сфері, і в управлінському аналізі старий локально-державно-національний тріумвірат усе більш виразно змагається з двома іншими просторовими категоріями: сільсько-примісько-міський і локально-регіонально-міжнародний” [259, с. 543]. Виходячи із загальної спрямованості суспільного розвитку, слід зазначити, що на місцевому рівні більш прискорено йде процес становлення громадянського суспільства, функціонують демократичні інститути, створюються передумови впливу суспільства на державні структури. Саме на міському рівні йде складний і часом суперечливий процес становлення місцевого самоврядування, відбувається демократичне обрання посадових осіб органів управління, здійснюється укладання договорів і угод з метою реалізації тих повноважень, що покладені на місцеве самоврядування.
Управління сучасними містами представляється однією з найбільш актуальних і водночас мало досліджених і важко розв’язуваних проблем. Адже якщо міста терплять нещастя, то і все суспільство охоплює криза!”[513, р. 137] Кардинальні зміни, що відбулися в останні роки в житті міст, були настільки багатопланові і динамічні, що наукове осмислення нових реалій, а тим більш ймовірних перспектив розвитку міст сьогодні як ніколи актуально. Міста, особливо великі, відображають ці зміни. Невипадково, що у вітчизняній науці поступово складається стійка традиція дослідження міст, які вивчаються як філософські (Князєв В.М., Надольний І.Ф.), економічні (Б.І.Адамов, В.Г.Бодров, Ю.П.Лебединський, О.Г.Мордвінов, В.М.Рижих, О.Г.Осауленко, І.В.Розпутенко, В.О.Шамрай), соціальні (В.І.Луговий, В.К.Майборода, М.І.Мельник, В.А.Скуратівський, І.М.Солоненко), правові (М.О.Баймуратов, Н.Р.Нижник), управлінські (В.Д.Бакуменко, В.С.Куйбіда, Н.М.Мироненко, О.Г.Мордвінов, В.П.Тронь, Ю.П.Шаров) тощо феномени.
Таким чином, розширення сфери політичного управління на міський рівень відображає загальну закономірність збільшення ролі громадянського суспільства в процесах управління публічними справами. В умовах поступового становлення місцевого самоврядування на міському рівні формується своя більш-менш завершена система політичного управління, що відображає загальні тенденції політичного розвитку країни й одночасно має типологічні специфічні особливості.
Всезростаючий ступінь автономності влади на міському рівні вимагає від державної влади нових підходів до організації своєї управлінської діяльності, обліку особливостей соціально-політичної ситуації в конкретних містах, стану суспільної думки, інтересів і потреб громадян. Наукового і практичного значення набувають розробка нових технологій, що дозволяють забезпечувати взаємодію органів управління, громадських організацій, об’єднань і окремих громадян з метою забезпечення соціально-політичної стабілізації всього суспільства і ситуації в окремих містах.
Сьогодні більш-менш цілісного проблемно-управлінського дослідження стосовно міського рівня немає, закінчене представлення про політичне управління на міському рівні з наявних робіт почерпнути неможливо. Усе це і актуалізує тему дослідження, яка є наслідком необхідності подолання протиріччя між потребою застосування на міському рівні механізмів та технологій сучасного політичного управління та відсутністю комплексних теоретико-методологічних й науково-прикладних розробок реалізації цих механізмів та технологій. Отже, як зазначає В.Ребкало та Б.Гаєвський, спроба науково-практичного осмислення політичного управління, зокрема на міському рівні, в сучасній Україні не зайва. Вона має сприяти розумінню реальних управлінських процесів в Україні й у такий спосіб впливати на формування нової управлінської системи в країні [309, с. 169].
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконувалась протягом 1998-2003 рр. у межах кількох наукових проектів:
- комплексного наукового проекту Української Академії державного управління при Президентові України „Державне управління та місцеве самоврядування” за темою „Вдосконалення системи державного управління соціально-економічними і політичними процесами (на прикладі півдня України) (номер державної реєстрації 0101U000324);
- наукового проекту Одеського регіонального інституту державного управління УАДУ при Президентові України „Приоритетні напрямки ефективного використання ресурсного потенціалу регіону: управлінський аспект” (номер державної реєстрації 0101U006947);
- наукового проекту Одеського регіонального інституту державного управління УАДУ при Президентові України „Реформування територіальних основ територіальної організації влади на регіональному та місцевому рівнях”, що здійснювалась під науковим керівництвом автора (номер державної реєстрації 0101U006947).
Дослідження відповідає пріоритетним напрямкам розвитку науки на 2002-2006 рр., затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України №1716 від 24.12.2001; програмі проведення досліджень з проблем державного управління та місцевого самоврядування, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України №492 від 07.04.2003.
Мета й задачі дослідження. Основна мета дисертаційної роботи полягає у комплексному аналізі розвитку та виявленні основних тенденцій політичного управління на міському рівні як одного з найважливіших факторів успішного реформування та стійкого демократичного розвитку країни, окремих регіонів та міст.
Окреслена мета потребує вирішення наступних дослідницьких завдань:
- проаналізувати основні теоретичні концепції політичного управління та уточнити понятійний апарат, розглянути теоретико-методологічні аспекти проблеми;
- обґрунтувати методологічні підходи щодо аналізу розвитку політичного управління в сучасній Україні, звертаючи особливу увагу на специфіку дослідження політичного управління на місцевому рівні та використовуючи у взаємозв’язку системний та структурно-функціональний підходи;
- проаналізувати у динаміці структуру суб’єктів політичного управління на міському рівні в умовах становлення інституту місцевого самоврядування, тенденції їх розвитку, дослідити процес формування та функціонування політичних механізмів управління як організаційних структур, правил, норм політичного життя, що характеризують взаємодію суб’єктів політичного управління;
- дослідити розвиток політичного управління у взаємозв’язку з менталітетом, ціннісно-нормативними настановами суспільства, особливостями політичної участі громадян;
- розробити модель політико-управлінської типологізації міст України, обґрунтувати її критерії з метою оптимізації процесу управління;
- здійснити системний аналіз інституційної основи політичного управління містами;
- розкрити основні технології управління містами адаптованими до парадигми політичного управління;
- розробити науково-прикладні положення та моделі щодо створення цілісної системи політичного управління на рівні міст;
- здійснити впровадження наукових висновків та результатів дослідження у конкретну управлінську практику на рівні міст.
Об’єктом дослідження виступає сучасне місто, як складне утворення, що здійснює великий вплив на стан і розвиток суспільства та управлінських процесів, що відбуваються в ньому.
Предметом дослідження є політичне управління містом, як процес вироблення та реалізації владно-управлінських рішень, курсів політики, на основі прямої або опосередкованої участі в ньому мешканців міста, соціальних груп, спільностей та їх організацій, включаючи дослідження здійснюваного ними контролю щодо діяльності владних структур; розвиток процесів та механізмів політичного управління, взаємодія його суб’єктів, фактори, що впливають на політичне управління в містах в умовах реформування сучасної України.
Полігоном дослідження виступають міста обласного значення, в першу чергу обласні центри, які саме й можна розглядати в якості політико-управлінських систем відкритого типу.
В якості основного напрямку наукового дослідження автором була висунута наступна гіпотеза: в теперішній час розвиток сфери політичного управління має тенденцію до розширення, що відображає, з одного боку, загальну закономірність підвищення ролі громадянського суспільства в процесах управління, а, з іншого, є наслідком перехідного періоду, в якому знаходиться Україна, що веде до суттєвої політизації суспільних відносин. В умовах формування в Україні реального місцевого самоврядування на місцевому рівні формується своя, більш-менш закінчена система політичного управління, яка віддзеркалює загальні тенденції політичного розвитку в країні і одночасно має свої типологічні особливості. На даному етапі розвитку країни зазначені тенденції в розвитку політичного управління діють дуже суперечливо та непослідовно. Політико-владні структури на всіх рівнях, включаючи місцеві, схильні використовувати „закриті” механізми узгодження інтересів та віддають їм перевагу у порівнянні з публічною політикою та політичною мобілізацією мас.
Теоретична, методологічна та емпірична основа дослідження.
Загальнотеоретичною основою дослідження виступає системна теорія (В.Афанасьєв, Л. Фон Берталанфі, І.Блауберг, О.Богданов, Д.М.Гвішіані, Д.Істон, В.Кінг, А.М.Уйомов), що орієнтує дослідження на розкриття міста в якості цілісного об’єкту та механізмів, що забезпечують цю цілісність механізмів, на виявлення різноманітних типів зв’язків в управлінській системі та зведення їх в єдину теоретичну картину. З іншого боку, з метою більш повного висвітлення динамічного, нелінійного та суперечливого характеру розвитку міст автор сприйняв і теорію самоорганізації (Г.Ніколіс, І.Прігожін, И.Стенгерс, Г.Хакен). Синергетика (від. греч. „спільна дія, співробітництво”) в управлінському контексті орієнтується на ідеологію та практику самоорганізації, співробітництва, свідомої спільної дії індивідів та соціальних груп в напрямку пошуку універсального консенсусу, балансу позицій та інтересів, що повністю співпадає з авторським розумінням політичного управління.
Дослідження базувалося також на палітрі сучасних теорій більш часткового характеру публічного менеджменту, суспільного вибору, інституціональній теорії, теорії програмного підходу (А.Вілдавскі, Дж.Прессман, Г.Саймон), які надали змогу обґрунтувати більшість з висновків дослідження та виявити різноманітні зв’язки, що виникають у системі міського управління.
Мета та завдання дослідження обумовили використання як загальнонаукових методів дослідження так і ряду методів пізнання, що властиві науці публічного управління. Серед перших аксіоматичний, аналізу та синтезу, абстрагування, узагальнення, індукції та дедукції, аналогії тощо, які й дали змогу виявити сталі закономірності та тенденції, що складаються в системі політичного управління на рівні міст. Серед других структурно-функціональний, інституціональний, історичний, поведінський, порівняльний, ситуативний методи, дискурсний підхід, що дало можливість узагальнити значний матеріал та фактичні дані, що віддзеркалювали різні сторони міського розвитку, механізмів та технологій управління на цьому рівні.
Специфіка предмету дослідження полягає у тому, що окремі його складові перебувають на стику політології, менеджменту, соціології, права та інших галузей знань, що вимагало використовувати широкий спектр інструментальних методів виявлення фактів, що мали значення для дослідження. Основними серед них були опитування (у тому числі експертні), рейтингові показники, спостереження, аналіз статистичного матеріалу, контент-аналіз, моделювання, метод Дельфи, аналіз відповідних нормативних актів, інші засоби отримання оперативної інформації, пов’язаної з ціллю та завданнями дослідження.
Повнота джерельної бази дослідження забезпечена використанням нормативних документів (Конституція України, міжнародні документи, акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування, рішення Конституційного суду), підсумків виборів та референдумів, архівних джерел, матеріалів наукових програм по проблемах, що досліджуються в дисертації, соціологічними дослідженнями, проведеними у 1998-2003 рр., у тому числі під керівництвом автора, експертними опитуваннями.
Верифікацію методологічних положень, методів та методики дослідження дисертант зробив на практиці в процесі наукових досліджень та проведенні наукових експертиз, викладанні учбових курсів, консультуванні органів державної влади та місцевого самоврядування.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у розв’язанні актуальної наукової проблеми розробці теоретико-методологічних засад політичного управління на рівні міського самоврядування. Це дозволило сформульовати наукові висновки та розробити прикладні моделі для практичного використання одержаних наукових результатів в процесі здійснення управління містом. На різних етапах розв’язання зазначеної проблеми в дисертації отримані такі найбільш суттєві наукові результати:
уперше:
- обґрунтована ідея щодо можливості поширення концепції політичного управління на рівень міста; приверну

Список литературы

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено розв’язання актуальної наукової проблеми науково-теоретичного обґрунтування політичного управління на міському рівні та здійснено розробку науково-прикладних моделей, підходів, технологій, що забезпечують практичне використання отриманих результатів. Проведені дослідження принципів та методів політичного управління на міському рівні у цілому підтверджують, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, покладена в основу дослідження наукова позиція автора себе виправдала й гіпотеза підтвердилась. На основі здійсненого дослідження зроблено такі основні висновки та сформульовані пропозиції.
1. Політичне управління являє собою відносно нове явище на нинішньому етапі історії країни, роль і значення якого буде зростати в міру формування і розвитку громадянського суспільства і демократичного політичного режиму в Україні. Проблема укріплення демократії, процеси децентралізації і регіоналізації, неминуче вимагають зсуву акцентів від адміністративно-державного управління до політичного. Суспільство перехідного типу поєднує елементи старої і нової політичної системи, для нього характерна недосконалість, суперечливість і фрагментарність законодавства, відсутність чи тільки зародження багатьох інститутів і механізмів громадянського суспільства, часом хаотична і погано передбачувана зміна політичних еліт як на загальнодержавному, так і місцевому рівнях, поява значної кількості вільних економічних агентів, у результаті чого виникає зіткнення і конфлікт різноманітних інтересів і цінностей, що не піддається прямому адміністративному вирішенню і викликають механізм політичного управління.
2. Складовою частиною вітчизняної системи політичного управління, що формується виступає такий владній інститут громадянського суспільства як місцеве самоврядування. В системі місцевого самоврядування, особливо на рівні великих міст, політичне управління отримало більший розвиток, ніж на рівні держави в цілому. Система політичного управління виступає в якості ціннісного, функціонального й універсально-регулятивного базису по відношенню до місцевого самоврядування. Повноваження, що відносяться до предметів відання місцевого самоврядування є основопологаючими у забезпеченні життєдіяльності всієї міської громади, всіх господарських, соціальних, культурних тощо суб’єктів та установ на території міста і для їх задоволення міська влада повинна знаходити деякі серединні, задовольняючи всіх рішення, певний серединний, а тому й політичний курс, що виражається і закріпляється у різного роду політичних документах і правових актах. В цих випадках органи місцевого самоврядування діють як суб’єкти політичного управління визначають приоритетні цілі й завдання, проробляють оптимальні варіанти для їх реалізації; здійснюють прийняття політико-управлінських рішень; використовують широкий спектр технологій для їх наступної реалізації; корегують та закріплюють отримані результати; „знімають” можливі конфлікти і намагаються привести до консенсусу протиборюючи суспільно-політичні сили; ведуть діалог і ділове співробітництво як з іншими містами, так і з органами державної влади; виступають захисниками прав і свобод своїх громадян; піклуються про охорону та примноження духовних та культурних цінностей та традицій, що об’єднують місцеве співтовариство тощо, що у сукупності і представляє собою процес політичного управління. Отже міське самоврядування являє собою певний „владний універсам” первинного рівня політичного управління.
3. Політичне управління містом є об’єктивний, закономірний процес, що визначається в ході міського соціально-політичного розвитку. Його можна визначити як діяльність з впорядкування міської політико-управлінської системи, в процесі якої формується сукупна воля міського співтовариства, що реалізується за допомогою певних механізмів та технологій. Вироблюючи певні правила поведінки суб’єктів соціально-політичних та управлінських взаємодій, політичне управління передбачає постановку цілей соціально-політичного розвитку, вибір засобів та важелів їх досягнення, здійснює організацію в процесі досягнення цілей і контроль. Політичне управління полягає в створенні умов, які дають можливість забезпечувати спільні інтереси і узгоджувати не співпадаючі інтереси громадян та їх груп, публічних організацій, територіальних спільностей. Особливістю системи політичного управління є прийняття рішень в межах всієї суспільно-політичної системи на відміну неполітичного управління, в межах якого приймаються по-перевазі вузькі, локальні, суто об’єктні рішення. Політичне управління має колегіальну та індивідуальні організаційні форми.
4. Виникненню політичного управління на рівні міст відповідає не лише певний рівень розвитку політичного режиму, але й певна модель публічної влади. Поліцентрична модель влади є найбільш адекватною для сучасної стадії політичного процесу, особливо для великих міст, адже створює умови для самостійного ініціативного пошуку й залучення додаткових ресурсів суб’єктами управлінської, політичної й економічної діяльності. Політичне управління при демократичному політичному режимі розвивається в напрямку панування суспільства над „проміжними”, окремими суб’єктами влади й управління. Політичне управління на рівні міст в його принциповому значенні є система взаємної, скоординованої діяльності публічних органів і різноманітних інститутів громадянського суспільства з реалізації наміченого політичного курсу, вирішення життєво важливих соціально-економічних й політичних проблем.
5. Основним критерієм ефективності політичного управління є рівень віддаленості суб’єкта політичного управління від свого об’єкту. Близька до свого об’єкту система політичного управління дозволяє виявляти різноманіття суспільних інтересів, альтернативні підходи, протиріччя у розвитку об’єкту, самоврядні тенденції тощо. Окреслене поступово звужується в міру послаблення політичних та підсилення адміністративних сторін управління. Система муніципального управління з точки зору політичного управління виявилася більш ефективною ніж система державної влади, що забезпечує посилення її позицій в системі територіальної організації влади суспільства.
6. Практично діюча система політичного управління містом це складне структурне явище. Політико-управлінські відносини на рівні міста характеризуються політичною диференціацією, що забезпечує соціальне розділення між тими, хто здійснює владу і тими, по відношенню до кого вона здійснюється, результатом чого виступає соціально інституціолізований поділ на дві підсистеми, що взаємо обумовлюють одна одну керівну та керовану. Існування на рівні міст системи політичних принципів і орієнтирів, діючої системи владних органів і політичних організацій, що взаємодіють поміж собою у вирішенні соціально-політичних проблем і завдань і торують певний політичний шлях означатиме існування певної система політичного управління містом. Влада як сукупність політичних інститутів самоврядування на рівні міста, через функціонування яких одні соціальні групи нав’язують власну волю іншим, реалізується не інакше, як через реалізацію інтересів. Метою політичного управління містом і його основним завданням є знаходження оптимальних пропорцій поміж всього спектру приватних і громадських інтересів завдяки їх врахуванню та узгодженню. Основними технологіями, що забезпечують функціонування системи політичного управління містом є колегіальність, плюралізм у підготовці рішення, неформальні форми управління, врахування громадської думки, лобіювання, стратегічний підхід, політико-управлінський консалтинг, політичний маркетинг, механізми соціального партнерства тощо. В розвиненій системі політичного управління провідну роль відіграють політичні (діалоговий, консенсусний, нормативний) методи, як результат постійної взаємодії ряду суб’єктів політичної влади у виробленні і прийнятті актуальних для міста рішень. В системі політичного управління продовжує діяти і адміністративний метод, але він включається в процес управління лише після прийняття політико-управлінських рішень, як сила, що забезпечує реалізацію політико-управлінських рішень на практиці.
7. Функція системи політичного управління містом це скоординована управлінська діяльність, що здійснюється політико-владними суб’єктами. Її цілі реалізація соціально-політичних потреб і інтересів суспільства, а її об’єкти політична сфери громадського життя, владні органи, їх апарат, громадські об’єднання, соціальні спільності, громадяни. Охоплюючи політичну й „неполітичну” сфери прямо або опосередковано, система політичного управління містом має універсальний, регулятивний характер.
8. Міська політико-управлінська система, що є сукупністю публічних, політичних і громадських утворень, виконує роль механізму здійснення влади й управління. Суб’єктами політичного управління містом виступають суб’єкти політичних відносин як носії взаємодії з приводу влади, перш за все міське співтовариство. Об’єктами в політичному управлінні містом виступають також носії політичних відносин територіальна громада в цілому, субміські соціальні верстви, формалізовані та неформалізовані публічні та громадські організації, особистості, відносини та процеси, що виникають поміж ними.
9. Організованість, узгодженість та керованість поряд з політичними відносинами, політичними інститутами, поглядами, ідеями, теоріями, політичною культурою породжують особливу реальність політичний порядок. Відповідаючи принципам, які влада покладає в основу управління, порядок виявляє свою динамічність та гнучкість, завдяки рухомому сполученню впорядкованості та безладдя; статичність завдяки організаційній структурі як засобів та принципів взаємозв’язку елементів та відносин. Упорядковуючи весь спектр соціально-політичної діяльності через визначення видів діяльності, статусу влади, управління, суб’єктів та об’єктів, правил політичної діяльності і, таким чином, структуруючи функціонування самого суспільства, політичний порядок теоретично не тотожній політичному режиму, що представляє сукупність засобів та методів реалізації влади.
10. Конструюючи відносини поміж людьми, влада забезпечує порядок на підставі соціально-політичних норм, що відповідають об’єктивним закономірностям розвитку міста. Викликані необхідністю мати певні стандарти та правила, норми, реалізуючи вибіркове відношення до різних варіантів поведінки в сфері владно-управлінських відносин, орієнтують суб’єктів політико-управлінського процесу в їх діяльності, виступають технологічною умовою раціоналізації влади й управління. Вольовий аспект, виступаючі атрибутивною характеристикою політичної влади, політичного управління і інтересів, знаходить себе в процесі місцевого нормотворення, зокрема статутного процесу.
11. Система політичного управління на рівні міста, об’єктивуючи владу, спрямовує рух інтересів територіальної громади в певні рамки, встановлює пропорції, пріоритети, обмеження, що найбільш оптимально відповідають природі самоврядування і тим політичним цілям та завданням, про які дбає більшість міського співтовариства. Динаміка владно-управлінських відносин в місті, виявляючи в якості детермінанти тенденцію до розширення рівноваги, між носіями соціально-політичних відносин, сполучаючи методи управління, що забезпечують ефективність влади, обумовлює характер політичної стабільності. Ступень впорядкованості соціально-політичних процесів в місті визначається індикатором реалізації політичних інтересів, в якості якого виступає показник активності суб’єктів рівень участі у політичному житті.
12. Державне управління і самоврядування, що мають як спільні риси, так й відмінності, виступають двома самостійними формами політичного управління. Їх взаємодія, сприяючі підвищенню рівня якості управління, дозволяє говорити про такий стан суспільства, де управління та самоврядування інтегрується в єдиний інституціонально-нормативний каркас публічної влади.
13. Телеологічний характер політичного управління містом, детермінуючи визначення шляхів, засобів та інструментів досягнення цілей, забезпечує вибір оптимальної стратегії управління, критерієм якої є кінцевий результат управління. Оптимальне політичне управління полягає у розвитку різного роду міських управлінських систем, пов’язано з обмеженням їх багатоманітності та можливостей, зведенням їх до єдиного, найбільш бажаного, кращого, доцільного при даній сукупності причин й умов задоволення громадських потреб.
14. Факторами оптимізації політичного управління на рівні міст є науково-обґрунтовані політико-управлінські рішення, ефективність політичного управління, рівновага між інтересами міського співтовариства в цілому та інтересами окремих утворень, прошарків, жителів всередині міської територіальної громади, сполучення централізації і децентралізації, інтеграція державного управління й самоврядування в єдину систему співуправління, відсутність дисбалансу між конституційним варіантом здійснення політичного управління й реально існуючим. Основопологаючим принципом оптимізації політичного управління в містах виступає принцип відкритого управління, що дозволяє підвищити ступінь якості процесу прийняття політичних рішень, в той самий час, як націленість на локалізацію й закритість системи політичного управління містами неминуче призводить до розриву керуючої та керованої системи, не сприяє подоланню відчуження міської громади від влади і викликає протидію з боку тих чи інших груп, верств, громадян, що не причетні до вирішення власних проблем.
15. Принцип відповідального управління, заснований на реальній відповідальності влади перед суспільством і реальній відповідальності народу перед владою, через зміну відношення до статусу влади і її повноважень, дозволить перевести управління соціально-політичними процесами в місті на більш якісний рівень, забезпечуючи останній нові параметри існування. Відповідальність уявляється соціальним інститутом, загальною категорією організації суспільства і важливішим інститутом організації управління суспільними процесами, що викликана виконувати роль механізму оцінки і реакції на стан всієї міської соціально-політичної системи.
Для забезпечення ефективності публічного управління на рівні міст, дослідження виявило наступні завдання, вирішення яких вимагає застосування механізмів політичного управління.
Перше завдання насичення конкретним смислом конституційної норми про питання місцевого значення. Саме це дозволить мінімізувати конфліктне поле перетинання повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування. В противному випадку подібна ситуація буде породжувати нові суперечки, буде використовуватися противниками становлення місцевого самоврядування, не буде сприяти розвитку системи політичного управління, зокрема на міському рівні.
По-друге, відтворення суб’єкта політичного управління, що відбувається через виборчий процес. Необхідно на базі програмно-цільового підходу визначити основні напрямки, форми та етапи організації роботи з розвитку виборчих процесів на міському рівні, приданні їм сучасних технологічних форм на основі сполученого розвитку правової бази, формування незалежної системи виборчих комісій з колегіальною формою організації роботи, комп’ютеризованої обробки інформації, навчання виборців і організаторів виборів основам виборчих технологій, проведення об’єктивного громадського контролю за ходом виборів тощо. Виборче право повинне розглядатися як необхідний інструмент формування і підвищення дієвості місцевого самоврядування в містах, а виборча система мати підвищений статус та рівень правової захищеності. В кінцевому випадку, це повинно сприяти укріпленню демократичних засад виборчого процесу і приданню йому стабільного характеру. При цьому форма виборчої системи в містах (пропорційна, мажоритарна, змішаних засадах) є другорядним питанням.
Третє завдання забезпечення деполітизації служби в органах місцевого самоврядування, з одного боку, та підсилення політичної відповідальності органів місцевого самоврядування з іншого. На цьому шляху необхідно розділити політичні та адміністративні посади в системі служби в органах місцевого самоврядування, чітко закріпити коло підстав для звільнення за політичними причинами. До політичних посад необхідно віднести ті, призначення на які здійснюється за політичними критеріями та поза конкурсом. Звільнення з цих посад також має відбуватися за спрощеною процедурою і в основному за виключно політичними, а не кваліфікаційними або іншими діловими ознаками.
Четверте завдання вирішення проблеми політичного лідерства й управлінського професіоналізму на рівні міського самоврядування. Розв’язання цього питання можливе лише через взаємозалежний процес політичної підготовки професійних службовців органів самоврядування й управлінської підготовки обраних посадових осіб територіальної громади, представників політичних партій та різноманітних груп інтересів. Ведення до освітніх програм підготовки окреслених осіб дисциплін з політичного аналізу, прийняття політичного рішення, політичних технологій, з одного боку, конституційного та адміністративного права, менеджменту, з іншого, й дозволить професіоналізувати систему політичного управління в містах.
П’яте завдання оптимізація системи та структури територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади на рівні міст. На теперішній час їх повноваження є дуже широкими, вони, як правило, дублюють діяльність органів місцевого самоврядування у містах. Вирішенням цієї проблеми буде передача їх повноважень до складу делегованої компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, що дасть можливість мати у місті єдиного господаря.
Шосте завдання подальше вдосконалення міжбюджетних відносин. Чіткий розподіл і закріплення ресурсів та податкових джерел це питання також й політичної відповідальності та ефективного виконання власних зобов’язань з боку різних рівнів публічної влади.
Сьоме завдання активізація діяльності різного роду погоджувальних і координаційних структур та заходів рад, комісій, нарад як в системі функціонування місцевого самоврядування, так і в системі взаємовідносин між органами державної влади та місцевого самоврядування. Реанімації підлягає робота Національної ради з узгодження діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що діє при Президентові України.
Восьме отримання самостійного юридичного статусу територіальної громади міста, як фактор її правової та політичної інституціалізації. Без правового оформлення першесуб’єкту про місцеве самоврядування як публічний інститут можна говорити лише умовно. В цьому напрямку слід активізувати роботу з прийняття Закону України „Про територіальну громаду”.
Дев’яте врахування у територіальній конструкції держави специфіки деяких міст, зокрема міст регіональних центрів. Цьому може сприяти норма про надання їм спеціального статусу та віднесення їх до верхньої ланки територіального поділу. Така можливість повинна бути передбачена у Законі України „Про адміністративно-територіальний устрій”.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ТА ЛІТЕРАТУРИ
(нормативно-правові документи подані за базою www.rada.kiev.ua.)

1. Аарреваара Т. Народні депутати Чернігівської міської ради// Вісник УАДУ. 1996. №2. С. 210-218.
2. Авдотьин Л.Н., Лежава И.Г., Смоляр И.М. Градостроительное проектирование. М.: Стройиздат, 1989. 365 с.
3. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. К.: Наукова думка, 1984. 297 с.
4. Агапонов А.К. Проблемы ответственности в политико-административном управлении: региональный аспект. Ростов-на Дону, 2002. 175 с.
5. Агафонов Н.Т., Межевич М.Н. Территориальная организация общества: Состояние и пути обновления. Л.: ЛГУ, 1990. 309 с.
6. Адамов Б.І. Організаційно-економічні основи управління розвитком міст. К.: ГРОТ, 1998. 216 с.
7. Адамс Дж. Геоурбанистика в США: современные проблемы и направления исследований. М., 1986. 547 с.
8. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М.: Юридическая литература, 1971. 218 с.
9. Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: Понятийно-терминологический словарь. М.: Мысль, 1983. 488 с.
10. Алексеева Т.И. Город как саморазвивающаяся система: контуры новой парадигмы// Город как социокультурное явление исторического процесса. М., 1995. С. 33-64.
11. Алексюк Р.П. Аппарат управления и власти как общесоциологическая категория. Воронеж: ВорГУ, 1984. 176 с.
12. Амелин В.Н. Технологии в политике и политическом управлении. М., 2000. 287 с.
13. Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління К.: Основи, 1996. 178 с.
14. Андреев С.С. Политическое управление и политическое руководство// Социально-политические науки. 1992. № 4-5. С. 17-26.
15. Андреев С.С. Теорія политической деятельности. М., 1995. 396 с.
16. Андресюк Б.П. Вплив політичних партій на становлення системи місцевого самоврядування в Україні. К., 1997. 324 с.
17. Анохин М.Г. Политические системы: адаптація, динамика, устойчивость. М., 1996. 341 с.
18. Антонович В.О. О городах в Юго-Западной России по актам 1432-1798 гг. К., 1870. 310 с.
19. Архипов В. Стратегическая эффективность управленческих решений// Проблемы теории и практики управления. 1996. №5. С. 43-52.
20. Атаманчук Г.В. Особенности процессов управления в развитом социализме. М.: Мысль, 1985. 459 с.
21. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997. 438 с.
22. Атаманчук Г.В. Управление социальная ценность и эффективность. М., 1995. 348 с.
23. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1973. 360 с.
24. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981. 298 с.
25. Афанасьев М.Н. Клиентела в России вчера и сегодня// Политические исследования. 1994. №1. С. 115-126.
26. Баймуратов М. Законодавство України про місцеве самоврядування: актуальні питання реалізації// Збірник наукових праць УАДУ. 1999. в.1. С. 300-304.
27. Баймуратов М.О. Публічна самоврядна (муніципальна) влада в Україні: основні ознаки й особливості// Актуальні проблеми виконання законів України „Про місцеве самоврядування в Україні” та „Про місцеві державні адміністрації”/ За ред. В.В.Кравченка. Науково-практичний посібник. К.: Атіка, 2003. С. 71-86.
28. Бакуменко В. До питання та обґрунтування пріоритетів при формуванні програм та проектів// Вісник УАДУ. 1998. №1. С. 144-156.
29. Бакуменко В. Підходи і моделі у сучасному програмно-цільовому управлінні// Збірник наукових праць УАДУ. 2000. в. 1. С. 442-451;
30. Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США// Государство и право. 1994. №5. С. 126-134.
31. Баранский Н.Н. Об экономико-географическом изучении городов// Экономическая география. Экономическая картография. М.: МГУ, 1956. С. 158-183.
32. Барзилов С., Чернышев А. Регион как политическое пространство// Свободная мысль. 1997.- №2. С. 5-17.
33. Баришполец А.Т. Пресса: пути и путы. Местная печать в условиях перестройки. К.: Политиздат Украины, 1989. 214 с.
34. Бархин М.Г. Архитектура и город. Проблемы развития советского зодчества. М.: Наука, 1979. 406 с.
35. Батанов О. Концептуальні засади співвідношення функцій територіальних громад з функціями місцевих органів державної влади// Право України. 1999. №5. С. 32-35.
36. Батанов О.В. Функції територіальних громад як суб’єктів місцевого самоврядування// Право України. 1998. №8. С. 56-59.
37. Баштанник В. Зміст та засоби реалізації механізму взаємодії органів влади та політичних партій в Україні// Вісник УАДУ. 2001. №4. С. 235-244.
38. Баштанник В. Реформування відносин влади та партій в умовах адміністративної реформи// Збірник наукових праць УАДУ. 1999. в. 2., ч. ІІ. С. 207-112.
39. Бебик В.М. Політичний менеджмент і маркетинг. К., 1996. 348 с.
40. Безобразов В.П. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. 458 с.
41. Бекназар-Юзбашев Т.Б. Партии в буржуазных политико-правовых учениях. М.: Наука, 1988. 329 с.
42. Берг А.И. Кибернетика и общественные науки// Методологические проблемы науки. М.: Наука, 1964. 290 с.
43. Бердяев Н.А. Самопознание. (Опыт философской автобиографии). М.: Книга, 1991. 354 с.
44. Берхман Е.И. Город и планирование его развития// Вопросы планирования городского развития. М.: ЦЭМИ, 1977. С. 95-115
45. Билень Н.М. Електоральна активність громадян (регіональний аспект)// Уряду України, Президенту, законодавчій та виконавчій владі. Т. 6. Політична культура і політичні партії України. К. 1997. 302-368;
46. Бичек В. Проблеми формування місцевих органів державної виконавчої влади та питання їх взаємодії з органами місцевого самоврядування на початковому етапі державотворення// Збірник наукових праць УАДУ. в. 2, ч. ІІ. С. 178-185.
47. Білоус А. Конфлікт у міськраді// Місцеве самоврядування. 1996. №1. С. 13-16.
48. Білоус А.О. Політичні обєднання України. К.: Видавництво Україна”, 1996. 142 с.
49. Блажанов В.А. Паблик рилейшенз. М., 1994. 198 с.
50. Блондель Ж. Политическое лидерство. Путь к всеобщему анализу. М.: Прогресс, 1992. 344 с.
51. Блэк Сэм. Паблик рилейшенз. Что это такое. М.: Издательство Новости”, 1993. 396 с.
52. Боголюбов В.С., Стеняев В.М. Управление городским хозяйством. Л.: Стройиздат, 1989. 254 с.
53. Богомолова Н.Н. Социальная психология печати, радио и телевидения. М.: МГУ, 1991. 193 с.
54. Бодуен Ж. Вступ до політології. К.: Основи, 1995. 459 с.
55. Борденюк В. Конституційні засади місцевого самоврядування в Україні// Вісник УАДУ. 1996. №3. С. 114-125.
56. Борденюк В. Реформа адміністративного права та місцеве самоврядування// Збірник наукових праць УАДУ. 1999. в. 2, ч. ІІ. С. 256-261.
57. Борденюк В. Співвідношення органів державної влади та органів місцевого самоврядування: організаційно-управлінські аспекти// Вісник УАДУ. 2001. - №4. С. 231-239.
58. Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления// Социологические исследования. 1997. №1. С. 106-121.
59. Борщевский М.В., Успенский С.В., Шкаратан О.И. Город: методологические проблемы комплексного социального и экономического планирования. М.: Наука, 1975. 298 с.
60. Братерский М.В. Теория модернизации: обзор американских концепций// США. 1990. №9. С. 115-126.
61. Браун М.П. Посібник з аналізу державної політики. К.: Основи, 2000. 548 с.
62. Бродель Ф. Динамика капитализма. Смоленск: Изд-во СмолГУ, 1993. 430 с.
63. Бромлей Ю.В. Очерки теории этноса. М.: Наука, 1983. 384 с.
64. Брудер В., Дозе Н. Государственное управление// Политология: Краткий тематический словарь. в. 3. М., 1993. 362 с.
65. Брячихин А.М. Власть в городе. М., 1994. 322 с.
66. Бурдье П. Социология политики. М., 1995. 457 с.
67. Бурлацкий Ф.М., Галкин А.А. Современный Левиафан: Очерки политической социологии капитализма. М.: Мысль, 1985. 386 с.
68. Бюджетний кодекс України
69. Василенко Л.А. Интернет в информатизации государственной службы России. М.: Изд-во РАГС, 2000. 348 с.
70. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие.- М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1999. 412 с.
71. Ващенко К.О. Політичні технології як чинник демократичного розвитку суспільства: Автореф. дисканд. політ. н. Одеса.: ОДЮА, 1999. 18 с.
72. Вебер М. История