Бєлінгіо Валерія Олександрівна Організаційно-правові засади захисту прав громадян суб'єктами публічної адміністрації

Краткое описание

Бєлінгіо Валерія Олександрівна, юрист ТОВ «Адвокатська компанія «Золота Середина». Назва дисертації: «Організаційно-правові засади захисту прав громадян суб'єктами публічної адміністрації». Шифр та назва спеціальності 12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. Спецрада Д26.001.04 Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Кваліфікаційна наукова
праця на правах рукопису
БЄЛІНГІО ВАЛЕРІЯ ОЛЕКСАНДРІВНА
Прим. №__________
УДК 342.922
ДИСЕРТАЦІЯ
ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗАХИСТУ ПРАВ ГРОМАДЯН
СУБ'ЄКТАМИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ
Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право

Подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень.
Використання ідей, результатів і текстів інших
авторів мають посилання на відповідне джерело
_______________ В.О. Бєлінгіо
Науковий керівник –
Діхтієвський Петро Васильович,
доктор юридичних наук, професор
Київ – 2020

ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ ......................................................... 15
ВСТУП ................................................................................................................ 17
РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗАХИСТУ ПРАВ
ГРОМАДЯН СУБ’ЄКТАМИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ ........................ 27
1.1 Виникнення, становлення та розвиток інституту захисту прав громадян
суб’єктами публічної адміністрації ............................................................................ 27
1.2 Суб’єкти публічної адміністрації: поняття, сутність та засади захисту
прав громадян .............................................................................................................. 40
1.3 Повноваження суб’єктів публічної адміністрації у сфері захисту прав
громадян ........................................................................................................................ 53
Висновки до Розділу 1 ....................................................................................... 78
РОЗДІЛ 2 ЗАСТОСУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ
ЗАСОБІВ ЗАХИСТУ ПРАВ ГРОМАДЯН СУБ’ЄКТАМИ ПУБЛІЧНОЇ
АДМІНІСТРАЦІЇ ....................................................................................................... 81
2.1 Принципи адміністративної процедури в сучасному захисті прав
громадян суб’єктами публічної адміністрації ........................................................... 81
2.2 Нормативно-правові акти в механізмі захисту прав громадян суб’єктами
публічної адміністрації .............................................................................................. 106
2.3 Застосування адміністративної процедури у системі засобів захисту прав
громадян суб’єктами публічної адміністрації ......................................................... 115
2.4 Адміністративне оскарження рішень, дій та бездіяльності суб’єктів
публічної адміністрації як засіб захисту прав громадян ........................................ 126
Висновки до Розділу 2 ..................................................................................... 156
РОЗДІЛ 3 НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОПРАВОВОГО ЗАХИСТУ ПРАВ ГРОМАДЯН СУБ’ЄКТАМИ ПУБЛІЧНОЇ
АДМІНІСТРАЦІЇ .................................................................................................... 162
14

3.1 Європейська інтеграція як передумова формування правового захисту
громадян суб’єктами публічної адміністрації ......................................................... 162
3.2 Кращі практики захисту прав громадян суб’єктами публічної
адміністрації в окремих зарубіжних країнах та їх імплементація в Україні ....... 171
3.3 Удосконалення організаційного та правового захисту прав громадян
суб’єктами публічної адміністрації в Україні ......................................................... 203
Висновки до Розділу 3 ..................................................................................... 214
ВИСНОВКИ ................................................................................................... 218
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ................................................... 225
ДОДАТОК 1 ..................................................................................................... 253
ДОДАТОК 2 ..................................................................................................... 255

Список литературы

ВИСНОВКИ
У дисертаційному дослідженні здійснено теоретичне узагальнення і
запропоновано вирішення наукового завдання, яке полягає в одержанні наукових
висновків стосовно організаційно-правових засад захисту прав громадян
суб’єктами публічної адміністрації. На підставі проведеного дослідження
сформульовано низку висновків і пропозицій, серед яких:
1. Запропоновано наступну періодизацію виникнення, становлення та
розвитку інституту захисту прав громадян суб’єктами публічної адміністрації: 1)
доба Гетьманської держави; 2) доба входження України до складу Російської та
Австро-Угорської імперії; 3) доба Української Народної Республіки, Української
держави, Західно-Української Народної Республіки; 4) доба входження України до
складу Союзу Радянських Соціалістичних Республік; 5) з моменту проголошення
незалежності України в 1991 р. та до 2004 р.; 6) введення інституту
адміністративного судочинства та до сьогодні.
2. Розкрито сутність поняття «публічної адміністрації», яке охоплює собою
систему органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, юридичних
осіб, яким делеговані функції органами виконавчої влади або органами місцевого
самоврядування, їх посадових осіб, які виконують адміністративні функції в
інтересах суспільства, з метою реалізації державної політики, спрямованої на
забезпечення та захист прав громадян. Зроблено висновок, що до публічної
адміністрації може бути віднесений будь-який суб’єкт публічного чи приватного
права, який виконує адміністративні функції в інтересах суспільства, з метою
реалізації державної політики, спрямованої на забезпечення та захист прав
громадян.
Запропоновано класифікацію принципів діяльності публічної адміністрації
за критерієм спрямованості їх дії на захист прав громадян, а саме на загальні:
принцип верховенства права, принцип зв'язаності публічної адміністрації
правовим законом, принцип рівності, або принцип недискримінації, принцип
219

захисту законних очікувань, або обов'язок публічної адміністрації діяти
справедливо, принцип пріоритету прав та інтересів громадян, принцип захисту
персональних даних, та організаційні: право бути вислуханим, право громадянина
бути проінформованим, обов'язок суб'єкта публічної адміністрації викласти
підстави для прийняття рішення, принцип співмірно запитуваних документів,
принцип своєчасності, принцип оскаржуваності.
3. З’ясовано, що Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої
влади несуть відповідальність за захист прав громадян, досліджено їх
повноваження. Досліджено місце органів місцевого самоврядування в системі
суб’єктів публічної адміністрації, та їх повноваження, виконання яких
перетворюється на захист прав громадян в практичній площині.
4. Доведено, що адміністративно-процедурна діяльність має ґрунтуватись на
принципах. Сформовано критерій для поділу принципів адміністративної
процедури на групи, а саме: спрямованість дії принципів на захист прав громадян.
До загальних принципів адміністративної процедури зараховано: 1) принцип
верховенства права; 2) принцип зв'язаності публічної адміністрації правовим
законом; 3) принцип рівності, або принцип недискримінації; 4) принцип гласності
та відкритості; 5) принцип захисту законних очікувань, або обов'язок публічної
адміністрації діяти справедливо; 6) принцип захисту персональних даних; 7)
принцип правової визначеності. До спеціальних принципів адміністративної
процедури віднесено: 1) принцип ефективності; 2) принцип презумпції
правомірності дій та вимог особи; 3) принцип пропорційності; 4) принцип
«мовчазної згоди»; 5) принцип заборони зловживання формальними вимогами; 6)
допомога і представництво; 7) зазначення засобів правового захисту; 8)
організаційні принципи діяльності публічної адміністрації, а саме 8.1.) право бути
вислуханим; 8.2.) право бути проінформованим; 8.3.) обов'язок викласти підстави
для прийняття рішення; 8.4.) принцип співмірно запитуваних документів; 8.5.)
принцип своєчасності; 8.6.) принцип оскаржуваності. Вперше запропоновано
включити до переліку принципів адміністративної процедури організаційні
220

принципи діяльності публічної адміністрації, які слугують основою для
забезпечення та захисту прав громадян органами публічної адміністрації.
5. Визначено, що в законах України встановлюється основа взаємодії
суб’єктів публічної адміністрації з громадянами: їх статус, принципи діяльності,
повноваження (права та обов’язки), способи взаємодії з громадянами,
відповідальність тощо. Через підзаконну діяльність суб’єктів публічної
адміністрації забезпечується дотримання та виконання законів України та
встановлюються додаткові норми спрямовані на деталізацію законодавчих
положень.
Висловлено пропозицію про прийняття закону України про нормативноправові акти, суб’єктів їх прийняття, їх види та ієрархію, порядок їх прийняття,
набрання ними чинності тощо.
6. Сформульовано визначення поняття «адміністративна процедура» як
врегульованого адміністративно-процедурними нормами порядку вчинення
послідовних дій суб’єктами публічної адміністрації для розгляду та розв’язання
індивідуальних справ фізичних та юридичних осіб з метою забезпечення та
захисту їх прав та свобод.
З’ясовано, що належна адміністративна процедура це послідовні, чітко
регламентовані дії, яких має дотримуватись кожен орган публічної адміністрації
та будь-який державний службовець. Зроблено висновок про доцільність
прийняття закону про адміністративну процедуру з метою встановлення єдиних
правил для взаємодії органів публічної адміністрації (їх посадових осіб) з
громадянами, зі збереженням дії спеціального законодавства, яке має бути
приведене у відповідність до такого закону.
7. Надано визначення «адміністративного оскарження» як позасудового
засобу захисту порушених прав, свобод та інтересів громадян, який передбачає
подання скарги на рішення, дії чи бездіяльність органів публічної адміністрації
(їх посадових осіб) до вищестоящих органів (їх посадових осіб), або до
альтернативних утворень, які зобов’язані розглянути та вирішити питання,
221

порушені у скарзі.
З метою усунення виявлених прогалин у Законі України «Про звернення
громадян», запропоновано внесення змін і доповнень:
‐ ч. 3 ст. 1 викласти у новій редакції: «Особи, які не є громадянами
України, мають таке ж право на подання звернення, як і громадяни України, якщо
інше не передбачено міжнародними договорами»;
‐ ч. 1 ст. 3 викласти у новій редакції: «Під зверненнями громадян слід
розуміти викладені в письмовій, або усній, або електронній формі пропозиції
(зауваження), заяви (клопотання), скарги, петиції.»;
‐ друге речення ч. 3 ст. 3 викласти в новій редакції: «Клопотання –
письмове або електронне звернення з проханням про визнання за особою
відповідного статусу, прав чи свобод тощо.»;
‐ ст. 3 доповнити частиною 5 такого змісту: «Петиція – це звернення
громадян, викладене в письмовій або електронній формі, із пропозицією
(зауваженням), заявою (клопотанням), скаргою до Президента України, Верховної
Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування, яке
розглядається у порядку, встановленому цим Законом, за умови збору на його
підтримку не менш як 25000 підписів громадян протягом не більше трьох місяців
з дня оприлюднення петиції.»;
‐ ч. 4 ст. 5 викласти в новій редакції: «Звернення може бути усним, або
письмовим, або електронним.»;
‐ у ч. 6 ст. 5 видалити друге речення: «Письмове звернення також може
бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв’язку
(електронне звернення).»;
‐ у ч. 7 ст. 5 видалити третє та четверте речення: «В електронному
зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику
може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв’язку з ним.
Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного
звернення не вимагається.»;
222

‐ ст. 5 доповнити частиною 8 такого змісту: «Електронне звернення
викладається громадянином через офіційний веб-сайт Президента України, органу
державної влади, місцевого самоврядування, об'єднання громадян, підприємства,
установи, організації незалежно від форм власності, засобів масової інформації,
посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків, якому воно
адресоване; а в разі збору підписів на підтримку електронної петиції – через вебсайт громадського об’єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку
електронної петиції. Електронні звернення оформлюються із дотриманням вимог,
встановлених цим Законом, для письмових звернень. В електронному зверненні
також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути
надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв’язку з ним. Обов’язковим
реквізитом електронного звернення є електронний цифровий підпис заявника.»,
відповідно змінити нумерацію наступних пунктів;
‐ ч. 1 ст. 8 викласти в новій редакції: «Письмове або електронне
звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а
також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і
розгляду не підлягає. Електронне звернення, яке не містить у собі електронний
цифровий підпис заявника також визнається анонімним і розгляду не підлягає.»;
‐ внести зміни в ч. 4 ст. 15, абзац 7 п. 1 ст. 18, абзац 8 п. 1 ст. 18, абзац 7
ч. 1 ст. 19, ч. 2 ст. 20, ч. 4 ст. 22, додавши положення про електронну форму
зв’язку між громадянами та суб’єктами, яким було адресовано звернення;
‐ внести зміни до ч. 3 ст. 7, ч. 2 ст. 8, ст. 17, ч. 1 ст. 19, ст. 20, замінивши
поняття «термін» на поняття «строк» з огляду на те, що поняттям «строк»
визначається період часу, по закінченню якого має бути вчинена дія чи настане
подія;
‐ ч. 3 ст. 17 замінити на ч. 5 ст. 17, та доповнити ст. 17 ч. 3 та ч. 4 такого
змісту: «Поважними причинами пропуску строку на подання скарги можуть бути
визнані наступні обставини: - перебування особи, яка звертається зі скаргою, за
межами України; - перебування особи, яка звертається зі скаргою, у плаванні на
223

морських суднах за кордоном України у складі команди (екіпажу) таких суден; -
перебування особи, яка звертається зі скаргою, у місцях позбавлення волі за
вироком суду; - обмеження свободи пересування особи, яка звертається зі
скаргою, у зв'язку з її ув'язненням чи полоном на території інших держав або
внаслідок інших обставин непереборної сили; - визнання перебування особи, яка
звертається зі скаргою, за рішенням суду безвісно відсутньою або перебування її у
розшуку у випадках, передбачених законом; - особа, яка звертається зі скаргою,
мала тяжку хворобу; - у рішенні державного органу, органу місцевого
самоврядування, посадової особи, на яке подано скаргу, не вказаний строк для
його оскарження, орган, до якого таке рішення може бути оскаржене, та засоби
юридичного захисту; - докази, якими особа, яка звертається зі скаргою, мала намір
обґрунтувати скаргу, були пошкоджені або знищенні через незалежні від неї
обставини і такій особі знадобився час для їх відновлення; - інші причини, які
можуть бути визнані поважними органом чи посадовою особою, що розглядає
скаргу.
Будь-яка з причин пропуску строку на подання скарги, яка особою, яка
звертається зі скаргою, заявляється як поважна, повинна бути підтверджена
документально»;
‐ ст. 18 доповнити правом скаржника бути вислуханим до моменту
прийняття рішення за результатом розгляду скарги;
‐ ст. 19 доповнити обов’язком органів державної влади і місцевого
самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності,
об'єднань громадян, засобів масової інформації, їх керівників та інших посадових
осіб вказувати правові підстави для прийняття рішення;
‐ ч. 1 ст. 20 викласти у новій редакції: «Звернення розглядаються і
вирішуються у строк не більше 10 робочих днів від дня їх надходження, а ті, які
потребують додаткового вивчення, – 20 робочих днів від дня їх надходження.
Якщо протягом 10 робочих днів вирішити порушені у зверненні питання
неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або
224

його заступник повідомляє особі, яка подала звернення, про продовження строку
розгляду звернення до 20 робочих днів із зазначенням підстав для прийняття
такого рішення».
8. Зроблено висновок, що інтеграція до Європейського Союзу є одним з
визначальних напрямків зовнішньої політики України, передбачених
Конституцією України. Покращення ефективності захисту прав громадян
суб'єктами публічної адміністрації можливе у випадку включення до
національного законодавства acquis communautarie, яке включає в себе законодавчі
акти та договори Європейського Союзу, принципи та цінності, вироблені в
Європейському Союзі, а також судову практику, спрямовані на регламентацію
відносини між громадянами та органами публічної адміністрації.
9. З’ясовано, що питанням адміністративної процедури та
адміністративного оскарження в Республіці Естонії присвячений окремий Закон
«Про адміністративну процедуру» від 06.06.2001 р., в Нідерландах порядок видачі
індивідуальних адміністративних актів (розпоряджень) адміністративними
органами врегульований в Акті із загального адміністративного права від
04.06.1992 р., в Грузії прийнято єдиний нормативно-правовий акт про
адміністративну процедуру, а саме «Загальний адміністративний кодекс Грузії»
від 25.06.1999 р.
10. Досліджено напрями вдосконалення національного законодавства,
зокрема, в частині відповідальності суб’єктів публічної адміністрації за завдання
шкоди громадянину незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю. Висловлено
пропозицію про врахування досвіду Республіки Естонії щодо прийняття
нормативно-правового акту про відповідальність суб’єктів публічної адміністрації
шляхом прийняття закону, в якому будуть закріпленні засоби захисту та
відновлення порушених прав громадян, встановлення позасудового та судового
механізмів відшкодування матеріальної та моральної шкоди, визначення
процедури звернення громадян за відшкодуванням матеріальної та моральної
шкоди та розгляду таких звернень.