Белей Єлизавета Несторівна Адміністративно-правове забезпечення діяль­ності публічної адміністрації у сфері охорони здоров’я

Краткое описание

Белей Єлизавета Несторівна, юрист юридичної фірми «Антіка»: «Адміністративно-правове забезпечення діяль­ності публічної адміністрації у сфері охорони здоров’я» (12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право). Спецрада Д 26.001.04 у Київ­ському національному університеті імені Тараса Шевченка
МОН України

Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Кваліфікаційна наукова праця
на правах рукопису
БЕЛЕЙ ЄЛИЗАВЕТА НЕСТОРІВНА
УДК 342.9:351.77(043.3)
ДИСЕРТАЦІЯ
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ
ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ У СФЕРІ ОХОРОНИ ГРОМАДСЬКОГО
ЗДОРОВ’Я
Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право
Подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук.
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело.
__________________Є. Н. Белей
Науковий керівник МЕЛЬНИК Роман Сергійович,
доктор юридичних наук, професор, завідувач кафедри адміністративного
права
Київ – 2018

ЗМІСТ
Вступ………………………………………………………………………13
Розділ 1. Громадське здоров’я як об’єкт адміністративно-правового
регулювання…………………………………………………………………….35
1.1. Поняття та сутність категорії «громадське здоров’я»……………..35
1.2. Право охорони громадського здоров’я та його правова природа...62
1.3. Джерела права охорони громадського здоров’я…………………...81
Висновки до розділу 1………………………………………………….109
Розділ 2. Механізм адміністративно-правового забезпечення
діяльності публічної адміністрації у сфері охорони громадського
здоров’я…………………………………………………………………………113
2.1. Система суб’єктів публічної адміністрації у сфері охорони
громадського здоров’я…………………………………………………………113
2.2. Принципи (стандарти) діяльності суб’єктів публічної адміністрації
у сфері охорони громадського здоров’я………………………………………142
2.3. Адміністративно-процедурна діяльність суб’єктів публічної
адміністрації у сфері охорони громадського здоров’я………………………171
Висновки до розділу 2………………………………………………….197
Висновки………………………………………………………………...200
Список використаних джерел………………………………………...209

Список литературы

ВИСНОВКИ
У дисертації, виконаній на підставі аналізу чинних нормативноправових актів України та міжнародно-правових документів, законопроектів,
практики Європейського суду з прав людини і Конституційного Суду
України, інших актів органів судової влади, вивчення та опрацювання низки
наукових праць у різних галузях знань, здійснено теоретичне узагальнення та
запропоновано нове розв’язання наукового завдання, що виявляється у
виробленні теоретичних засад адміністративно-правового забезпечення
діяльності публічної адміністрації у сфері охорони громадського здоров’я. У
результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків,
пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.
Сформульовано три напрями тлумачення поняття й сутності
«громадське здоров’я», а саме: 1) при характеристиці першого з них
наголошено на можливості розгляду громадського здоров’я у значенні
«здоров’я громадськості», внаслідок чого воно являтиме собою складову
частину більш загального поняття «здоров’я населення», оскільки буде йтися
про здоров’я конкретної частини населення (яку можна охарактеризувати як
громадськість) у межах певної країни (або навіть країн). У такому ракурсі
запропоновано наступне визначення поняття «здоров’я громадськості»: стан
повного фізичного, психологічного та соціального благополуччя
громадськості, як передової, соціально та публічно активної частини
населення певної держави, за якого збережені (у тому числі відновлені)
фізіологічні та психологічні функції кожного її члена на рівні, достатньому
для їх оптимальної працездатності та соціальної активності при
максимальній біологічно можливій індивідуальній тривалості їх життя, який
визначається за допомогою низки медико-демографічних і соціальних
показників; 2) другий напрям розглянуто як такий, за якого громадське
здоров’я розумітиметься у якості синоніму поняття «здоров’я населення», як
це пропонується у науковій літературі та здійснюється вченими у різних
201
галузях знань. Але тоді його використання потребуватиме додаткових
пояснень причин ототожнення понять «населення» та «громадськість», що
визнано підставою для відмови від використання такого підходу; 3) у межах
третього напряму запропоновано розглядати поняття «громадське здоров’я» і
«здоров’я населення» як дві зовсім різні за сутністю і природою правові
категорії, а не як синоніми, види або частину і ціле. З’ясовано, що за цього
підходу громадське здоров’я сприймається не у якості різновиду поняття
«здоров’я», а як однойменна сфера наукової та іншої діяльності, спрямованої
на його забезпечення у міжнародних, загальнодержавних, регіональних та
місцевих (на рівні окремих адміністративних одиниць території України)
масштабах.
Доведено, що право охорони громадського здоров’я є підгалуззю
Особливого адміністративного права, яка регулює порядок реалізації
публічною адміністрацією функцій громадського здоров’я (охорони
громадського здоров’я), під час якої має місце взаємодія між публічною
адміністрацією та іншими суб’єктами публічної адміністрації, інститутами
громадянського суспільства у контексті їх участі в управлінні державними
справами, а також з питань дотримання ними законодавства; приватними
особами.
З’ясовано, який підхід до класифікації джерел права охорони
громадського здоров’я є найбільш виваженим поміж існуючих у наукових
джерелах (у сфері охорони здоров’я), оскільки дає змогу розділити
нормативні акти між різними класифікаційними групами без їх повторення,
та представлено за його допомогою систему формалізованих джерел права
охорони громадського здоров’я у наступному вигляді:
1) джерела національного рівня:
– закони України, серед яких названо, зокрема, наступні: «Основи
законодавства України про охорону здоров’я», «Про забезпечення
санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про захист
202
населення від інфекційних хвороб», «Про лікарські засоби», «Про
психіатричну допомогу» та ін.;
– підзаконні акти, які запропоновано додатково поділяти за суб’єктом
прийняття на: укази Президента України (наприклад, «Про Концепцію
розвитку охорони здоров’я населення України» від 7 грудня 2000 р. №
1313/2000), акти Кабінету Міністрів України (наприклад, постанови «Про
затвердження Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд
в Україні» від 22 червня 1999 р. № 1109, «Про затвердження Положення про
Міністерство охорони здоров’я України» від 25 березня 2015 р. № 267),
накази центральних органів виконавчої влади (наприклад, Міністерства
охорони здоров’я України «Про порядок контролю якості медичної
допомоги» від 28 вересня 2012 р. № 752), накази органів влади, не віднесених
до окремих гілок влади (наприклад, Служби безпеки України «Про
затвердження Положення про державну санітарно-епідеміологічну службу
Служби безпеки України» від 1 липня 2014 р. № 358), акти органів місцевого
самоврядування (наприклад, рішення Київської міської ради «Про
реформування галузі охорони здоров’я в місті Києві» від 26 квітня 2007 р. №
456/1117) та ін.;
2) джерела міжнародного рівня:
– правові акти ЄС, наприклад: Рішення Європейського Парламенту та
Ради № 2119/98/ЄC про створення мережі епідеміологічного нагляду та
контролю за поширенням інфекційних захворювань у Співтоваристві від 24
вересня 1998 р., Регламент (ЄС) Європейського Парламенту та Ради №
851/2004/ЄС про утворення Європейського центру з профілактики та
контролю за захворюваннями від 21 квітня 2004 р., Рекомендація Комітету
міністрів Ради Європи № R (97) 17 з розробки та впровадження систем
удосконалення якості в охороні здоров’я від 30 вересня 1997 р., Рекомендації
Комітету міністрів Ради Європи стосовно управління безпекою пацієнтів і
запобігання небажаним явищам у сфері охорони здоров’я від 24 травня
2006 р. та ін.;
203
– міжнародні акти, прийняті іншими суб’єктами міжнародного права,
серед яких головне місце посідають акти ВООЗ, зокрема: її Статут
(Конституція), Європейський план дій зі зміцнення потенціалу та послуг
громадського здоров’я, Пармська декларація з навколишнього середовища та
охорони здоров’я, Віденська декларація з харчування та неінфекційних
захворювань у контексті політики «Здоров’я – 2020», Талліннська хартія:
Системи охорони здоров’я для здоров’я та благополуччя та ін.
Запропоновано виражати сучасну систему (з її поділом на різновиди)
суб’єктів публічної адміністрації у сфері охорони громадського здоров’я
наступним чином:
1. Суб’єкти, які здійснюють публічне адміністрування (або суб’єкти
публічної адміністрації, наділені публічно-управлінськими функціями):
1) суб’єкти публічної адміністрації, для яких публічне адміністрування
є основною діяльністю:
– органи виконавчої влади: Кабінет Міністрів України, Міністерство
охорони здоров’я України, Міністерство молоді та спорту України, Державна
служба України з лікарських засобів та контролю за наркотиками, Державна
служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту
споживачів, Державна служба України з питань праці, державні санітарноепідеміологічні служби Служби безпеки України та Державної прикордонної
служби України, місцеві державні адміністрації. Їх можна додатково
класифікувати за сферою діяльності на суб’єктів: 1) основна діяльність яких
здійснюється у сфері охорони здоров’я та 2) які виконують певні функції і
завдання у сфері охорони здоров’я, проте їх основна діяльність здійснюється
поза нею (цією сферою). Або їх ще можна назвати суб’єктами, що включені
та що не включені до системи охорони здоров’я. У такому разі до останніх
запропоновано також віднести Міністерство оборони України, Міністерство
внутрішніх справ України, Службу безпеки України, які в межах
повноважень визначають пріоритетні напрями та прогнози щодо розвитку і
вдосконалення системи охорони здоров’я, здійснюють управління
204
(відомчими) закладами охорони здоров’я, які належать до сфери їх
управління, організовують додержання ними стандартів медичної допомоги
(медичних стандартів), клінічних протоколів та інших галузевих стандартів у
сфері охорони здоров’я, здійснюють державний санітарно-епідеміологічний
нагляд на підпорядкованих територіях, у військових частинах і підрозділах та
ін.;
– органи публічного управління АРК (Рада міністрів АРК,
Міністерство охорони здоров’я АРК);
– органи місцевого самоврядування;
2) суб’єкти, які виконують функції публічного адміністрування (тобто
суб’єкти, які уповноважені на здійснення певних публічно-управлінських
функцій, але публічне адміністрування для них не є основною діяльністю).
До них необхідно віднести Президента України.
2. Суб’єкти публічної адміністрації, які не наділені публічно-владними
повноваженнями:
1) які функціонують у публічній сфері та можуть брати участь у
публічному адмініструванні, у тому числі шляхом ухвалення рішень
рекомендаційного характеру. До них насамперед відносяться
консультативно-дорадчі органи, які ми перераховували вище, а саме:
Національна рада з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІДу при
Кабінеті Міністрів України; Міжвідомча координаційна рада при
Міністерстві охорони здоров’я України з питань міжгалузевої взаємодії
закладів охорони здоров’я; Громадська рада при Міністерстві охорони
здоров’я України; Рада молодих вчених при Міністерстві охорони здоров’я
України; Колегія Міністерства охорони здоров’я України; Вчена медична
рада Міністерства охорони здоров’я України; Клініко-експертні комісії
Міністерства охорони здоров’я України; Клініко-експертні комісії
Міністерстві охорони здоров’я АРК, управлінь охорони здоров’я, Київської
та Севастопольської міських державних адміністрацій, ДУ «Центр
громадського здоров’я Міністерства охорони здоров’я України» та ін.;
205
2) які функціонують у публічній сфері, але їх діяльність пов’язана не з
участю у публічному адмініструванні, а з наданням послуг (медичних,
профілактичних, реабілітаційних тощо) населенню, що регулюється нормами
цивільного, господарського та інших галузей права. До них відносяться
профілактичні, лікувальні та інші заклади здоров’я.
Встановлено, що систему принципів діяльності суб’єктів публічної
адміністрації у сфері охорони громадського здоров’я становлять дві основні
групи, виділені за критерієм сфери (або характеру) застосування (чи
поширення правового впливу), а саме: 1) загальні, наприклад: верховенства
права, законності, рівності перед законом і недискримінації, поділу публічної
влади, безперервності, єдності публічної політики, гласності,
відповідальності, обґрунтованості, безсторонності, добросовісності,
розсудливості, пропорційності, своєчасності та ін.; 2) спеціальні, наприклад:
визнання охорони здоров’я пріоритетним напрямом діяльності суспільства і
держави, одним із головних чинників виживання та розвитку народу
України; підвищеного медико-соціального захисту найбільш вразливих
верств населення; орієнтації на сучасні стандарти здоров’я та медичної
допомоги, поєднання вітчизняних традицій і досягнень зі світовим досвідом
у сфері охорони здоров’я; попереджувально-профілактичного характеру,
комплексного соціального, екологічного та медичного підходу до охорони
здоров’я; загальнодоступності медичної допомоги та інших послуг у сфері
охорони здоров’я; багатоукладності економіки охорони здоров’я і
багатоканальності її фінансування, поєднання державних гарантій з
демонополізацією та заохоченням підприємництва і конкуренції та ін.
Встановлено, що згідно з національними нормативними актами
адміністративно-процедурна діяльність суб’єктів публічної адміністрації у
сфері охорони громадського здоров’я представлена в Україні наступними
адміністративними процедурами:
1) державного контролю і нагляду у сфері охорони здоров’я, серед яких
зокрема процедури: контролю за якістю та безпекою лікарських засобів та
206
імунобіологічних препаратів; контролю якості лікарських засобів, що
ввозяться в Україну; нагляду і контролю за додержанням законодавства про
охорону здоров’я, державних стандартів, критеріїв та вимог, спрямованих на
забезпечення здорового навколишнього природного середовища і санітарноепідемічного благополуччя населення, нормативів професійної діяльності в
сфері охорони здоров’я, вимог Державної Фармакопеї, стандартів медичного
обслуговування, медичних матеріалів і технологій; контролю діяльності
психіатричних установ незалежно від форми власності та фахівців, інших
працівників, які беруть участь у наданні психіатричної допомоги; державного
санітарно-епідеміологічного нагляду; нагляду за побічною дією
імунобіологічних препаратів та їх епідеміологічною ефективністю; контролю
за дотриманням встановленого на території карантину правового режиму,
своєчасним і повним проведенням профілактичних і протиепідемічних
заходів; нагляду (контролю) за виконанням фізичними особами –
підприємцями умов зайняття народною медициною (цілительством); нагляду
(контролю) щодо додержання суб’єктом господарювання вимог
законодавства у сфері господарської діяльності з медичної практики, що
підлягає ліцензуванню; контролю за дотриманням суб’єктами
господарювання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з
виробництва лікарських засобів, імпорту лікарських засобів (крім активних
фармацевтичних інгредієнтів), оптової та роздрібної торгівлі лікарськими
засобами; контролю (зовнішнього) якості надання медичної допомоги та ін.;
2) ліцензування господарської діяльності у сфері охорони здоров’я, яка
відповідно до закону підлягає ліцензуванню, включаючи: ліцензування
господарської діяльності з медичної практики; ліцензування господарської
діяльності з виробництва лікарських засобів, оптової та роздрібної торгівлі
лікарськими засобами, імпорту лікарських засобів (крім активних
фармацевтичних інгредієнтів); ліцензування діяльності банків пуповинної
крові, інших тканин і клітин людини згідно з переліком, затвердженим
Міністерством охорони здоров’я України; ліцензування господарської
207
діяльності з переробки донорської крові та її компонентів, виготовлення з
них препаратів; ліцензування господарської діяльності, пов’язаної з
потенційною небезпекою для здоров’я людей;
3) дозвільні, серед яких зокрема процедури: видача дозволів на
використання небезпечних факторів навколишнього (у тому числі
виробничого) середовища, що впливають на здоров’я людини та навколишнє
середовище; видачі спеціального дозволу на зайняття народною медициною
(цілительством);
4) акредитації закладів охорони здоров’я та аптечних закладів;
5) реєстраційні, серед яких зокрема процедури: державної реєстрації
(перереєстрації) лікарських засобів, у тому числі імунобіологічних
препаратів; державної реєстрації небезпечних факторів навколишнього (у
тому числі виробничого) середовища, що впливають на здоров’я людини та
навколишнє середовище (факторів фізичної, хімічної, біологічної природи,
присутніх у середовищі життєдіяльності людини);
6) експертизи, зокрема державної санітарно-епідеміологічної
експертизи;
7) сертифікації, наприклад, підприємств, які здійснюють оптову
реалізацію (дистрибуцію) лікарських засобів та ін.
Сформульовано пропозиції та рекомендації щодо удосконалення
адміністративно-правового забезпечення діяльності публічної адміністрації у
сфері охорони громадського здоров’я, які полягають в обґрунтуванні шляхів
вирішення властивих сучасному стану проблем і недоліків, зокрема за
допомогою наступних заходів: проведення кропіткої нормопроектної роботи,
у процесі якої буде розроблено проекти нормативно-правових актів про
внесення змін і доповнень до діючих нормативних актів у сфері охорони
громадського здоров’я; прийняття нових нормативно-правових актів,
насамперед наказів Міністерства охорони здоров’я України про
затвердження низки порядків здійснення названих адміністративних
процедур та систематизованого нормативного акта з питань громадського
208
здоров’я, яким буде забезпечено єдині стандарти регулювання громадського
здоров’я (таким може бути закон «Про систему громадського здоров’я», який
наразі перебуває у статусі законопроекту); визнання такими, що втратили
чинність, неактуальних нормативних актів; активізації комплексних та
системних наукових розробок у сфері охорони громадського здоров’я, які
базуватимуться на сучасних досягненнях адміністративно-правової науки,
правових реаліях, актуальних нормативно-правових актах