Ефимова Светлана Борисовна. Методология формирования результативной системы государственных расходов и бюджетной политики в России

Краткое описание

Ефимова Светлана Борисовна. Методология формирования результативной системы государственных расходов и бюджетной политики в России : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Ефимова Светлана Борисовна; [Место защиты: Сарат. гос. соц.-эконом. ун-т].- Саратов, 2008.- 398 с.: ил. РГБ ОД, 71 09-8/66

Содержание к диссертации

Введение
ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ПУБЛИЧНЫХ РАСХОДОВ 18
1.1. Содержание категории государственных расходов в системе финансовых отношений 18
1.2. Государство как хозяйствующий субъект, финансирующий производство и предоставление общественных благ 31
1.3. Развитие теории общественных благ как объекта и результата государственных (публичных) расходов 56
1.4. Организационно-методологические основы формирования бюджетных расходных обязательств 72
1.5. Структурный анализ системы государственных расходов методологические основы бюджетной политики В
ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ 121
2.1. Содержание бюджетной расходной политики государства 121
2.2. Типы и элементы механизма реализации бюджетной расходной политики , 138
2.3. Методологические подходы к формированию политики государственных расходов 149
2.4. Основы бюджетирования, ориентированного на:результат, как приоритета расходной политики ': 172
2.5. Методы финансового обеспечения бюджетной расходной политики государства 190
МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ, ОРИЕНТИРОВАНННЫЕ НА РЕЗУЛЬТАТ 218
3.1. Методологические основы бюджетного планирования в процессе формирования государственных расходов и бюджетной политики 218
3.2. Правовое и методическое обеспечение бюджетирования государственных расходов, ориентированного на результат 235
3.3. Оценка затрат на предоставление государственных (муниципальных) услуг 255
3.4. Развитие нормативного метода планирования и формирования затрат на предоставление государственных гарантий 274
3.5. Оценка результативности и эффективности государственных (бюджетных) расходов 306
3.6. Контроль результативности и эффективности бюджетных расходов 328
Заключение 339
Список использованой литературы 362

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В настоящее время через систему государственных финансов распределяется и перераспределяется 36-38% валового внутреннего продукта Российской Федерации. Основная часть доходов бюджетной системы формируется посредством налогообложения физических и юридических лиц. Налоги являются совокупной ценой, которую платит общество за предоставляемые государством общественные блага - здравоохранение, социальное обеспечение, гарантии безопасности и правопорядка, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и свобод. Поэтому граждане, являющиеся одновременно и налогоплательщиками, и потребителями общественных услуг заинтересованы в том, чтобы передаваемые ими в распоряжение государства средства использовались максимально прозрачно и эффективно, принося конкретные, ощутимые и измеримые результаты обществу в целом и каждому человеку в отдельности.
В последнее время все чаще звучит мысль о том, что правильно расходовать бюджетные средства в России так и не научились. Следует признать ее справедливость и устранить основную причину этого негативного явления -отсутствие эффективной системы государственных (бюджетных) расходов и государственного принуждения к рациональному использованию государственных финансовых ресурсов. В рамках такой системы основными ее элементами становятся нетрадиционные для России формы, методы и механизмы финансирования государственных расходов. В настоящее время экономика страны несет значительные потери вследствие применения нерациональных способов государственного финансирования, низкой финансовой и бюджетной дисциплины, а также недостаточно эффективной работы системы государственного финансового контроля. Поэтому проводимые в бюджетной сфере реформы направлены на обеспечение результативности государственной финансовой политики, что невозможно без разработки комплекса мер по совершенствованию бюджетной расходной политики и финансового механизма.
В финансовом механизме реализации бюджетной расходной политики продолжает преобладать экстенсивный подход при финансировании. За счет бюджетных средств содержится громоздкая сеть бюджетных учреждений, но цели ее функционирования, критерии оценки результативности и эффективности, другие вопросы методологии и методики использования бюджетных средств до сих пор слабо разработаны применительно к специфическим российским условиям. Необходимо помнить о том, что бюджетные средства являются источником финансового обеспечения процесса предоставления определенного объема и качества общественных благ - основной цели функционирования государственной сферы. Поэтому процесс реформирования последней должен начинаться с определения цели, планирования результата, критериев оценки и способов обеспечения эффективности достижения цели для перехода на качественно новый уровень финансирования и функционирования государственного сектора.
В современной России проблема перехода на результатирующий среднесрочный бюджет является наиболее обсуждаемой. В процессе осуществления реформ возникает множество теоретических, методологических, организационно-методологических и методических вопросов, без ответа на которые невозможно рассчитывать на успех проводимых преобразований. Правительством РФ уже разработаны концептуальные подходы к реформированию бюджетной сферы, к работе активно привлекаются западные экономисты. Но имеющийся опыт и наработки по данному вопросу не восполняют потребность текущего момента со стороны органов публичной власти и представителей научной общественности. Эффективность реформы может быть достигнута также на основе творческой адаптации имеющегося зарубежного опыта с учетом российских реалий.
В условиях начавшейся реформы общественного сектора, включающей в себя реструктуризацию органов местного самоуправления и перераспределение расходных обязательств по уровням власти, трансформацию бюджетных отношений, на фоне глубокой административной реформы сохраняется неурегули рованность в правовом и финансовом определении государственных обязательств, что приводит к сложностям в реализации на местах основных положений реформы.
Все вышесказанное свидетельствует о необходимости продолжения системного, детального и последовательного исследования методологии формирования государственных расходов и бюджетной расходной политики.
Степень разработанности проблемы. Несмотря на свою актуальность, проблема формирования и реализации бюджетной расходной политики государства в теоретическом, методологическом и организационном аспектах далека от своего полного разрешения.
Основой теории и методологии бюджетной расходной политики выступает общая теория финансов. Поэтому методологической основой при разработке исследуемых проблем послужили научные труды в области теории финансов и бюджета таких экономистов, как A.M. Александров, Э.А. Вознесенский, А.Г. Грязнова, Л.А. Дробозина, А.Ю. Казак, Т.М. Ковалева, Е.В. Коломин, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагов, А.П. Сычев и др. Региональный аспект финансовых и бюджетных отношений освещен в трудах В.Н. Лексина, В.И. Самарухи, Л.И. Сергеева, В.Н. Лапина, , Г.К. Шеховцова и др.
Вопросами бюджетирования, ориентированного на результат, и формирования в России результатирующей системы государственных (муниципальных) расходов успешно занимались А.М.Лавров, А.В. Улюкаев, Е. А Черныш, М.Н. Яндиев, В.С.Мокрый и др.
Проблемы теории бюджетной политики и бюджетного реформирования широко представлены в работах СВ. Барулина, A.M. Ковалева, СЕ. Прокофьева, О.В. Врублевской, , Т.В. Грицюк и др. Исследованиями межбюджетных отношений занимаются такие ведущие специалисты в этой области, как СА. Авакьян, С.С Артемьева, И.В. Данилевич, А.Г. Игудин, И.А. Н.М. Сабитова, Умнова, В.Е. Чиркин, А.Ю. Юдин и др. Это далеко не полный перечень российских экономистов, исследующих в той или иной степени различные аспекты бюджетной политики.
Учитывая международный характер отдельных бюджетных проблем, в работе были использованы труды и зарубежных ученых (Э.Б. Аткинсон, А. Вагнер, Дж. Гэлбрейт, Р. Барро, Дж. Хикс, Дж. Кейнс, Р.Дж. Кэмпбелл, Д. Сазерлэнд, П. Саму-эльсон и др.).
В то же время, в современной экономической литературе вряд ли можно найти сколь-нибудь значимый научный труд, специально посвященный комплексному исследованию категории государственных бюджетных расходов и бюджетной расходной политики в системе финансовых и бюджетных отношений, теории и методологии построения эффективной и результативной бюджетной политики в современной России.
Теоретической основой расходной политики государства является теория общественных благ. Экономическая теория неоднократно рассматривала их в качестве объекта исследования. В частности, этой проблеме посвящены труды зарубежных (Дж.Э. Стиглиц, Ж. Дюпюи, Дж. Б. Кларк) и отечественных ученых (М. Жукова, Ю. Петров, Ю. Федорова). Но влияние специфики общественных благ на механизм финансирования расходов по их предоставлению практически не изучен.
Требуют своего нового научного осмысления вопросы, касающиеся теоретических, методологических и организационных основ функционирования бюджетных отношений в процессе производства и предоставления общественных благ - цели и, в конечном счете, результата бюджетной политики, а также содержания и взаимосвязи совокупности организационно-финансовых категорий управления бюджетным процессом (бюджетное право, бюджетный механизм), через которые реализуется концепция бюджетной политики.
До сих пор неразработанными остаются вопросы экономического содержания бюджетной политики как системной организационно-финансовой категории управления бюджетом и концептуальные основы построения эффективной и результативной бюджетной расходной политики. Требуют также своей корректировки методологические основы построения системы расходов и приоритеты бюджетной политики с позиций реализации расходного подхода при формировании бюджетов на всех уровнях власти. Не менее остро стоят проблемы поиска действенных адекватных механизмов реализации эффективной бюджетной политики, основанных на развитии методологии бюджетного планирования, ориентированного на результат, и финансирования расходных обязательств органов публичной власти.
Таким образом, недостаточная степень разработанности проблемы подтверждает актуальность темы исследования и необходимость ее теоретического, методологического и практического развития, что предопределило цель, задачи и структуру работы.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции построения результативной системы государственных расходов и эффективной бюджетной политики в России путем развития их теоретических и методологических основ, методического обеспечения и механизмов реализации.
Для достижения цели в процессе исследования были поставлены и решены следующие задачи:
- раскрыть экономическое содержание категории государственных расходов в системе финансовых отношений и провести структурный анализ системы государственных расходов;
- исследовать государство как хозяйствующий субъект, финансирующий производство и предоставление общественных благ;
- рассмотреть развитие теории общественных благ как объекта и результата государственных (публичных) расходов;
- сформулировать организационно-методологические основы формирования бюджетных расходных обязательств;
- раскрыть экономическое содержание и разработать методологические основы бюджетной расходной политики как комплексной финансовой категории;
- выявить типологические особенности и элементы механизма реализации бюджетной расходной политики;
- обобщить и классифицировать методологические подходы к формированию политики государственных расходов;
- проанализировать основы бюджетирования, ориентированного на результат, как приоритета расходной политики;
- предложить систему мер по организации финансового обеспечения бюджетной политики в области расходов;
- обобщить и конкретизировать методологические основы бюджетного планирования в процессе формирования государственных расходов и бюджетной политики;
- дать развернутую характеристику правовому и методическому обеспечению бюджетированию государственных расходов, ориентированному на результат;
- разработать методологические подходы к оценке затрат на предоставление государственных (муниципальных) услуг;
- в развитие нормативного метода планирования предложить методологические и методические подходы к определению затрат на предоставление государственных гарантий;
- предложить концептуальные подходы к оценке результативности и эффективности государственных (бюджетных) расходов;
- разработать методологические и организационные основы организации контроля результативности и эффективности государственных расходов.
Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования выступает совокупность бюджетных отношений, возникающих в процессе осуществления государственных (муниципальных) расходов, ориентированных преимущественно на результат, формирования и реализации бюджетной политики финансирования производства общественных благ.
Объект исследования. Объектом исследования являются система бюджетов Российской Федерации, включая региональные и местные бюджеты, а также деятельность органов государственной (муниципальной) власти в области расходования бюджетных средств и построения бюджетной расходной политики.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили положения экономической теории, исследующей функционирование общественного сектора и природу общественных благ, труды отечественных и зарубежных экономистов в области теории государственных и муниципальных финансов, бюджета, а также разработки специалистов, занимающихся вопросами организации и стратегии реформирования бюджетного процесса и системы государственных (муниципальных) расходов. Среди них особое место занимают работы ученых Института системного анализа РАН, Института экономики города, концептуальные подходы, сформулированные специалистами Министерства финансов РФ и др.
В работе широко использовались программные документы, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Федерации в области финансов, бюджета, государственных (муниципальных) расходов, финансовой и бюджетной политики, организации местного самоуправления, финансового контроля и решения органов местного самоуправления по данным вопросам.
Методологической основой послужил диалектический подход, позволяющий исследовать бюджетные расходные отношения в динамике. Системный подход к предмету исследования позволил выявить существующие взаимосвязи и взаимозависимости и был реализован посредством метода абстракции, сравнения, анализа и синтеза, обобщения, группировки, а также метода экспертной оценки.
Информационной базой исследования послужили: законодательные федеральные и нормативные акты Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ; законы и решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Саратовской области и других субъектов Федерации по вопросам формирования бюджетов, бюджетного регулирования и управления бюджетными ресурсами регионов и муниципальных образований; нормативно-методические и инструктивные документы, статистические материалы федерального и регионального уровня; аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, обзорные, справочные данные и результаты исследований отечественных и зарубежных специалистов, опубликованные в периодической печати и сети Интернет, а также собственные расчеты автора.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке целостной концепции формирования результатирующей системы государственных расходов и эффективной бюджетной политики органов публичной власти в области расходов путем развития их теоретических основ, разработки методологических подходов, механизмов и методического обеспечения финансирования расходов по производству и предоставлению общественных благ.
1 .Разработана теория государственных (муниципальных) расходов, основанная на системном и новых методологических подходах, в частности:
- раскрыто экономическое содержание государственных (муниципальных) расходов с двояких позиций: с категориальной как совокупности финансовых отношений, возникающих между органами власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой, по поводу финансирования затрат и расходования средств на выполнение органами власти всех уровней возложенных на них функций; с материально-вещественной, как совокупности затрат органов публичной власти на выполнение возложенных на них функций, состоящей из бюджетных расходов (фактических издержек) и расходов за счет источников финансирования бюджетного дефицита (затрат, осуществляемых за счет заемных средств);
- дана системная характеристика государственных (муниципальных) расходов с выделением признаков, позволяющих определять расходы как открытую систему взаимосвязанных элементов с четкой иерархической структурой; раскрыты и сгруппированы ограничения внешней среды (ресурсные, экономические, правовые и политические), влияющие на систему расходов, а также входящие и исходящие, внутренние и внешние денежные потоки, посредством которых система расходов взаимодействует с экономическими подсистемами;
- предложена схема горизонтальной сбалансированности видов государственной деятельности, финансовых ресурсов и источников их финансирования, позволяющая увеличить прозрачность государственного сектора, оценить потребность общества в общественных благах, а также минимизировать влияние инфляционного фактора, связанного с использованием для социальные выплаты населению заемных средств и ранее накопленного национального богатства;
- с экономической точки зрения выделены признаки или критерии эффективного государственного финансового хозяйства в разрезе направлений расходования средств по видам государственной деятельности (выравнивания доходов в обществе посредством социальных выплат населению, предоставление общественных благ, инвестиционная деятельность);
- предложена авторская классификация государственных расходов, основанная на экономической специфике общественных благ как объекта расходов, выделены характерные черты каждого вида расходов, влияющие на порядок их финансирования, что послужило теоретической базой для построения концепции формирования бюджетной расходной политики, ориентированной на результат, и модели формирования государственных расходов в зависимости от типологических особенностей общественных благ и приоритетности их для общества;
- сформулированы, дополнены и раскрыты принципы построения системы государственных (муниципальных) расходов на основе развития и конкретизации принципов построения бюджетной системы.
2. Систематизированы, дополнены, уточнены и сведены в единый комплекс теоретические и организационно-методологические основы бюджетной расходной политики органов публичной власти:
- раскрыто экономическое содержание бюджетной расходной политики как системы мер и действий органов власти в области управления процессом распределения и расходования бюджетных средств на основе концепции развития бюджетных отношений в сфере финансового обеспечения процесса предоставления общественных благ в составе общей экономической политики, направленной на реализацию социально-экономических функций государства и местного самоуправления, в целях достижения определенного на данном этапе социально-экономического эффекта; определены структура и типы, предложены принципы построения бюджетной расходной политики;
- уточнено содержание бюджетного расходного механизма с организационной точки зрения, дана развернутая характеристика структурных элементов, методов и инструментов бюджетного расходного механизма;
- выявлена специфика каждого из методов финансового обеспечения реализации бюджетной расходной политики, влияющая на результативность и эффект