ФОРМУВАННЯ СТРУКТУРИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-УПРАВЛІНСЬКИЙ АСПЕКТ

Краткое описание

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ
ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

На правах рукопису

ПЛЮЩ Руслан Миколайович

УДК 3626.075

ФОРМУВАННЯ СТРУКТУРИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ОРГАНІЗАЦІЙНО-УПРАВЛІНСЬКИЙ АСПЕКТ

25.00.04 місцеве самоврядування

ДИСЕРТАЦІЯ
на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління

Науковий консультант
ІГНАТЕНКО Олександр Семенович
доктор технічних наук,
професор

КИЇВ - 2006

З М І С Т

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ.

6

ВСТУП........

7

РОЗДІЛ 1
АНАЛІЗ РОЗВИТКУ ПІДХОДІВ ДО ПОБУДОВИ СТРУКТУРИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА НАУКОВОЇ ДУМКИ ЩОДО ЇЇ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

1
120

1.1 Періодизація та аналіз розвитку законодавства щодо формування структури місцевого самоврядування в Україні (з 1990 р.)

20

1.2 Проблема формування організаційної структури місцевого самоврядування у вітчизняній літературі..................................................

35

1.3. Науково-теоретичні праці зарубіжних учених з проблеми дослідження..................................................................................................

52

1.4. Уточнення понятійного апарату щодо категорії про організацію в місцевому самоврядуванні ..

69

Висновки до першого розділу

81

РОЗДІЛ 2
РОЗВИТОК ТЕОРІЇ АДМІНІСТРУВАННЯ В МІСЦЕВОМУ САМОВРЯДУВАННІ..

4
884

2.1. Сутність організаційної структури в місцевому самоврядуванні .............................................................................................

84

2.2. Узагальнення моделей організацій як об'єкта управління.......

93

2.3. Стратегія формування органу місцевого самоврядування як організації......................................................................................................

102

2.4. Принципи побудови організаційних структур місцевого самоврядування ............................................................................................

113

2.5. Тектологія системи місцевого самоврядування........................

125

2.6. Критерії оцінки праці посадових осіб місцевого самоврядування.............................................................................................

132

Висновки до другого розділу.............

141

РОЗДІЛ 3
ДОСЛІДЖЕННЯ ПРОЦЕСНО-ОРІЄНТОВАНОГО ФОРМУВАННЯ СТРУКТУРИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАН-НЯ..................................................................................................................

145

3.1. Групування повноважень у системі місцевого самоврядування..

145

3.2. Типізація організаційних структур місцевого самоврядування..

154

3.3. Процедури побудови структури органів місцевого самоврядування..

164

3.4. Підпорядкування структури органу місцевого самоврядування стратегії..

176

3.5. Обгрунтування розподілу повноважень в організаційній структурі.

185

3.6. Механізми координації в організації місцевого самоврядування..

195

Висновки до третього розділу....................

205

РОЗДІЛ 4
КОНЦЕПТУАЛЬНЕ ПОЛОЖЕННЯ ФОРМУ-ВАННЯ СТРУКТУРИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ...........

211

4.1. Перспективні напрями розвитку організаційних структур місцевого самоврядування...........................................................................

211

4.2. Стратегічні напрями розвитку території для вдосконалення організаційного управління нею..................................................................

216

4.2.1. Загальний аналіз соціально-економічного розвитку міста................................................................................................................

216

4.2.2. Головні напрями розвитку соціальної політика в місті.................................................................................................................

226

4.2.3. Пріоритети розвитку житлової політики і гуманітарної сфери..............................................................................................................

236

4.2.4. Форми управління безпекою життєдіяльності людини

250

4.2.5. Основні засади подальшого соціально-економічного зростання

255

4.3. Організаційне проектування в місцевому самоврядуванні..

263

4.4. Форми територіального управління в місцевому самоврядуванні...

273

4.5. Оцінювання праці посадових осіб місцевого самоврядування

284

4.6. Організаційна взаємодія органів місцевого самоврядування...

292

Висновки до четвертого розділу...

301

РОЗДІЛ 5
ПРИКЛАДНІ АСПЕКТИ ОРГАНІЗАЦІЙНОГО УПРАВЛІННЯ В СТРУКТУРІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАН-НЯ...................................................................................................................

2

2304

5.1. Розвиток організаційних форм управління в місцевому самоврядуванні......................................................

303

5.2. Управління організаційними процесами в системі місцевого самоврядування........................................................................................

312

5.3. Удосконалення організаційної структури в системі місцевого самоврядування..........................................................................

320

5.4. Форми розподілу повноважень та визначення їх обсягів і меж при удосконаленні організаційних структур місцевого самоврядування.

332

5.5. Регламентування діяльності посадових осіб місцевого самоврядування.............................................................................................

346

Висновки до п¢ятого розділу...

360

ВИСНОВКИ

364

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ...

372

ДОДАТКИ.

415

ВСТУП
Актуальність теми. Конституційно закріплене визнання та підтримка місцевого самоврядування - характерна риса кожної держави, яка хоче стати демократичною і правовою, побудувати досконале громадянське суспільство за безпосередньої участі своїх громадян. Впровадження базових принципів місцевого самоврядування (народовладдя, законність, гласність, колегі-альність, поєднання місцевих і державних інтересів, виборність) досягається в умовах правової, організаційної та матеріально - фінансової самостійності його органів, підзвітності й відповідальності перед територіальними громадами цих органів і їх посадових осіб. Складність реалізації як цих принципів, так і вирішення значного обсягу питань життєзабезпечення територіальних громад на місцевому й регіональному рівнях, у значній мірі пов’язана з тим, що органи місцевого самоврядування самостійно визначають і удосконалюють свою організаційну структуру. З цим пов’язані завдання забезпечення дієвості місцевого самоврядування, створення організаційних умов для ефективної реалізації його функцій та повноважень, які неодноразово ставились у виступах Президента України та програмних документах Кабінету Міністрів і до цього часу повністю не виконані.
Значні труднощі формування структури викликає відсутність підходів до наукового її обґрунтування, недостатня орієнтація на процеси надання громадських і адміністративних послуг, недосконалість структурування як самих органів місцевого самоврядування, так і комунальних підприємств, щоб здійснювати комплексне управління розвитком територій без надмірної бюрократизації. Проблема організаційних побудов у місцевому самоврядуванні, крім специфікації повноважень і функцій відповідно до цілей і стратегії, пов’язана з проведенням групування робіт у підрозділах органу; делегуванням повноважень; встановленням відповідальності за виконання повноважень; визначенням формальних відносини між посадовими особами з тим, щоб кожний знав свій статус і роль; організацією роботи безпосередніх виконавців.
Таким чином, проблема формування дієвої структури місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті, з розглядом кожної підсистеми як окремої, так і їх взаємовідносин за вертикальними й горизонтальними зв'язками в ієрархічних структурах його органів, є актуальною з точки зору забезпечення здатності ефективно і на високому якісному рівні вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, управління груповою поведінкою посадових осіб (особливо у складних органах місцевого самоврядування). При проектуванні органів місцевого самоврядування слід виходити з уявлення про них як про організм, що діє раціонально і цілеспрямовано, має апріорі встановлену стратегію, мету і методи досягнення мети, механізми координації, які б дали змогу забезпечити ефективне вирішення питань місцевого значення, вивчення і прогнозування поведінки посадових осіб.
Значну цінність для дослідження проблеми підвищення ефективності формування організаційних структур місцевого самоврядування мають наукові праці В.Б.Авер'янова [1; 2; 113; 116], Є.Г.Антонова [16], Г.В.Атаманчука [20; 21], В.М.Бабаєва [23], В.Д.Бакуменка [27; 187], О.С. Віханського [61], В.Є.Воротіна [66], Д.Л.Гібсона [81], І.П. Голосніченка [87], О.С.Ігнатенка та А.М.Ткаченка [314], В.М.Князєва [115], А.А.Коваленка [190-192], В.В.Копейчикова [310; 311], М.Х.Корецького [217], М.І.Корнієнка [219-220], В.В.Кравченка [227; 228], В.С.Куйбіди [235; 236], О.Д.Лазора [246], О.Ю.Лебединської [249], Б.3.Мільнера [9], Т.В.Мотренка [364], Н.Р.Нижник [112; 117; 284-288], О.Ю.Оболенського [290-292], М.К.Орлатого [308], В.А.Ребкала [111], В.Н.Рижих [380], І.В.Розпутенка [132], О.І.Сушинського [415], В.Л.Тація та В.Ф.Погорілка [211], В.П.Троня, [434], В.В.Цвєткова [461-463], В.Є.Чиркіна [466-468], В.М.Шаповала [471], Ю.П.Шарова [472], В.В.Юрчишина [187; 479] та ін.
Набули подальшого розвитку підходи до обгрунтування положень регламентування діяльності посадових осіб місцевого самоврядування в дослідженнях О.А.Воронька [64], С.Д.Дубенко [129], В.І.Лугового [255], В.М.Ніколайчика [289], Д.М.Овсянко [296], Є.В.Охотського [93], В.В.Русакевича [95], Г.Л.Саймона [389], С.М.Серьогіна [398], В.В.Токовенко [431] та ін.
Незважаючи на активізацію дослідницьких зусиль у згаданих галузях науки, слід зазначити, що проблеми формування організаційних структур місцевого самоврядування в Україні ще не були до сьогодні предметом комплексного наукового аналізу.
Вибір теми та її дослідження зумовлені:
- об’єктивними соціально-економічними умовами необхідності впливу держави на розвиток системи місцевого самоврядування, спрямованого на досягнення цілей її державної політики;
- потребою вдосконалення форм організаційних структур місцевого самоврядування для досягнення високого ступеня вирішення питань місцевого значення;
- наявністю суперечливих тенденцій у розв’язанні питань встановлення кваліфікаційних характеристик та регламентування діяльності посадових осіб місцевого самоврядування.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження виконувалися згідно з комплексним науковим проектом Державне управління та місцеве самоврядування” Національної академії державного управління при Президентові України за темами Визначити соціально-економічні передумови та розробити механізми співпраці органів місцевого самоврядування і населення з метою розвитку перспективних видів діяльності в окремих регіонах” (ДР №0104U000767) й Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення адміністративної та політичної реформ” (ДР №0105U001412), у розробці яких здобувач брав безпо­середню участь.
Об’єкт дослідження - система місцевого самоврядування в Україні.

Предмет дослідження - організаційно-управлінські й прикладні аспекти формування структури органів місцевого самоврядування.
Гіпотеза дослідження. Головна ідея й основні положення концепцій дослідження базуються на припущенні, згідно з яким формування структури місцевого самоврядування буде ефективним за умови реалізації способів досягнення мети на основі раціональної ієрархічної структури його органів, що має певні розміри й будову, підпорядковану вирішенню завдань територіального розвитку, раціонального розподілу праці й обов'язків посадових осіб, а також у разі використання механізмів координації, розроблених принципів, методів і форм та з урахуванням вітчизняного й зарубіжного досвіду та наближення України до європейських стандартів демократичної, соціальної, правової держави.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є науково-теоретичне обгрунтування формування структури місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті; удосконалення організації місцевого самоврядування як об'єкта управління з її представленням структурними утвореннями та сукупністю посадових осіб місцевого самоврядування, їх груп, об'єднаних для задоволення різноманітних потреб територіальних громад.
Відповідно до зазначеної мети й гіпотези дослідження визначені такі завдання:
проаналізувати теоретично-методологічні аспекти, визначити періодизацію законодавства щодо формування структури місцевого самоврядування та стану висвітлення проблеми у вітчизняній і зарубіжній літературі;
конкретизувати суть і зміст поняття організація в місцевому самоврядуванні”;
удосконалити:
моделі організацій як об'єкта управління, розкрити особливості їх використання та загальну стратегію формування органу місцевого самоврядування як організації;
методи підпорядкування структури місцевого самоврядування стратегії й розподілу повноважень в організаційній структурі органу місцевого самоврядування;
механізми координації в діяльності місцевого самоврядування;
охарактеризувати принципи побудови організаційних структур місцевого самоврядування, підходи щодо забезпечення їх організованості;
систематизувати й удосконалити критерії та порядок оцінювання, види відносин підлеглих і керівників, а також комплексні підходи до регламентування діяльності посадових осіб місцевого самоврядування;
обгрунтувати особливості групування повноважень, здійснити типізацію організаційних структур місцевого самоврядування та розробити процедури їх побудови;
визначити концептуальні положення формування організаційних структур місцевого самоврядування;
розкрити інтегровані форми та засоби організаційного управління формуванням структури місцевого самоврядування в Україні.
Методи дослідження. У процесі дослідження використано комплекс методів, що взаємодоповнюють один одного:
загальнонаукові методи діалектики, що дали змогу розкрити динаміку процесів, які відбуваються в місцевому самоврядуванні, зв’язок науки з практикою, становлення й розвиток державної політики у сфері місцевого самоврядування в Україні та в зарубіжних країнах;
методи системного аналізу для проведення структурних досліджень складу, конфігурації топології системи місцевого самоврядування, з урахуванням динамічних характеристик, стійкості, ефективності елементів цієї системи та їх взаємозв’язків, від яких залежать результуючі властивості всієї системи;
метод моделювання для опису якісних та структурних змін, а також формально логічних зв’язків та відносин, які існують в структурі місцевого самоврядування, а також для її організаційного проектування;
метод функціонального аналізу - для проникнення в організаційно-правову природу повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, розкриття їх обсягу, характеру і змісту;
історичний метод дослідження - для періодизації розвитку законодавства про місцеве самоврядування щодо формування його організаційних структур та управління персоналом посадових осіб;
методи логіки для уточнення понятійного апарату щодо категорії про організацію в місцевому самоврядуванні;
метод ста­тистичного аналізу - для оцінки результатів соціально-економічного розвитку, дослідження структури органів місцевого самоврядування, кількісних показників щодо форми зв’язку між її складовими, динаміки якісних характеристик функціонування;
методи теорії пов'язаних ланок для оцінки сумісного вирішення завдань керівниками різних рівнів, керівниками й підлеглими для ефективного об'єднання цілей робочої ланки і органу місцевого самоврядування.
При визначенні методології дослідження автор виходив із складності й міждисциплінарності предмета досліджень. Тому основу складає системний підхід і завдяки якому проблема розглядається як рух від цілого до частин, від цілісної системи до її елементів
Наукова новизна одержаних результатів полягає, насамперед, у тому, що дисертаційна робота є першим комплексним дослідженням, в якому розроблено науково обгрунтовану цілісну методологічну концепцію формування структури місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті.
У результаті проведених наукових досліджень у дисертації

вперше:
обгрунтовано необхідність наукового аналізу формування структури місцевого самоврядування з точки зору співвідношен­ня місцевого самоврядування з державним управлінням, розвитку ідеї представницької демократії, теорій і моделей місцевого самоврядування, удосконалення організаційного управління та оцінювання діяльності посадових осіб;
визначено суть та зміст загальної стратегії формування органу місцевого самоврядування як організації, виходячи з чинників збереження системи через зростання і розширення, примирення конфліктуючих курсів дій, досягнення цілей з певними витратами ресурсів і трансформаційними процесами й використанням концепції життєвого циклу;
досліджено й охарактеризовані особливості групування повноважень в органі місцевого самоврядування за змістом (ступінь важливості, конфлікт цілей, функції) для поліпшення координації; за цілями (для поліпшення контролю, для запобігання розпорошеності відповідальності) та за процесами вирішення питань місцевого значення, що є джерелом ефективності й економії;
систематизовані критерії оцінки діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, які враховують ставлення до службових обов’язків, ініціативу, потенційні здібності посадової особи, ступінь їх застосування і прагнення до розвитку; комплексні підходи до регламентування діяльності посадових осіб місцевого самоврядування.
Удосконалено:
тлумачення поняття організація в місцевому самоврядуванні” в якому на відміну від існуючих, наголошується, що це сукупність посадових осіб і фахівців, їх груп, об'єднаних для досягнення певної мети територіального розвитку, вирішення будь-якого важливого завдання на основі принципів розподілу праці, розподілу обов'язків та ієрархічної структури;
методи підпорядкування структури місцевого самоврядування стратегії й розподілу повноважень відносно функціональної спеціалізації, територіальної побудови, рівня децентралізації, зміни статусу комунальних підприємств та з урахуванням груп повноважень і стратегічних пріоритетів;
порядок оцінювання діяльності посадових осіб, що відрізняється наявністю ступенів, які характеризують як звичайну трудову поведінку, так і ситуації, коли потрібне додаткове напруження, прояв прихованих здібностей та наявність здатності благотворного впливу на інших членів колективу;
підходи до розподілу повноважень в організаційній структурі органу місцевого самоврядування, особливістю яких є порівняння виділених характерних організаційних структур, рівня спеціалізації складових, раціональний добір команд та формування процедурних аспектів участі в управлінні;
механізми координації в діяльності місцевого самоврядування, які відрізняються урахуванням двох фундаментальних і різноспрямованих вимог: необхідність розподілу праці для виконання різних завдань і потреба в його координації в рамках цілісного процесу обслуговування;
періодизацію законодавства про місцеве самоврядування щодо формування структури місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті;
набули подальшого розвитку:
принципи побудови організаційних структур місцевого самоврядування щодо єдності мети й ефективності, які сприяють формуванню таких відносин між посадовими особами за функціональними сферами місцевого самоврядування щодо діяльності та використання ресурсів, які забезпечують досягнення мети територіального розвитку;
узагальнення моделей організацій як об'єкта управління, особливістю якого є відображення еволюції теоретичних концепцій, що визначають сутність органів місцевого самоврядування, роль і домінуючі функції менеджменту, а також критерії, вживані для оцінки ефективності їх функціонування;

Список литературы

В И С Н О В К И

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення актуальної наукової проблеми формування й удосконалення структури місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті в Україні. Здійснено розробку науково-прикладних підходів, методів, форм і моделей, що забезпечують теоретичне й практичне використання отриманих наукових результатів. Одержані в ході виконаного дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета й завдання дослідження дають можливість зробити основні висновки й надати рекомендації.
1. Проведений системний аналіз наукових праць за темою дослідження у вітчизняній і зарубіжній літературі вказує на те, що проблема формування організаційної структури місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті ще не була до сьогодні предметом спеціального дослідження. Окремі праці стосуються лише певних конкретних складових цієї проблеми, мають фрагментарний характер. Це дало підставу для висновку, що стан наукового опрацювання вказаної проблеми не можна вважати задовільним, а дослідження за обраною темою потребує продовження. Підтвердженням цього висновку є результати проведеної періодизації законодавства України про місцеве самоврядування щодо формування його структури з аналізом теоретично-методологічних аспектів, недоліків й переваг запроваджених раніше систем, положення якого можуть використовуватись для подальшого реформування територіальної організації влади.
2. Запропоновано логічно уточнений понятійний апарат категорії організації в місцевому самоврядуванні” як сукупності посадових осіб і фахівців, їх груп, об’єднаних для досягнення певної мети територіального розвитку, виконання повноважень і вирішення завдання на основі принципів розподілу праці, розподілу обов’язків й повноважень та ієрархічної структури органу місцевого самоврядування. Розкрита сутність організаційних структур органів місцевого самоврядування як упорядкованої сукупності взаємозв'язаних елементів, що перебувають між собою в стійких відносинах, забезпечують їх функціонування і територіальний розвиток як єдине ціле. Володіння цими положеннями дозволяє підсумовувати знання про структуру місцевого самоврядування, полегшує пошук предмета, який становить дослідницький або практичний інтерес, розкриває значення термінів і, нарешті, є важливим засобом скорочення складних описів, окремих міркувань у предметній галузі досліджень. Це вихідна основа розробки нового напряму науки теорії адміністрування в місцевому самоврядуванні.
3. Здійснено узагальнення моделей організацій у місцевому самоврядуванні як об’єкта управління, з класифікацією їх за чотирма типами: механістична модель; модель, побудована як колектив, сформований за принципом розподілу праці; модель, створена у вигляді складної ієрархічної системи, що тісно взаємодіє з оточенням; модель, функціонуюча як суспільна організація, у діяльності якої зацікавлені різні групи населення як усередині, так і за її межами. Виявлені особливості використання кожної моделі при формуванні структури органу місцевого самоврядування як організації. Так перша модель органу місцевого самоврядування дає змогу встановити соціально-економічні зв’язки і вплив різних чинників на результативність діяльності але недостатньо враховує роль і значення посадових осіб в ефективній роботі органу на відміну від другої моделі. Якщо третя модель виявляє склад і співвідношення елементів підсистем, які формуються з використанням критеріїв управлінських процесів за угрупуваннями повноважень та функцій, то в четвертій моделі пріоритетом вважається не стільки організація внутрішніх процесів, скільки задоволення потреб територіальної громади. Комплексне використання цих результатів досліджень дозволяє системно і професійно підходити до формування органів місцевого самоврядування, розуміння і регулювання процесів, які відбуваються в них, визначення курсу дій і керівництва його реалізацією на користь досягненню поставлених цілей.
4. Розкрита загальна стратегія формування органу місцевого самоврядування, яка передбачає його розгляд як відкритої й закритої системи, оцінку зовнішнього та внутрішнього середовища, визначення циклічності розвитку й функціонування і дозволяє провести всебічне його вдосконалення. Як відкрита система орган місцевого самоврядування динамічно взаємодіє з навколишнім оточенням, підтримує збалансованість системи, тяжіє до зростання складності і диференціації: створювані нові спеціалізовані відділи чи управління більш результативно виконують повноваження, організовують для цього нові структури. Показано принципове значення для формування, удосконалення та функціонування органу місцевого самоврядування наявності зворотного зв’язку для одержання інформації від свого оточення та ефективної діяльності посадових осіб, які створюють його внутрішнє середовище. Визначено життєвий цикл органу місцевого самоврядування, складовими якого є: формування, розвиток, досягнення успіхів, занепад і, врешті-решт, повна зміна складу. Знання цього циклу є важливою передумовою удосконалення організаційної структури та її належного функціонування, забезпечення наукового обгрунтування стратегії розвитку і форм адаптування до неї.
5. Охарактеризовані принципи побудови організаційних структур місцевого самоврядування: принцип єдності мети, який передбачає, що структура органу місцевого самоврядування буде раціональною, якщо вона сприяє співпраці депутатів та посадових осіб у досягненні цілей ефективного територіального розвитку та принцип ефективності - якщо структура сприяє досягненню поставлених цілей при мінімальних небажаних наслідках або витратах. Установлені вимоги до побудови структури органу місцевого самоврядування, які передбачають поєднання простоти форми і мінімального штату управління, свободи діяльності і жорсткості контролю, практики ефективного лідерство і делегування прав і повноважень, а також пріоритетність не функцій та повноважень, а сфер діяльності з врахуванням ситуаційних умов за сукупністю зовнішніх і внутрішніх чинників. В основу забезпечення організованості системи місцевого самоврядування покладено тектологічний підхід як до організації складної системи, що розглядається як процес постійних перетворень, пов’язаних з безперервною зміною станів рівноваги і дозволяє здійснити аналіз динаміки системи місцевого самоврядування, її цілей, оцінку якості функціонування, побудувати управляючі зв’язки, які мають універсальний характер.
6. Систематизовані критерії оцінювання діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх здатності ефективно виконувати поставлені завдання. Особливу увагу приділено дослідженню таким важливих критеріїв: використання знань; надійність виконання роботи; раціональність стилю роботи; готовність до роботи; співпраця.
Показано, що система критеріїв має бути адаптована до умов діяльності конкретного органу місцевого самоврядування і враховувати особливості території, забезпечення життєдіяльності територіальної громади, традиції. Запропоновано порядок оцінювання за кожним критерієм, який передбачає використання семи ступенів, які послідовно характеризують трудову поведінку посадової особи в звичайній ситуації, так і за умови необхідності додаткової концентрації уваги, використання прихованих здібностей, здатності до благотворного впливу на інших членів колективу. Розроблені комплексні підходи до регламентування діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, за якими узагальнені основні напрями їх діяльності й вимоги, що ставляться до оформлення посадових інструкцій та визначені загальні й спеціальні цілі їх складення. Використання цих підходів сприятиме об’єктивній характеристиці результатів діяльності, оптимальному використанню знань і здібностей, організації цілеспрямованих заходів щодо підвищення кваліфікації та ефективній співпраці посадових осіб.
7. Досліджені особливості угрупування повноважень в органі місцевого самоврядування, які свідчать, що угрупування для поліпшення координації дає змогу мінімізувати проблеми управління і досягати максимально можливого ступеня замкнутості циклу виконання повноважень усередині кожного підрозділу, а угрупування за змістом повноважень дозволяє враховувати чинники ступеню важливості повноважень, уникати можливого конфлікту цілей і функцій. За викладеними підходами проведене групування повноважень виконавчого комітету міської ради з виділенням наступних блоків: економічний; забезпечення життєдіяльності міста; організаційно-правовий; технічного забезпечення розвитку міста; гуманітарний; сприяння діяльності силових структур та з надзвичайних ситуацій.
Здійснена типізація організаційних структур місцевого самоврядування на засадах механістичної та органічної моделей. Якщо перша заснована на детальній регламентації посадових вимог, прав і обов’язків працівників з виконання певних завдань у детермінованих умовах, то друга характеризується особистою відповідальністю кожної посадової особи за загальний результат, не передбачає детального розподілу праці за повноваженнями і формує такі відносини між учасниками процесу управління, які диктуються не структурою, а характером вирішуваної проблеми.
Запропоновані процедури побудови організаційних структур місцевого самоврядування, основними складовими яких є: групування повноважень і функцій; групування видів робіт у структурних підрозділах; делегування повноважень; розподіл відповідальності і визначення кількості рівнів в ієрархії управління; створення сприятливого психологічного клімату; проектування систем комунікацій; забезпечення чутливості до змін чинників зовнішнього середовища і здатності адаптуватися до них. Ці процедури можуть використовуватись для вирішення широкого кола питань формування структур в організаційно-управлінському аспекті, наприклад, обґрунтування доцільності утворення виконавчих органів місцевого самоврядування на регіональному рівні, розширення мережі комунальних чи приватних підприємств.
8. Розроблені методи підпорядкування структури органу місцевого самоврядування змінам стратегії за встановленими п’ятьма підходами, які реалізуються як в органі місцевого самоврядування, так і в управлінні комунальними підприємствами відносно: функціональної спеціалізації; територіальної побудови; рівня децентралізації; зміни статусу з урахуванням сфер повноважень і стратегічних пріоритетів; доповнення формальними і неформальними організаційними елементами з метою більш повної координації діяльності. Визначено порядок розподілу повноважень в організаційній структурі органу місцевого самоврядування з урахуванням особливостей плоских та високих організаційних структур і оцінки рівня спеціалізації їх складових. Для реалізації цього порядку адаптовані соціометричні методи добору посадових осіб для спільної роботи й методи теорії пов’язаних ланок для спільного вирішення завдань участі в управлінні, що сприяє раціональному розподілу функцій та повноважень в органі місцевого самоврядування. Запропоновані механізми координації в діяльності органу місцевого самоврядування, які трансформуються в залежності від рівня складності організаційної роботи від взаємної підгонки (як найпростішого механізму) до прямого нагляду, а потім і до стандартизації (переважно стандартизації праці посадових осіб або норм) і можуть вважатись базовими елементами побудови структури й запорукою цілісності органу місцевого самоврядування.
9. Визначені концептуальні напрями формування організаційних структур місцевого самоврядування на основі аналізу розвитку соціальної, гуманітарної, виробничої та інших сфер, що дозволяють визначити проблеми та обґрунтувати напрями вдосконалення підходів до побудови системи місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста чи їх об¢єднання, району, області, які мають забезпечувати швидку реакцію на зміни у внутрішньому та зовнішньому оточенні органу місцевого самоврядування, скорочення циклу від прийняття рішення до його реалізації, високу якість надання адміністративних та громадських послуг членам територіальної громади з урахуванням їх побажань, швидке впровадження нових технологій, творчий і новаторський підхід.
10. Розроблені інтегровані форми й засоби організаційного управління використані для побудови організаційної структури органів місцевого самоврядування базового та регіонального рівнів, їх виконавчих органів, організації діяльності постійних комісій і тимчасових комісій ради, а також організаційної структури комунальних підприємств.
11. Урахування основних наукових результатів дисертаційного дослідження, вітчизняного й зарубіжного досвіду, потреб сучасного місцевого самоврядування в Україні дає підстави надати такі рекомендації з метою подальшого впровадження в практику:
· внести зміни до Конституції України, Закону України Про місцеве самоврядування в Україні” щодо удосконалення системи місцевого самоврядування;
· на урядовому рівні при - підготовці проектів нормативно-правових актів щодо формування та удосконалення структур місцевого самоврядування в організаційно-управлінському аспекті;
· на рівні органів місцевого самоврядування базового та регіонального рівнів:
o при вдосконаленні організаційних структур, їх нормативно-правового забезпечення та регламентуванні діяльності посадових осіб місцевого самоврядування;
o при підготовці статутів територіальних громад, регламентів ради, положень про постійні комісії ради, визначення обсягів і меж повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів, положень про структурні підрозділи та посадових інструкцій посадових осіб місцевого самоврядування; в основу формування організаційних структур місцевого самоврядування, їх кадрового забезпечення має бути покладене обґрунтування стратегії їх діяльності, угрупування повноважень і функцій з метою визначення видів робіт, вивчення впливу об’єктивних та суб’єктивних чинників на їх функціонування та зміни внутрішнього середовища, що відбуваються в них.
Подальші дослідження в предметній галузі мають здійснюватися за напрямами розвитку й застосування одержаних результатів і висновків до вдосконалення законодавчого забезпечення з формування організаційних структур місцевого самоврядування.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. - К.: Ин-т государства и права НАН Украины, 1990. - 145 с.
2. Аверьянов В.Б. Организация государственного управления (структурно-функциональный аспект). - К.: Политиздат, 1985. - 146 с.
3. Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміністративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - 236 с.
4. Адміністративне право України / За ред. Ю.П.Битяка. - X.: Право, 2001.-528 с.
5. Акофф Р. Искусство решения проблем:|/ Пер. с англ. - М.: Мир, 1982. - 219 с.
6. Албегова И.М., Емцов Р.Г., Холопов А.В. Государственная экономическая политика: опыт перехода к рынку / Под общ. ред. д-ра экон. наук, проф. А.В. Сидоровича. - М.: Дело и сервис, 1998. - 320 с.
7. Алексєєв Ю.М., Кульчицький С.В., Слюсаренко А.Г. Україна на зламі історичних епох (державотворчий процес 1985-1999 pp.). - К.: Екс Об”, 2000. - 296с.
8. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М.: Зерцало, 1997. - 680 с.
9. Американские буржуазные теории управления (критический анализ) / Под ред. Б.3. Мильнера, Е.А. Чижова. - М.: Мысль, 1978. - 435 c.
10. Англо-український словник термінів і понять з державного управління / Уклад. Г. Райт та ін.; Пер. В.Івашко. - К.: Основи, 1996. - 128 с.
11. Андресюк Б. Місцеве самоврядування в сучасній Україні: проблеми і перспективи. - К.: Основи, 1997 - 256 с.
12. Андрійко О.Ф. Державний контроль: теорія і практика. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 1999. - 23 с.
13. Анимица Е., Тертышный А. Основы местного самоуправления. - М.: 2000 - 312 с.
14. Ансофф И. Стратегическое управление: Пер. с англ. - М.: Экономика, 1989. - 519 с.
15. Ант А. Чи буде самоврядування в Україні європейським // Віче. -1998. -№10. С. 23-25.
16. Антонова Е.Г. Государство как целостная система социального управления. - М.: Аланс, 1996. - 354 с.
17. Аппарат государственного управления интересы и деятельность - К.: Ин-т государства и права НАН Украины, 1993. - 165 с.
18. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. - М.: ИД Форум, ИНФРА-М, 2000 - 488 с.
19. Артюшин Л.М., Машков О.А., Сисов Н.С. Теория управления. - К.: КИВВС, 1995. - 628 с.
20. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций.- М.: Юрид. лит., 1997 - 400 с.
21. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1990 - 352 с.
22. Атоян О.Н. История государства и права Украины (с древнейших времен до середины XVII века). - Луганск: РИО ЛИВД, 2001 - 472 с.
23. Бабаєв В.М. Практика муніципального управління. - X.: ХДМГ.2002-310с.
24. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. -М.: Инфра-М-Норма, 1997. - 752 с.
25. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. - М.: БЕК, 1998 - 519 с.
26. Баканов М.И., Шеремет А.Д. Теория экономического анализа. - М.: Финансы и статистика, 1995 - 288 с.
27. Бакуменко В. Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики. Монографія- К.: Вид-во УАДУ, 2000 - 328 с.
28. Бандурка О., Ковальов Е., Коваленко А. Державне адміністрування. Не вказівним перстом, а менеджментом // Віче. - 1996 - № 6. С. 50-54.
29. Бандурка О.М., Греченко В.А. Влада в Україні на зламі другого і третього тисячоліть. - X.: Вид-во Ун-ту внутр. справ, 2000 - 304 с.
30. Барабашев Г. Местное самоуправление. - М.: Мысль, 1996- 321 с.
31. Баранчиков В. Муниципальные органы Великобритании. - М.: Мысль,1990- 274 с.
32. Батанов О. Концептуальні засади співвідношення функцій територіальних громад з функціями місцевих органів державної виконавчої влади// Право України. - 1999 - № 5- С.45-49.
33. Батанов О. Функції територіальних громад як специфічних суб’єктів конституційного права // Право України. - 1998 -№ 8. - С.53-57.
34. Барах Д.Н. Административное право России. - М.: Норма,2000 - 640 с.
35. Бебик В.М. Політичний маркетинг і менеджмент: Монографія. - К.: МАУП, 1996 - 144 с.
36. Безродний Є.Ф., Ковальчук Г.К., Масний О.С. Світова класична думка про державу і право. - К.: Юрінком Інтер, 1999 - 400 с.
37. Безсмертний Р. Самоврядування. Конституційна модель і проблеми повноцінного функціонування //Віче. - 1997 - № 11.- С. 34- 37.
38. Белецькин В.М., Бакуменко В.Д. Моделювання макроекономічних процесів. - К.: УАДУ, 1998 - 320 с.
39. Биков Л.Ф. Деякі питання правового регулювання взаємодії представницьких і виконавчих органів // Правова система України: теорія і практика. - К.; 1993 - С. 23-27.
40. Битяк Ю.П., Зуй В.В. Адміністративне право. (Загальна частина).- Х.: Прапор, 1997 - 137 с.
41. Біленчук П.Д., Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право): Навч. посіб. - К.: Атіка, 2000. - 304 с.
42. Білоус А.О. Політико-правові системи: світ і Україна: Навч. посіб. - К.: Асоціація молодих українських політологів і політиків, 2000. - 200 с.
43. Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. - М.: Экономика, 1994. - 345 с.
44. Боботов С.В., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. - М.: Норма, 1997. - 333 с.
45. Богданов А.А. Всеобщая организационная наука (тектология). - 3-е изд. - М.; Л., 1925, 1929. Ч. 1- 678 с.
46. Богданов І. Місцеве самоврядування. Нам потрібне нове бачення //Віче. -1999.-№3.- 23-25.
47. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Д.Зорькина, В.Е.Крутских. - М.: Инфра-М, 1999. - 790 с.
48. Бондаренко В., Білий О., Дергачов О., Томенко М. Київ у суспільно-політичному житті України // Політ. думка. - 2000. - №3. - С.13І-135.
49. Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. - 1993 -№3. - С.86-96.
50. Боннер А.Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности. - М.: Российское право, 1992. - 320 с.
51. Борденюк В. Деякі проблеми становлення і розвитку місцевого самоврядування у містах з районним поділом // Право України. - 2001.- №2. - С.53-57.
52. Браверман Э.М. Математические модели планирования и управления в экономических системах. - М.: Наука, 1976. - 368 с.
53. Брзбан Г. Французское административное право. - М.: Прогресс,1988.-487с.
54. Бурков В.Н., Кондратьев В.В. Механизмы функционирования организационных систем. - М.: Наука, 1981. - 643 с.
55. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М.: Логос, 2000. - 200 с.
56. Васильєв А.С. Підготовка і прийняття управлінських рішень: організаційно-правові проблеми. - О.: АО БАХВА”, 1997. - 160 с.
57. Васильєв В. Местное самоуправление. Учеб. и науч.-практ. пособие. - М.: Магистр, 1999 - 211 с.
58. Велихов Л. Основы городского хозяйства. - М.-Л., 1928.- 606 с.
59. Виленская З.В., Дидоренко З.А., Розовский Б.Г. Постсоветское реформирование. Западные образцы и украинские реалии. - Луганск: РИО ЛИВД, 1998. - 120 с.
60. Винер Н. Кибернетика. - М.: Сов. радио, 1968. - 326 с.
61. Виханский О.С. Стратегическое управление: Учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Гардарики, 1999. - 296 с.
62. Вовк О., Литвиненко І. Самоврядування в Україні: історико-правовий аспект // Аспекти самоврядування. - 1998. -№ 1.- С.45-47.
63. Волошинський Б. Місцеве самоврядування. Здатність до територіальної самоорганізації // Віче. - 1995. - № 10.- С.45-47.
64. Воронько О.А. Керівні кадри: державна політика та система управління. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 156 с.
65. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйство и управление: проблемы теории и практики. - М.: Финансы и статистика, 2002. - 176 с.
66. Воротін В.Є. Макроекономічне регулювання в умовах глобальних трансформацій: Монографія - К.: Вид-во УАДУ, 2002 - 392 с.
67. Вуйчік М. Організація та принципи функціонування органів місцевого самоврядування в Польщі. - Варшава: PLIK. 2000. - 423 с.
68. Выдрин И., Кокотов А. Муниципальное право России: Учеб. пособие для вузов. - М., 1999.- 523 с.
69. Гавриленко Д.А. Государственная дисциплина: сущность, функции и значение. - Минск: Наука и техника, 1988. - 328 с.
70. Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. - М.: Логос,2000. - 544 с.
71. Гаєвська О.Б. Управління як соціальний феномен. - К.: КНЕУ, 2000. - 168 с.
72. Гаєвський Б., Ребкало В. Культура державного управління: організаційний аспект. - К.: Вид-во УАДУ, 1998. - 144 с.
73. Гаєвський Б.А. Сучасна українська політологія. - К.: МАУП, 1999.- 268с.
74. Гальчинський А. Україна: поступ у майбутнє. - К.: Основи.1999. -220с.
75. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні. -Х.: Нац. юрид. акад. України, 1999. - 55 с.
76. Гвишиани Д.М. Организация и управление. - 3-е изд., перераб. - М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998. - 332 с.
77. Гегель Г.В.Ф. Философия права. - М.: Мысль, 1990. - 524 с.
78. Георгіца А.З. Конституційно-правові інститути зарубіжних країн. - Чернівці: Рута, 1994. -138 с.
79. Гетманова А.Д. Учебник по логике. - М.: аланс, 1995. - 316 с.
80. Гетьман В.П., Килимник Ю.В. Влада. Бесіди про Конституцію. -К., 1997. - 32 с.
81. Гибсон Дж.Л., Иванцевич Д.М., Донелли Д.Х.-мл. Организации: поведение, структура, процессы. 8-е изд. / Пер. с англ. - М.: ИНФРА, 2000 - 662 c.
82. Гизевиус С. Политика местного самоуправлення в ФРГ. - М.: Фонд Фридриха Зиберта, -1995 - 421 с.