Кондаурова Наталья Евгеньевна. Обеспечение бюджетной дисциплины средствами внешнего финансового контроля

Краткое описание

Кондаурова Наталья Евгеньевна. Обеспечение бюджетной дисциплины средствами внешнего финансового контроля : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Кондаурова Наталья Евгеньевна; [Место защиты: Орлов. гос. техн. ун-т].- Орел, 2007.- 174 с.: ил. РГБ ОД, 61 07-8/5664

Содержание к диссертации

Введение
1Анализ существующих механизмов и особенностей обеспечения бюджетной дисциплины средствами финансового контроля9
1.1 Понятие бюджетной дисциплины и анализ ее возможных нарушений 9
1.2 Реализация превентивной функции государственного финансового контроля 25
1.3 Средства внешнего финансового контроля на уровне муниципальных образований, обеспечивающие возможность повышения бюджетной дисциплины 45
2Механизмы обеспечения бюджетной дисциплины средствами внешнего финансового контроля68
2.1 Механизм оценки риска нарушений бюджетной дисциплины в форме неэффективного использования бюджетных средств при анализе проектов бюджета в процессе предварительного внешнего контроля... 68
2.2 Разработка механизма прогнозирования возможных нарушений бюджетной дисциплины на основе мониторинга эффективности исполнения расходной части бюджета в процессе текущего внешнего контроля 91
2.3. Разработка предложений по использованию рефлексивного управляющего воздействия последующего внешнего контроля для укрепления бюджетной дисциплины 104
3Реализация механизмов обеспечения бюджетной дисциплины средствами внешнего финансового контроля116
3.1 Критерии оценки уровня бюджетной дисциплины и индикаторы эффективности при реализации механизмов обеспечения бюджетной дисциплины средствами внешнего финансового контроля 116
3.2 Методика реализации механизмов обеспечения бюджетной дисциплины средствами внешнего финансового контроля на муниципальном уровне 133
3.3 Реализация методики обеспечения бюджетной дисциплины на примере формирования и работы контрольной комиссии муниципального образования город Тула 139
Заключение 149
Список использованных источников

Введение к работе

Актуальность темы исследования.
В настоящее время в бюджетной политике Российской Федерации происходит переход от управления бюджетными ресурсами к управлению результативностью бюджетного процесса При этом должна быть достигнута прямая взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики В условиях реализации этой концепции существенно возрастает необходимость укрепления бюджетной дисциплины, которая подразумевает обязательный для всех предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц порядок перечисления платежей в бюджет и расходования бюджетных ассигнований Обеспечение бюджетной дисциплины возложено на государственные и муниципальные органы власти, которые создают соответствующие органы государственного финансового контроля В системе этих органов существенную роль играют органы финансового контроля, формируемые представительными органами власти Контроль, который они осуществляют, является внешним, так как эти органы независимы от органов исполнительной власти Среди других нарушений бюджетной дисциплины весьма существенное негативное воздействие на качество бюджетного процесса оказывает нецелевое или неэффективное использование бюджетных средств Подобные нарушения особенно нежелательны при исполнении бюджетов муниципальных образований, для многих из которых характерна дотационность, а неэффективное расходование средств оказывает непосредственное влияние на уровень жизни населения Поэтому одной из основных задач органов внешнего финансового контроля должно являться обеспечение бюджетной дисциплины, причем воздействие на объекты контроля с этой целью представляет собой, фактически, реализацию превентивной функции финансового контроля, направленной на предотвращение возможных нарушений
В результате возникает практическая необходимость решения актуальной научной задачи разработки механизмов и методик внешнего контроля, позволяющих в максимальной степени реализовать превентивную функцию контроля для обеспечения бюджетной дисциплины
"N

Степень изученности проблемы.
Теоретические и практические аспекты государственного финансового контроля, в том числе внешнего, и формирования бюджетов муниципальных образований анализировались в исследованиях Агафонова А Ю , Андрю-щенко О Г, Бабайцева А А , Беляева Ю А , Бережной Е Н, Бесхмельницына М И, Бурцева В В , Виричева А О , Гараджи М Ю , Подпориной И В , Григорова В Э , Гусейнова Г М , Гущин В Н , Дементьева Д В , Деревцовой И В , Ефимовой Н П,Жадан В ВИванова А А, Ивановой О Б , Королевой Е Н, Кочерина Е А, Крикунова А В , Кулаченко Г М, Медведенко В Н, Мясникова В В , Натарова В Н, Пашнанова М Э , Придачука М П, Рябухина С Н, Сабитовой Н М, Саунина А Н, Селезнева К В , Синевой Е Н, Сотни-ковой Л В , Ширяева В П, Шохина С О , Шулико ЕВ и др Однако перечисленные исследователи не рассматривали вопроса обеспечения бюджетной дисциплины средствами внешнего финансового контроля, поэтому тема диссертационной работы является актуальной
Цель диссертационного исследованиязаключается в повышении бюджетной дисциплины на основе реализации превентивной функции внешнего финансового контроля на всех этапах бюджетного процесса
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующиезадачи исследования
1. Провести анализ возможных нарушений бюджетной дисциплины, существующих механизмов и средств внешнего финансового контроля, которые обеспечивают повышение бюджетной дисциплины
2. Разработать механизмы внешнего контроля, реализующие превентивную функцию контроля с целью обеспечения бюджетной дисциплины на этапе предварительной экспертизы бюджета
3. Предложить методику прогнозирования возможных нарушений бюджетной дисциплины на основе мониторинга исполнения бюджета
4. Сформировать механизм последующего внешнего контроля, направленный на обеспечение бюджетной дисциплины в процессе исполнения расходной части бюджета
5. Реализовать превентивную функцию контроля, обеспечивающую повышение бюджетной дисциплины в практической деятельности органов внешнего контроля
Область исследованиясоответствует п 2 5 «Оптимизация бюджетного процесса совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» специальности 08 00 10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК России
Объектом исследованияявляется система органов внешнего финансового контроля на уровне муниципальных образований
Предметом исследованияявляется финансовый контроль проектов и исполнения бюджетов муниципальных образований
Теоретическая и методологическая основа исследования.Теоретические исследования базировались на концептуальных положениях, выводах и рекомендациях современных экономических теорий в области управления государственными и муниципальными финансовыми средствами, а также теории государственного финансового и управленческого контроля Правовой базой для исследований явились законы и другие нормативно-правовые акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований Информационной основой исследования явились материалы, опубликованные в монографиях и периодической печати, авторефераты диссертаций, а также материалы семинаров и научно-практических конференций При проведении исследований использовался современный математический аппарат теории вероятностей, системного анализа и теории множеств
Научная новизнапроведенного исследования состоит в разработке научно-методических положений и механизмов обеспечения бюджетной дисциплины на основе реализации превентивной функции внешнего финансового контроля
Научная новизна подтверждается следующиминаучными результатами:
6. Проведен анализ, предложена комплексная классификация возможных нарушений бюджетной дисциплины и раскрыты возможности ее обеспечения средствами внешнего финансового контроля на основе реализации его превентивной функции (п 2 5 Паспорта специальности 08 00 10 ВАК)
7. Разработан механизм предварительного внешнего контроля проектов бюджетов, реализующий его превентивную функцию и позволяющий оценить риски нарушений бюджетной дисциплины, связанных с нецелевым
и неэффективным использованием бюджетных средств, на основе анализа критерия-кортежа, содержащего прогнозируемую зависимость приращения индикатора эффективности от объема бюджетного финансирования (п 2 5 Паспорта специальности 08 00 10 ВАК)
3. Предложен механизм обнаружения возможных нарушений бюджетной дисциплины на основе мониторинга значений индикаторов эффективности и определения регрессионных зависимостей для их трендов, реализующий превентивную функцию контроля в процессе исполнения бюджета (п 2 5 Паспорта специальности 08 00 10 ВАК)
4. Сформирован механизм последующего внешнего контроля бюджетов, реализующий превентивную функцию на основе рефлексивного воздействия на бюджетополучателей и плательщиков в бюджет, направленный на обеспечение бюджетной дисциплины в процессе исполнения расходной части бюджета (п 2 5 Паспорта специальности 08 00 10 ВАК)
5. Разработана методика и осуществлена реализация превентивной функции контроля, обеспечивающей повышение бюджетной дисциплины в практической деятельности органов внешнего финансового контроля (п 2 5 Паспорта специальности 08 00 10 ВАК)
Теоретическое значениерезультатов работы заключается в развитии теоретических положений по формированию методических приемов осуществления внешнего финансового контроля с целью обеспечения бюджетной дисциплины
Практическая значимостьпроведенного исследования заключается в том, что разработанные в диссертации предложения и рекомендации явились методической основой для создания новых технологий финансового контроля Результаты работы представляют интерес для специалистов, занимающихся вопросами управления государственными финансовыми средствами, и могут быть использованы в работе органов внешнего финансового контроля различных уровней Результаты работы могут быть использованы также в учебном процессе при чтении курсов лекций по дисциплинам «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы бюджетных учреждений» и др
Реализация и апробация результатов исследования.Результаты работы использованы в работе Контрольной комиссии муниципального образования город Тула Основные положения и результаты работы
докладывались и обсуждались на Международной электронной научно-практической конференции «Экономика, управление, стандартизация, качество» (г Тула, 2006 г), III Международной научно-практической конференции "Социально-экономические проблемы развития предприятий и регионов" (г Пенза, 2005), а также на научно-практических конференциях и семинарах Тульского государственного университета и Орловского государственного технического университета в 2004 - 2006 гг
Публикации.По теме диссертации опубликовано 6 научных работ общим объемом 2,6 печатных листа, в том числе 4 работы в ведущих рецензируемых изданиях, включенных в список ВАК
Объем и структура работы.Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложения Общий объем работы 174 страницы, в том числе 2 таблицы, 15 рисунков, список литературы, включающий 121 наименование и 1 приложение на 13 страницах

Реализация превентивной функции государственного финансового контроля

Другим классификационным признаком для нарушений бюджетной дисциплины является степень осознанности этих нарушений. При этом следует разграничивать осознанные финансовые нарушения и случайные ошибки. Естественно, что основным направлением повышения бюджетной дисциплины должно быть устранение осознанных финансовых нарушений. Анализируя осознанные нарушения и случайные ошибки, А.В. Крикунов [60] показал, что в любом случае нарушаются некоторые нормы или предписания, однако финансовые нарушения и финансовые ошибки имеют различные корни. Там же [60] отмечается, что "...наличие морально-этических норм и кодексов поведения в различных формах их реализации свидетельствует о признании обществом предрасположенности человека к нарушениям. Она не реализуется в силу угрозы наказания, последствия которого будут превосходить узко личный эффект от нарушения. Если же такого соотношения нет, то только морально-этические нормы могут удержать человека от финансового нарушения. Очень важны в данном случае неотвратимость наказания, создание общественного мнения и невосприятие действий человека-нарушителя. В случаях, когда указанные условия не соблюдаются, финансовые нарушения неизбежны...".
Возникновение финансовых ошибок связано как с человеческим фактором ( непрофессионализм, случайные ошибки исполнителей), так и с неопределенностью в нормативных материалах. Могут они возникать также вследствие сбоев в аппаратном и программном обеспечении финансовых операций. Таким образом, нарушения бюджетной дисциплины могут быть разделены на группы, связанные с причинами их возникновения. Здесь могут быть выделены как техногенные факторы, так и указанный выше человеческий фактор.
А.В. Крикунов [60] выделяет следующие группы финансовых нарушений: - использование средств не по целевому назначению; - несоответствующая и недостоверная отчетность; - несанкционированная задержка движения средств; - финансовые убытки (в том числе преднамеренные); - финансирование внебюджетных направлений; - смешение внебюджетных и бюджетных средств; - нарушение норм расхода; - чрезмерные затраты; - отсутствие обоснований запросов на бюджетное финансирование. Однако подобная классификация, в основном, повторяет классификацию по основаниям применения санкций, приведенным в Бюджетном кодексе. В то же время для классификации нарушений следует использовать более широкий набор признаков, в качестве которых можно также использовать такие предложенные А.В. Крикуновым [60] признаки, как масштабы ошибки, частота (регулярность) ошибок и исправимость последствий.
По масштабам нарушения могут быть мелкие, средние и крупные, по частоте - частые, повторяющиеся и редкие, по исправимости последствий - исправимые, частично исправимые и неисправимые.
Существует также классификатор нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного финансового контроля [46], который расширяет классификацию по признакам стадий бюджетного процесса и оснований для применения санкций. Верхний уровень данного классификатора может быть представлен в форме графа-дерева (рисунок 1.2). При анализе предпосылок к финансовым нарушениям и ошибкам весьма интересным является также подход А.В. Крикунова [60], который рассматривается как результат реализации следующих рисков: - неадекватная позиция руководства, неверные этические нормы, включая неверную философию менеджмента и практику управления; - недостаточное внимание, уделяемое руководством квалификации сотрудников, неверное распределение полномочий и ответственности; - неадекватный надзор со стороны руководства; - неадекватная политика руководства по предотвращению незаконных действий и реагирование на них.
В зависимости от характера нарушений или ошибок их можно разделить на следующие укрупненные группы: - нарушения в объемах операций; - нарушения в сроках проведения операций; - нарушения в процедурах проведения операций; - нарушения, связанные с целевым назначением операций; - нарушения, связанные с эффективностью операций. Необходимость включения нарушений, связанных с эффективностью операций с бюджетными средствами, в состав нарушений бюджетной дисциплины обусловлена современным подходом к организации бюджетного процесса, который был определен Концепцией реформирования бюджетного процесса [53], одобренной Правительством Российской Федерации в мае 2004 г и направленной на создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами политики государства.
Концепция направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. В настоящее время для наименования бюджетного процесса, осуществляемого в рамках данной Концепции используют аббревиатуру БОР - бюджетирование, ориентированное на результат.

Средства внешнего финансового контроля на уровне муниципальных образований, обеспечивающие возможность повышения бюджетной дисциплины

Тут просматривается фактор «недоверия» муниципальным органам власти со стороны федеральной власти. С их точки зрения вместо перераспределения налоговых поступлений в пользу местных бюджетов, выгоднее эти средства выделять в форме трансфертов, субсидий или централизованного финансирования проектов, с тем, чтобы самим контролировать их расходование. Другим негативным моментом является то, что организационную самостоятельность имеют только 15% муниципальных контрольно-счетных органов, остальные входят в структуру представительных органов власти.
Низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, ежегодный пересмотр законов, ведущий к сокращению доли стабильных доходных источников в пользу федерального и региональных бюджетов порождают проблемы финансовой стабилизации муниципальных образований. В то же время именно в местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу: через муниципальные бюджеты финансируется значительная доля расходов на образование, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и социальную политику.
Подобная ситуация, к сожалению, с течением времени не изменяется к лучшему. Более того, в последние годы обозначилась тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. Многие муниципальные образования за счет заимствований и доходов от приватизации муниципальной собственности финансируют текущие расходы, а не привлекают их для финансирования инвестиционных программ и проектов, что означает фактическое удорожание издержек функционирования муниципального образования, снижение его эффективности. Массовое банкротство муниципальных унитарных предприятий, отвлечение бюджетных средств, погашение задолженности предприятий по налогам и пеням в форме безвозмездного списания - характерные черты для муниципальных образований. За последние годы проблема взаимосвязи и взаимодействия государственных и муниципальных органов в области межбюджетных отношений обострилась. В первую очередь это связано с тем, что передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансовой базой. В этих условиях необходимость внешнего контроля на муниципальном уровне возрастает.
В странах с социально-ориентированной экономикой в качестве приоритетных выделены задачи контроля за своевременным и полным поступлением всех видов государственных доходов, использованием кредитных и привлеченных средств на покрытие дефицита государственного бюджета, своевременным финансированием затрат на социальную сферу, в том числе, на оплату труда, выплаты пенсий, стипендий и других социальных выплат. Все цивилизованные развитые страны регулярно разрешают проблемы совершенствования системы контрольных органов, совокупности их функции и полномочий и методов контрольной деятельности.