Кузнецова, Елена Владимировна. Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации: проблемы и пути обеспечения

Краткое описание

Кузнецова, Елена Владимировна. Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации: проблемы и пути обеспечения : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Кузнецова Елена Владимировна; [Место защиты: Финансовый ун-т при Правительстве РФ].- Москва, 2012.- 194 с.: ил. РГБ ОД, 61 12-8/3596

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Методологические основы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации11
1.1. Необходимость и особенности обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации 11
1.2. Концептуальные подходы к оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации 34
1.3. Методы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации 45
Глава 2.Анализ современных подходов к обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации63
2.1. Правовое регулирование сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации 63
2.2. Анализ механизма обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации 83
2.3. Оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации 111
Глава 3.Пути повышения качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации125
3.1. Модели обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации 125
3.2. Направления повышения эффективности управления бюджетами субъектов Российской Федерации 144
Заключение 163
Список использованной литературы 171
Приложения 183

Концептуальные подходы к оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации
Методы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации
Анализ механизма обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации
Направления повышения эффективности управления бюджетами субъектов Российской Федерации

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации невозможно без обеспечения сбалансированного развития субъектов Российской Федерации, особенно учитывая наблюдаемую в последнее время регионализацию экономических, социальных и политических процессов. В связи с расширением границ самостоятельности субъектов Российской Федерации1значительно возрастает их роль в регулировании экономических процессов и решении социальных проблем.
Тенденции регионального развития современной России заключаются в расширении круга задач, решаемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, что в условиях высокого уровня дифференциации их социально-экономического развития ведет к существенным различиям в объеме и качестве государственных и муниципальных услуг в различных публично-правовых образованиях. В то же время согласно части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства и других обстоятельств.
Однако существующие условия социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации обусловливают низкий уровень их бюджетной обеспеченности, что в совокупности с несовершенством бюджетного и налогового законодательства препятствует эффективному решению задач, стоящих перед региональными органами государственной власти. При этом сложившаяся в Российской Федерации нормативно-правовая и методическая база не позволяет в полной мере обеспечить решение проблем сбалансированности бюджетов субъектов федерации в долгосрочном периоде.
Одним из главных недостатков сложившегося механизма обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации является1В т.ч. политической: принят Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающий, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается непосредственно гражданами из числа кандидатов, поддержанных главами и депутатами муниципальных образований. отсутствие методологической основы для выбора эффективных методов и инструментов управления бюджетным дефицитом, критериев объективной оценки состояния бюджетов субъектов федерации и оценки качества их сбалансированности.
В этой связи вопросы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе установления оптимального соотношения между доходами и расходами бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия их дефицита, в настоящее время являются весьма актуальными.
Степень разработанности проблемы. Проблемы обеспечения сбалансированности бюджетов в течение длительного периода времени являются предметом научных исследований. Методологические аспекты проблемы сбалансированности бюджетов рассматривались в работах зарубежных (Дж. М. Кейнс, Р.У. Рефьюз, П. Самуэльсон, А. Смит, Дж.Ю. Стиглиц, М. Фридмен, X. Циммерман и др.) и отечественных (СЮ. Витте, В.Н. Коковцов, Г.В. Курляндская, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, В.Б. Христенко и др.) экономистов.
Исследованию отдельных аспектов сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации посвящены труды таких отечественных ученых и практиков, как О.Г. Бежаев, A.M. Годин, В.П. Горегляд, О.А. Гришанова, Е.Т. Гурвич, А.Г. Игудин, В.В. Климанов, A.M. Лавров, И.В. Подпорина, В.М. Родионова, М.В. Романовский, А.Г. Силуанов, Р.Г. Сомоев и др. Следует отметить, что в работах указанных авторов основное внимание уделено вопросам бюджетного федерализма и межбюджетным отношениям. Вместе с тем теоретические и практические проблемы сбалансированности бюджетов выходят за рамки вопросов межбюджетных отношений и требуют более детального исследования с учетом требований эффективного и ответственного управления общественными финансами и дифференциации уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
В современных условиях существует необходимость разработки научно-обоснованных моделей обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации, основанных на рациональном управлении доходами и расходами бюджетов субъектов федерации при одновременном четком определении ответственности региональных органов государственной власти в рамках бюджетного процесса. Особого внимания заслуживают вопросы определения понятия качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и подходов к его оценке, которые слабо разработаны и поэтому практически не применяются, что снижает устойчивость бюджетной системы страны.
Необходимость проведения системного исследования вопросов обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, направленного на разработку современных моделей и алгоритмов обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, определяет постановку его цели и задач.
Цель диссертации состоит в развитии методологии обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации, что имеет существенное значение для развития теории управления бюджетом и повышения эффективности межбюджетных отношений.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи: разработать методологические подходы к обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов федерации в условиях макроэкономической нестабильности и высокой степени зависимости субъектов федерации от федеральной бюджетно-налоговой политики; разработать модели обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации с определением методов и алгоритмов их реализации в рамках ответственной бюджетной политики; сформулировать концептуальные подходы к определению понятия «качество сбалансированности бюджетов субъектов федерации» и методику оценки качества сбалансированности региональных бюджетов; - разработать комплекс мер по повышению качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и совершенствованию системы оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются бюджеты субъектов федерации.
Предметом исследования являются теоретические и организационно-правовые аспекты сбалансированности бюджетов субъектов федерации.
Методологические и теоретические основы исследования. Методология диссертационной работы основана на принципах диалектического подхода, общих методах научного познания: методах эмпирического исследования (сравнение, сбор и изучение данных), статистического исследования, синтеза теоретического и практического материала, принципах формальной логики. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации, системный подход. Анализ фактического материала представлен в виде диаграмм, таблиц, графиков.
Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, управления бюджетами субъектов Российской Федерации. В работе использовались нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующие организацию бюджетных отношений, управление бюджетами субъектов Российской Федерации, материалы научных конференций и семинаров, а также публикации в периодических изданиях и материалы, размещенные в сети Интернет.
Информационно-статистическую базу диссертации составили данные Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации.2В российской практике к финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета можно отнести межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) и бюджетные кредиты.
Диссертация выполнена в соответствии с пунктами 2.7 и 2.8 Паспорта специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» (экономические науки).
Научная новизна исследования заключается в совершенствовании методологии обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации. Новыми являются следующие научные результаты:
Разработаны модели обеспечения сбалансированности для бюджетов субъектов федерации с первичным дефицитом и профицитом, предложены и проранжированы меры по устранению несбалансированности в зависимости от ее продолжительности (однократная, постоянная), включающие предложения по управлению доходами и расходами региональных бюджетов, проведению долговой политики, использованию бюджетных резервов и предоставлению межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней. Это позволило разработать алгоритм действий для органов государственной власти субъектов федерации при составлении и исполнении региональных бюджетов с целью повышения обоснованности и эффективности мероприятий по обеспечению сбалансированности бюджетов.
Обоснованы концептуальные подходы к выбору методов обеспечения сбалансированности регионального бюджета на основе разработанной классификации видов дефицита бюджета субъекта федерации в зависимости от причин его возникновения.
Дано определение понятия «ответственная бюджетная политика субъектов федерации» и выделены факторы, обеспечивающие ее проведение, в состав которых включены факторы, связанные с соблюдением финансово-бюджетных ограничений, разработкой и реализацией региональной финансовой политики, а также обусловленные качеством бюджетного планирования, особенностями исполнения расходных обязательств субъектов федерации, формированием бюджетных резервов.
Определены содержание понятия «качество сбалансированности бюджетов субъектов федерации» и параметры для ее оценки, позволяющие: (а) прогнозировать возможные трудности с финансовым обеспечением расходных обязательств субъектов федерации и принимать необходимые меры для их предотвращения; (б) уточнить механизм предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов федерации из федерального бюджета.
5) Предложена система коэффициентов для оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации, которая объективно отражает состояние бюджета субъекта федерации с учетом возможных изменений экономической ситуации, условий заимствований, направлений проводимой федеральными органами государственной власти бюджетной политики и межбюджетных отношений. Данная система показателей может быть использована в качестве комплексного индикатора состояния бюджета субъекта федерации, в том числе при принятии управленческих решений федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают методологические основы управления бюджетами субъектов федерации, определяют современные подходы к формированию механизма и выбору методов обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, проведению мониторинга качества сбалансированности этих бюджетов на основании разработанной системы коэффициентов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в диссертации теоретические модели, практические рекомендации, методики, алгоритмы, предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты направлены на повышение качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и могут быть использованы как органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и федеральными органами государственной власти при уточнении организационно-правовых основ и процедур управления региональными бюджетами, совершенствовании межбюджетных отношений. Наиболее значимыми авторскими разработками являются: - методические рекомендации по оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации на основе разработанной системы параметров и показателей оценки состояния региональных бюджетов, которые могут использоваться при принятии управленческих решений в рамках бюджетного процесса как на федеральном, так и региональном уровнях; - система мониторинга качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, представляющая собой комплексную систему нормативно регламентированных непрерывных наблюдений за показателями бюджетов субъектов Российской Федерации (как на стадии проекта, так и при исполнении утвержденного бюджета), их оценки, анализа и прогнозирования изменений с целью выявления тенденций и принятия на этой основе решений по повышению качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках бюджетного процесса; алгоритмы действий по реализации моделей обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях первичного профицита и дефицита.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались и получили одобрение на I Международной заочной научно-практической конференции «Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире» (г. Краснодар, Автономная некоммерческая организация «Центр социально-политических исследований «Премьер», 27 января 2011 г.); Международной заочной научно-практической конференции «Использование финансов для развития инновационной экономики» (г. Ижевск, Удмуртский государственный университет, 26-29 октября 2011 г.); научно-практическом семинаре «Управление государственными и муниципальными финансами: проблемы теории и практики» (г. Москва, Финуниверситет, 19 апреля 2012 г.).
Диссертация выполнена в рамках научных исследований, проводимых ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» по проекту: «Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации» (заказчик - Аппарат Правительства Российской Федерации).
В практической деятельности Министерства регионального развития Российской Федерации при проведении оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подготовке аналитических материалов используются результаты мониторинга качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, проводимого по разработанной в диссертации методике. В систему оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации включены предложенные в диссертации коэффициенты для оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации, что позволило повысить объективность оценки состояния бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом возможных изменений экономической ситуации, целей и задач государственной финансовой политики.
Материалы диссертации используются кафедрой «Финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджетное устройство и бюджетный процесс».
Публикации. По теме диссертации опубликованы пять работ общим объемом 3,35 п.л. (весь объем авторский), в том числе две статьи авторским объемом 1,5 п.л. опубликованы в журналах, определенных ВАК Минобрнауки России.
Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 133 источников и 3 приложений. Основной текст диссертации изложен на 182 страницах, содержит 21 таблицу и 11 рисунков.

Концептуальные подходы к оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации

Идеальной является ситуация, когда значение данного коэффициента близко к 0, т.к. это означает практически полное отсутствие на данный момент времени рисков возникновения проблем с обеспечением сбалансированности бюджета субъекта федерации, обусловленных его долговыми обязательствами.
Для расчета коэффициентов долговой нагрузки объем государственного долга субъекта федерации целесообразно учитывать по состоянию на конец финансового года, а среднегодовую ставку рефинансирования центрального банка страны определять как частное от деления суммы, полученной в результате сложения величин ставок рефинансирования, действовавших на 1-е число каждого календарного месяца года, на 12.
Расчет и анализ значений коэффициентов общей, базовой и собственной сбалансированности, а также долговой нагрузки в разрезе субъектов федерации повышает степень объективности оценки состояния региональных бюджетов, способствует выявлению факторов, влияющих на сбалансированность и динамику основных параметров бюджета субъекта федерации.
С целью адекватного учета результирующего влияния долговой нагрузки на итоговую сбалансированность бюджета применен понижающий поправочный коэффициент. Это обусловлено, во-первых, тем, что долговая нагрузка частично учитывается при расчете коэффициента собственной сбалансированности бюджета субъекта федерации, так как в состав расходов включаются текущие расходы на обслуживание государственного долга. Во-вторых, следует отметить, что даже при высоком уровне долговой нагрузки бюджет может быть сбалансирован за счет безвозмездных поступлений и сокращения расходов. Вместе с тем, с учетом особенностей бюджетной системы конкретной страны и законодательно установленных ограничений предельного значения государственного долга, а также в зависимости от целей проведения оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации значение поправочного коэффициента при расчете интегрального коэффициента сбалансированности бюджета субъекта федерации может быть уточнено. Например, если результаты такой оценки используются федеральными органами государственной власти в целях мониторинга состояния бюджетов субъектов федерации, имеет смысл увеличить значение поправочного коэффициента, чтобы уделять больше внимания регионам, которые проводят активную долговую политику, и при необходимости предотвратить возможные негативные последствия в случае, если такая долговая политика недостаточно рациональна и обоснована.
Кроме того, если в будущем ожидается повышение процентных ставок на рынке заимствований, либо сокращение объема бюджетных кредитов, предоставляемых субъектам федерации по ставке ниже рыночной (а иногда и без взимания платы за их пользование), также целесообразно увеличить значение поправочного коэффициента, поскольку в такой ситуации риски, связанные с долговой нагрузкой на бюджет, многократно возрастают.
Интегральный коэффициент, рассчитываемый на основании коэффициента собственной сбалансированности бюджета субъекта федерации и коэффициента долговой нагрузки, позволяет одновременно оценить текущее качество сбалансированности бюджета субъекта федерации с учетом будущих рисков изменения экономической ситуации, системы межбюджетных отношений, условий заимствований и бюджетной политики, проводимой федеральными органами государственной власти. Данный показатель может быть использован в качестве комплексного индикатора состояния бюджета субъекта федерации, в том числе при принятии управленческих решений органами государственной власти.
Также при необходимости он может использоваться федеральными органами государственной власти в рамках методик распределения и предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, что позволит увязать объем и порядок выделения финансовой помощи субъектам федерации с причинами, обусловившими необходимость ее предоставления. Например, при выделении из федерального бюджета финансовой помощи региону, несбалансированность бюджета которого обусловлена высоким уровнем расходов на обслуживание государственного долга и выплат, связанных с его погашением, в рамках заключаемых соглашений целесообразно установить обязательство субъекта федерации по снижению долговой нагрузки на региональный бюджет и отказу или существенному сокращению новых заимствований. В случае, если данные условия со стороны субъекта федерации не будут выполнены, перечисление финансовой помощи из федерального бюджета должно быть приостановлено.