Лихачов Нікіта Сергійович Парламентські процедури у сфері формування і діяльності уряду в Україні та дер­жавах-членах Європейської Союзу

Краткое описание

Лихачов Нікіта Сергійович, аспірант кафедри кон­ституційного права Київського національного універси­тету імені Тараса Шевченка: «Парламентські процедури у сфері формування і діяльності уряду в Україні та дер­жавах-членах Європейської Союзу» (12.00.02 - конститу­ційне право; муніципальне право). Спецрада Д 26.001.04 у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка

Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Київський національний університет імені Тараса Шевченка
Міністерство освіти і науки України
Кваліфікаційна наукова праця
на правах рукопису
ЛИХАЧОВ НІКІТА СЕРГІЙОВИЧ
УДК 342.537
ДИСЕРТАЦІЯ
ПАРЛАМЕНТСЬКІ ПРОЦЕДУРИ У СФЕРІ ФОРМУВАННЯ І
ДІЯЛЬНОСТІ УРЯДУ В УКРАЇНІ ТА ДЕРЖАВАХ-ЧЛЕНАХ
ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
12.00.02 – конституційне право; муніципальне право
Подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело.
_______________ Н. С. Лихачов
(підпис здобувача)
Науковий керівник:
МАРЦЕЛЯК Олег Володимирович,
доктор юридичних наук, професор,
Заслужений юрист України
Київ – 2018

ЗМІСТ
ВСТУП ...............................................................................................................................................3
Розділ 1 КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВА ПРИРОДА ПАРЛАМЕНТСЬКИХ
ПРОЦЕДУР .....................................................................................................................................12
1.1 Поняття, ознаки та зміст парламентських процедур.............................................12
1.2 Види парламентських процедур.................................................................................... 21
1.3 Правове регулювання парламентських процедур в країнах Європейського
Союзу та Україні..................................................................................................................42
Висновки до розділу 1....................................................................................................................62
Розділ 2 КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
ПАРЛАМЕНТСЬКИХ ПРОЦЕДУР ЩОДО УРЯДУ В ДЕРЖАВАХ-ЧЛЕНАХ
ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ..................................................................................................67
2.1 Парламентські процедури щодо формування уряду в країнах Європейського
Союзу........................................................................................................................................67
2.2 Контрольні парламентські процедури за діяльністю уряду.................................87
2.3 Парламентські процедури щодо відповідальності урядів в державах-членах
Європейського Союзу......................................................................................................105
Висновки до розділу 2.................................................................................................................121
Розділ 3 ОСОБЛИВОСТІ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛЮВАННЯ ПАРЛАМЕНТСЬКИХ ПРОЦЕДУР ЩОДО УРЯДУ В
УКРАЇНІ..........................................................................................................................................128
3.1 Конституційно-правове регулювання парламентських процедур щодо
формування Кабінету Міністрів України……………………………………..128
3.2 Специфіка контрольних парламентських процедур за діяльністю уряду
України……………………………………………………………………………144
3.3 Нормативно-правове регулювання парламентських процедур щодо форм
відповідальності Кабінету Міністрів України………………………………167
Висновки до розділу 3……………………………………………………….………180
ВИСНОВКИ...................................................................................................................................185
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ..........................................................................196
ДОДАТКИ……………………………………………………………………………….213

Список литературы

ВИСНОВКИ
Дослідивши конституційно-правову природу парламентських процедур, їх
конституційно-правове регулювання щодо формування, контролю за діяльністю
та відповідальності уряду в країнах Європейського Союзу та особливості
реалізації парламентських процедур щодо функціонування Кабінету Міністрів
України, можна сформулювати такі висновки, зокрема:
1. Поняття «процедура» вживається в різноманітних значеннях та
контекстах. Найбільш суттєвого поширення воно набуло в юриспруденції. В
залежності від галузі права, в якій застосовуються такий вид процедури, як
юридична, її прийнято класифікувати на конституційно-правову, адміністративноправову, цивільно-правову тощо. Ті конституційно-правові процедури, що
належать до питань порядку роботи парламенту в науці конституційного права,
отримали назву – парламентські процедури.
Парламентській процедурі властиві такі ознаки:
– соціальний характер;
– становить собою самостійний різновид конституційно-правової
процедури, яка натомість є різновидом юридичної процедури;
– характеризується нормативною визначеністю, регламентується
відповідними нормами права;
– являє собою унормовану модель алгоритму послідовних юридично
значущих процесуальних дій суб’єктів її реалізації (має внутрішню організацію,
структуру);
– спрямована на досягнення певної мети і в результаті її реалізації
досягається певний результат.
Під парламентською процедурою слід розуміти самостійний різновид
конституційно-правових процедур, що має соціальний характер,
регламентується відповідними нормативно-правовими актами та іншими
джерелами права, являє собою унормовану модель алгоритму послідовних
юридично значущих процесуальних дій парламенту, його палат або
186
парламентських органів чи окремих депутатів та спрямована на досягнення певної
мети (результату);
2. Парламентські процедури можна класифікувати за такими критеріями:
– за джерелом закріплення (парламентські процедури, що містяться: а) в
нормативно-правових актах (конституції держави, органічних законах,
регламентах парламенту або палат парламенту, звичайних законах); б) в
нормативно-правових договорах; в) мають характер прецеденту; г) існують у
формі конституційного звичаю;
– за цільовим призначенням – регулятивні та охоронні;
– за правовими формами діяльності – правотворчі, установчі,
правозастосовні і контрольні парламентські процедури;
– за суб’єктом реалізації – внутрішньопарламентські та міжінституційні;
– за об’єктом реалізації (сферою реалізації) – такі, що використовуються
при вирішенні питань, які стосуються внутрішньодержавних зносин та ті, що
стосуються зовнішніх зносин;
– за методом правового регулювання – альтернативні (диспозитивні) і
безальтернативні (імперативні) процедури;
– за порядком проведення (здійснення) – обов’язкові і факультативні
парламентські процедури;
– за терміном дії – строкові, відносно строкові та безстрокові;
– за тривалістю реалізації – повні і скорочені;
– за змістом – загальні і спеціальні;
3. Парламентська процедура характеризується нормативною визначеністю,
регламентованістю. В залежності від належності держави до певної правової сім’ї,
парламентські процедури визначаються низкою джерел права, такими, як
нормативно-правові акти, нормативно-правові договори, правові прецеденти та
правові звичаї.
Нормативно-правові акти як джерела парламентського права можна
поділити на такі групи: a) Конституція (Основний Закон держави);
187
б) органічні закони; в) регламент парламенту або палати парламенту; г) звичайні
закони; ґ) підзаконні нормативно-правові акти.
Основу нормативно-правового регулювання парламентських процедур
становить Конституція держави, в якій, зазвичай, містяться загальні процедурні
норми, що визначають діяльність парламенту у певній сфері. Парламентські
процедури закріплюються в основних законах країн-членів Європейського Союзу
в різному обсязі: від поодинокого регламентування деяких з них у положеннях
Основного Закону до детальної регламентації.
Також нормативно-правовим актом, який визначає окремі парламентські
процедури, є органічний закон, який найчастіше визначають як акт, прийняття
якого безпосередньо передбачено нормами конституції і який є продовженням
конституційних приписів. В Україні такого різновиду правових актів немає. Хоча
за правовою природою до таких можна віднести Закони України «Про комітети
Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», «Про
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про Кабінет
Міністрів України» та ін.
Важливе місце в системі правових джерел, що регламентують
парламентські процедури, займають регламенти парламенту (палат парламенту),
які охоплюють більш детальне регулювання парламентських процедур,
пов’язаних із порядком роботи органу законодавчої влади, формуванням його
внутрішніх органів, реалізацією законодавчої функції, здійсненням контрольних
повноважень тощо.
В Україні під Регламентом Верховної Ради України слід розуміти
передбачений Конституцією України нормативно-правовий акт, який приймається
парламентом та закріплює порядок роботи Верховної Ради України, формування
її внутрішніх органів та державних органів, в утворенні яких бере участь орган
законодавчої влади, процедури розгляду інших питань, віднесених до його
повноважень.
Також окремі процедурні питання реалізації парламентом своїх функцій
містяться в звичайних законах України, а деякі парламентські процедури
188
врегульовані підзаконними нормативними актами, прийнятими українським
парламентом (Положення про Апарат Верховної Ради України, Постанова
Верховної Ради України «Про затвердження Положення про помічникаконсультанта народного депутата України» тощо);
4. Залежно від ступеня участі парламенту й глави держави в процесі
формування уряду, виділяють різні моделі його формування (найчастіше –
парламентську і позапарламентську). Так як держави-члени Європейського Союзу
представлені парламентськими або змішаними формами правління, то для них
переважно властива саме парламентська модель формування уряду.
Можна виокремити такі стадії (етапи) парламентської моделі формування
уряду, які визначені відповідними парламентськими процедурами.
Перша стадія (етап) – призначення голови уряду. Може бути представлена
декількома моделями та складатися з низки підетапів. Право призначати главу
уряду може бути закріплено за главою держави, але приймаючи відповідне
рішення, він зв’язаний думкою більшості в парламенті (нижній палаті
парламенту) (Нідерланди, Данія, Люксембург, Італія, Хорватія). Конституційна
практика деяких держав закріплює правило, що зобов’язує главу держави при
прийнятті рішення про призначення глави уряду узгоджувати свою позицію з
парламентом (Іспанія, Португалія, Румунія). В інших державах передбачено
делегування главою держави своїх повноважень у сфері формування уряду лідеру
парламентської більшості (Болгарія). Право призначення голови уряду може бути
закріплено за главою держави, але суб’єктом подання кандидатури на цю посаду
виступає парламент, або палата парламенту (Ірландія). Голова уряду може
призначатися на посаду та звільняється з посади президентом за згодою
парламенту (Литва). Для деяких парламентських та змішаних республік державчленів Європейського Союзу властива модель, за якої глава уряду призначається
парламентом за поданням президента (Словенія, Угорщина, ФРН).
Друга стадія (етап) формування уряду – призначення міністрів. Зазвичай
цей етап представлений двома моделями: 1) міністри призначаються главою
держави за поданням глави уряду або за умови контрасигнації акту про
189
призначення членів уряду главою уряду (Данія, Естонія, Ірландія, Іспанія, Італія,
Нідерланди, Португалія, Франція, Чехія); 2) міністри призначаються парламентом
(нижньою палатою парламенту) за поданням глави уряду (Словенія).
Третя стадія (етап) формування уряду – інвеститура. Під парламентською
інвеститурою слід розуміти процедуру надання парламентом (нижньою палатою
парламенту) довіри голові уряду або всьому його складу у формі затвердження
програми діяльності уряду або надання згоди на його призначення. Ця процедура
існує в Бельгії, Греції, Ірландії, Іспанії, Італії, Мальті, Німеччині, Фінляндії. У
деяких державах-членах Європейського Союзу уряд може починати свою роботу
без отримання ним формальної парламентської довіри – інвеститури (Австрія,
Данія, Ісландія, Люксембург, Нідерланди, Норвегія, Швеція);
5. Під процедурами парламентського контролю слід розуміти різновид
конституційно-правових процедур, що являє собою чітко визначену конституцією
та законами унормовану модель алгоритму послідовних юридично значущих
процесуальних дій парламенту, його палат або парламентських органів, депутатів,
спрямованих на перевірку діяльності вищого органу виконавчої влади на
відповідність законодавству держави, та наслідками яких, у разі виявлення
порушень, є застосування відповідних санкцій.
У конституційній практиці держав-членів Європейського Союзу розроблено
і застосовується комплекс конституційно-правових форм здійснення
парламентами ефективного контролю за урядом та процедур їх реалізації.
Найпоширенішими з-поміж них є: депутатські запити, звернення і запитання;
інтерпеляція; діяльність парламентських комітетів, тимчасових слідчих комісій
(парламентські розслідування); звіти уряду; парламентські слухання та дебати;
контрольні повноваження щодо нормотворчої діяльності уряду (контроль за
делегованим законодавством).
6. Фактором, від якого значною мірою залежить ефективність
функціонування уряду, є наявність дієвих інституціональних механізмів його
відповідальності. Під парламентською відповідальністю уряду розуміють
відповідальність, яка може мати як юридичний, так і політичний характер,
190
полягає в прийнятті парламентом рішення щодо відставки уряду або його
окремих членів в порядку і формах, передбачених конституцією та законами
держави, з метою забезпечення стабільності та ефективності функціонування
виконавчої влади.
Парламентські процедури притягнення до відповідальності уряду – різновид
конституційно-правових процедур, що являють собою чітко визначену
конституцією та законами унормовану модель алгоритму послідовних юридично
значущих процесуальних дій парламенту (палати парламенту), спрямованих на
прийняття рішення про відставку уряду або його окремих членів з метою
забезпечення стабільності та ефективності функціонування виконавчої влади.
До основних парламентських процедур щодо реалізації парламентської
відповідальності уряду можна віднести ті, які спрямовані на вираження уряду
вотуму недовіри (резолюції осуду), вотуму довіри (резолюції довіри) внаслідок
ініціювання ним такого питання та імпічмент.
Найбільш поширеною формою парламентської відповідальності уряду в
державах-членах Європейського Союзу є вотум недовіри (резолюція осуду):
конструктивний та деструктивний. Перший передбачає висловлення парламентом
або окремою його палатою недовіри уряду з одночасним визначенням глави
нового уряду (Іспанія, Польща, Бельгія, Угорщина, Словенія, ФРН); другий – не
передбачає обов’язку парламенту пропонувати відразу ж главу нового вищого
органу виконавчої влади (Греція, Естонія, Італія, Латвія, Чехія, Франція).
У деяких державах-членах Європейського Союзу передбачено можливість
висловлення вотуму недовіри окремому міністрові – індивідуального вотуму
(резолюції) недовіри (Болгарія, Греція, Естонія, Італія, Литва, Латвія, Словенія,
Польща, Хорватія та ін.), метою запровадження якого є уникнення урядової кризи
в результаті незначних змін у позиціях депутатських фракцій в парламенті;
7. Для України як парламентсько-президентської республіки також властива
парламентська модель формування уряду і відповідно парламентські процедури,
що визначають формування уряду, охоплюють декілька етапів (стадій) цього
процесу. Першим етапом у формуванні уряду України є призначення голови
191
уряду – Прем’єр-міністра України. Він натомість складається з таких підетапів:
внесення коаліцією депутатських фракцій пропозиції щодо кандидатури Прем’єрміністра України Президенту України; внесення Президентом України подання
про призначення на посаду Прем’єр-міністра України; зустріч кандидата на
посаду Прем’єр-міністра України з депутатськими фракціями; розгляд питання на
пленарному засіданні Верховної Ради України щодо призначення Прем’єрміністра України: прийняття рішення щодо призначення Прем’єр-міністра
України шляхом голосування більшістю народних депутатів України від
конституційного складу парламенту.
Другий етап (стадія) формування Кабінету Міністрів України – призначення
міністрів, представлений моделлю, за умови якої міністри призначаються
парламентом за поданням глави уряду (Міністр оборони України і Міністр
закордонних справ України за поданням глави держави). Цей етап можна
поділити на декілька підетапів: внесення коаліцією депутатських фракцій
пропозицій щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України Прем’єрміністру України; внесення Прем’єр-міністром України до Верховної Ради
України подання про призначення членів Кабінету Міністрів України і
Президентом України про призначення Міністра оборони України і Міністра
закордонних справ України; зустріч кандидата на посаду члена Кабінету
Міністрів України з депутатськими фракціями; розгляд питання щодо
призначення на посаду членів Кабінету Міністрів України та прийняття рішення
щодо них у формі постанови.
Третім етапом формування уряду є вступ на посаду його членів шляхом
складення присяги на пленарному засіданні Верховної Ради України. Кабінет
Міністрів України набуває повноважень та розпочинає роботу після складення
присяги не менше ніж двома третинами від його посадового складу.