Негрей Евгений Александрович. Планирование в теории образовательного менеджмента США

Краткое описание

Негрей Евгений Александрович. Планирование в теории образовательного менеджмента США : Дис. ... канд. пед. наук : 13.00.01 : Самара, 2003 165 c. РГБ ОД, 61:04-13/23-3

САМАРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕДАГОГИЧЕСКИЙ
УНИВЕРСИТЕТ
На правах рукописи
Негрей Евгений Александрович
Планирование в теории
образовательного менеджмента США
13.00.01 - общая педагогика,
история педагогики и образования
Диссертация на соискание ученой степени
кандидата педагогических наук
Научный руководитель:
доктор педагогических наук, профессор Л.И. Фишман
Самара - 2003 
Содержание
Введение 3
Глава 1. Стратегическое и тактическое планирование 15
в теории образовательного менеджмента США
1.1 Сущность, структура и модели планирования 16
1.2 Стратегическое планирование как аспект управления 35 в американской теории образовательного менеджмента
1.3 Соотношение тактического планирования и 58
бюджетирования в теории образовательного менеджмента США Выводы по первой главе 72
Глава 2. Распределение ресурсов как аспект планирования 78
в американской теории образовательного менеджмента
2.1 Распределение ресурсов в образовании: 79
механизмы принятия решений
2.2 Проблема справедливости в распределении ресурсов в 100
образовании
2.3 Эффективность использования ресурсов как показатель 117
качества планирования в американской теории образовательного менеджмента
Выводы по второй главе 141
Заключение 149
Литература 152
з
Введение
Актуальность исследования. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года определяет в качестве основного приоритета развития отрасли обеспечение доступности качественного образования при условии эффективного использования ресурсов. Таким образом, перед отечественным образованием стоят не только задачи обновления целей, содержания, используемых технологий обучения, воспитания и развития личности, но и задачи перестройки управления на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном,
образовательного учреждения.
Во всех существующих концепциях управления в образовании: от восходящих своими истоками к тейлоризму до имеющих корни в современных теориях развития человеческих ресурсов - планирование рассматривается в качестве одной из важнейших функций или составных частей управления. Вне зависимости от того, как в содержательном и процессуальном аспектах рассматривается в тех или иных теориях планирование: как почти синоним управления, как операциональная его составляющая, как определение стратегии деятельности образовательной организации, как программа текущих мероприятий, как процесс согласования интересов субъектов внешней и (или) внутренней среды школы, как труд эксперта или коллективная деятельность персонала образовательной организации и т.д. - во всех случаях концептуализация планирования, выбор той или иной методологии и технологии его осуществления оказываются едва ли не решающими для понимания управленческой теории или подхода в целом. По этим причинам представляется актуальным теоретическое осмысление различных подходов к планированию в сфере образования, которому могло бы
способствовать изучение зарубежных концепций образовательного менеджмента.
В последние полтора-два десятилетия отечественная теория управления образовательными системами, являющаяся в соответствии с мировой традицией отраслью теории образования, претерпела заметные изменения. Эти изменения касаются не только существенного переосмысления объекта управления (от образовательного процесса к образовательной организации в целом), но и методов описания и исследования управления (от школоведческого подхода к использованию широкого арсенала средств теории управления, социологии, психологии, менеджмента, маркетинга). Иными словами, можно наблюдать некоторый поворот к использованию подходов, давно применяющихся в западных теориях управления в сфере образования.
Данный сдвиг в отечественной теории управления сопровождается проявлением весьма неоднозначных тенденций. Одна из них, на взгляд Л.И.Фишмана, состоит в многочисленных непродуктивных попытках упрощенного «прямого», неадаптированного переноса тех или иных заимствованных идей и подходов на принципиально иную культурную почву, в иной образовательный и социальный контекст. В то же время, немногочисленным пока специалистам, знающим, скажем, не только как функционируют муниципальные органы управления образованием в нашей стране, но и действительно разбирающимся в принципах деятельности школьных округов в США, совершенно понятно, что прямой перенос механизмов из одной системы управления образованием в другую невозможен: требуется предварительное теоретическое осмысление и конструирование пусть даже аналогичных, но иных механизмов.
Другой стороной проявления названной тенденции является проблема перевода научного текста в сфере управления образованием. Большинство российских специалистов в данной области, использующих западные научные подходы, вынуждены прибегать к услугам переводчиков, что приводит зачастую к искажению идей, высказанных на языке оригинала.
В последние годы появилось определенное число публикаций (в том числе сравнительного плана), в которых обсуждаются различные аспекты организации образования, управления отраслью и в отрасли. Однако работы, посвященные теоретическому осмыслению планирования как элемента западного образовательного менеджмента, ведущей школой в котором является американская, отсутствуют. Сказанное означает, что проблема выявления основных подходов к планированию в американской теории образовательного менеджмента (с учетом взаимосвязей планирования и других аспектов управления в сфере образования) путем сопоставления различных точек зрения, высказанных на языке носителей данных идей, является актуальной как для теории управления образовательными системами, так и для сравнительной педагогики.
Таким образом, существующее противоречие между необходимостью осмысления доминирующих подходов к планированию в американской теории образовательного менеджмента как средства обогащения и развития отечественных теории управления образовательными системами и сравнительной педагогики и степенью разработки этих вопросов определило проблему нашего исследования.
Объектом исследования является теория образовательного менеджмента США, а предметом исследования — доминирующие идеи планирования в теории образовательного менеджмента США.
Цель исследования — выявить доминирующие идеи планирования в теории образовательного менеджмента США в контексте проблем модернизации российского образования и использования концепций американских ученых в отечественной теории управления образовательными системами.
Логика и гипотеза исследования. Отталкиваясь от понимания управления как целевой функции или целевого элемента любой организованной системы, в нашем случае образовательной организации (как специфической организации, потребляющей ресурсы с целью получения определенных результатов), можно предположить, что при любой концептуализации планирования как составной части управления в сфере образования в качестве основных должны рассматриваться временные, технологические, ресурсные характеристики этой функции или аспекта управления.
Согласно нашей гипотезе, в отличие от российской теории управления образовательными системами, в теории образовательного менеджмента США:
■ планирование рассматривается не только как образовательная и управленческая категория, но и как категория экономическая;
■ планирование анализируется в неразрывном единстве с проблемами распределения ресурсов в образовании, с вопросами справедливости и эффективности их использования.
Задачи исследования:
1. Сопоставить подходы к определению сущности планирования в отечественной и американской теориях управления образованием.
2. Определить основные тенденции в осмыслении процесса планирования; способов его научного представления и изучения, построения соответствующих моделей в современной американской теории образовательного менеджмента.
3. Выявить подходы американских специалистов в определении основных
взаимосвязей планирования и других аспектов управления
образовательными системами различного уровня.
4. Исследовать возможности использования подходов американских
специалистов в области образовательного менеджмента в
отечественных исследованиях управления образовательными системами в аспекте осуществления функции планирования.
Методологической основой исследования является теория познания, системный подход к изучению управленческих и педагогических процессов в аспекте сравнительной педагогики, теория систем, отечественные и зарубежные концепции управления образовательными системами.
Исследование базируется на:
основных положениях методологии педагогики и методики исследования (М.Н. Алексеев, В.В. Давыдов, М. А. Данилов,
В.И.Загвязинский, В.С.Ильин, Ф.Ф.Королев, В.В.Краевский, А.И.Пискунов);
теоретико-методологических основах социального управления (В.Г.Афанасьев, М.К.Бочаров, Д.М.Гвишиани, Т.И.Заславская, Г.Х.Попов,
A. И.Пригожин, А.М.Омаров, Э.Г.Юдин) и менеджмента (М.Альберт, М.Вудкок, М.Х.Мескон, Ф.А.Тейлор, А.Файоль, Г.Форд, Д.Френсис, Ф.Хедоури, Г.Эмерсон);
современных отечественных концепциях управления образовательными системами (В.П.Беспалько, К.Я.Вазина, Ю.В.Васильев, В.И.Ерошин, Ю.А.Конаржевский, В.Ю.Кричевский, В.С.Лазарев, А.М.Моисеев,
B. С.Пикельная, В. П. Симонов, М.М.Поташник, П.И.Третьяков,
К.М.Ушаков, Л.И.Фишман, Т.И.Шамова, П.В.Худоминский);
теоретических положениях сравнительной педагогики (Н.М.Воскресенская, Б.Л.Вульфсон, А.Н.Джуринский, М.В.Кларин, В.П.Липчанская, З.А.Малькова, Н.Д.Никандров, В.Я.Пилиповский,
О.И.Салимова, С.А.Тангян, Т.А.Хмель, В.Н.Чорный, Т.Ф.Яркина);
исследованиях большой группы зарубежных, прежде всего, - американских - специалистов в области управления и управления в сфере образования (в частности, Levin, Weiler, Ackoff, Adams, Steiner, Cunningham, Hartman, Caldwell, Spinks, Easton, Downs, Eckstein).
Методы исследования. Выбор методов исследования был обусловлен требованиями наиболее адекватного и полного решения задач на каждом этапе научно-исследовательской работы. Использовался комплекс методов: теоретического анализа отечественной и зарубежной
педагогической, психологической, управленческой и социологической литературы; исторический, логический и сравнительно-сопоставительный методы исследования; терминологический анализ.
Организация и этапы исследования. Работа выполнялась на кафедре управления социальной сферой Самарского государственного педагогического университета. Исследование проводилось в несколько этапов.
Первый этап (2000 - 2001 гг.) предполагал анализ российских литературных источников; осмысление исходных методологических и теоретических положений исследования; первичное определение англоязычной библиографии по проблеме, изучение подходов к ее структурированию.
Второй этап (2001 - 2002 гг.) включал изучение американских литературных источников, выявление доминирующих концепций планирования в теории образовательного менеджмента США, сопоставление концепций американских ученых и отечественной теории управления образовательными системами, а также экономики образования.
Третий этап (2002 - 2003 гг.) реализовывался в проверке и уточнении гипотезы исследования, конкретизации его результатов; литературном оформлении основных теоретических положений работы; подготовке публикаций, направленных на внедрение результатов исследования в практику.
Новизна исследования. В исследовании раскрыты основные закономерности планирования в современной теории американского образовательного менеджмента, которые состоят:
■ в рассмотрении планирования в неразрывном единстве с экономикой образования, его ресурсном обеспечением; в разделении планирования на стратегическое и тактическое по критерию отсутствия или наличия необходимых ресурсов; в определении потребностей в ресурсах на этапе стратегического планирования и осуществлении бюджетирования на этапе тактического планирования; в необходимости осуществления стратегического планирования от вышестоящих органов управления образованием к нижестоящим; в определении стратегического планирования как основной обязанности руководителя территориального органа управления образованием, осуществляемой им в процессе перманентного анализа политических тенденций, экономических и общественных потребностей граждан;
■ в необходимости построения экономических механизмов, позволяющих принимать управленческие решения в процессе планирования в образовании на основе интеграции интересов общества, выразителем которого являются те или иные органы государства, так и частного сектора; в акцентировании вопросов справедливости в распределении ресурсов в образовании как важной проблемы стратегического
планирования, разрешаемой путем их перераспределения, но рассматриваемой с учетом эффективности и адекватности их использования; в учете того, что эффективность деятельности систем образования наиболее заметным образом зависит от внутренней эффективности использования ресурсов, а не от абсолютной величины этих ресурсов и что увеличение финансирования образования без изменения используемых образовательных технологий не приводит к повышению качества образования.
Теоретическая значимость исследования заключается в
методологическом осмыслении ведущих идей планирования в
современной американской теории образовательного менеджмента. Результаты исследования расширяют представления о роли и месте планирования и распределения ресурсов в управлении образованием, о возможностях использования зарубежных подходов в образовательном менеджменте в исследованиях управления образовательными системами; * позволяют осуществлять более широкий подход к решению проблем
модернизации образования.
Практическая значимость исследования заключается в обосновании возможности использования американского опыта осмысления проблем управления в сфере образования в практике осуществления отечественных
і
научных исследований управления образовательными системами. Результаты диссертационной работы направлены на совершенствование общепедагогической подготовки будущего учителя в части освоения им учебного курса «Основы управления педагогическими системами», подготовки и повышения квалификации руководителей образовательных учреждений по курсам: «Менеджмент», «Теоретические основы управления образовательными системами», «Анализ и моделирование систем управления», «Управление персоналом».
и
Достоверность научных результатов обеспечена четкостью исходных позиций и обоснованностью методологии исследования; применением комплекса методов общей, сравнительной педагогики и теории управления образовательными системами, адекватных цели и предмету работы.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись на кафедре управления социальной сферой Самарского государственного педагогического университета, через научные и методические публикации, участие в научных конференциях и совещаниях («Педагогический процесс как культурная деятельность», 2002 г., «Актуальные проблемы психологии и педагогики высшего и среднего образования на современном этапе», 2002 г.).
Положения, выносимые на защиту:
1. В американской теории управления образованием планирование имеет ярко выраженное экономическое измерение, рассматривается в неразрывном единстве с проблемой ресурсного обеспечения. Одним из основных критериев разделения планирования на стратегическое и тактическое является отсутствие (полностью или частично) и - соответственно - наличие всех необходимых ресурсов. Стратегическое планирование отвечает за развитие образовательной организации, при этом важнейшей составной частью осуществляемого в этом процессе стратегического анализа является определение потребностей в ресурсах и выделение приоритетов с учетом необходимости изменения ресурсов. Составной частью тактического планирования, в рамках которого на основе зафиксированных в рамках стратегического планирования приоритетов определяются конкретные действия образовательной организации на относительно короткий срок, является составление бюджета. В российской теории управления образовательными системами планирование носит внеэкономический характер. Этап, аналогичный этапу
стратегического планирования в американском образовательном
менеджменте, обычно опускается - многочисленные варианты разработки «концепции развития» школы или образования муниципалитета, по существу, представляют собой исключительно разработку видения, ценностей руководителя, и, иногда, миссии, а проведение стратегического, в том числе, экономического анализа не предусматривается. Этап, аналогичный этапу тактического планирования в американском образовательном менеджменте, в российской теории управления образованием не включает разработку бюджета.
2. В американской теории образовательного менеджмента
обосновывается необходимость осуществления стратегического планирования сверху вниз: от вышестоящих органов управления образованием к нижестоящим, что предполагает уменьшение необходимости коррекции операционных планов, разработанных на нижестоящем уровне управления. При этом инициирование и мониторинг стратегического планирования, фактически, является основной обязанностью руководителя школьного округа. Ответственность более высоких органов управления образованием в процессе стратегического планирования заключается в перманентном анализе политических тенденций, экономических и общественных потребностей граждан, проживающих на данной территории, и их сообществ, что обеспечивает сочетание централизации с демократией в принятии стратегических решений. В российской теории управления образовательными системами данная проблематика практически не концептуализирована; анализ же практики управления свидетельствует об оперативном характере деятельности большинства органов управления образованием, об отсутствии в деятельности большинства муниципальных органов управления образованием предусмотренного Концепцией модернизации российского образования рассмотрения образования как фактора и условия социально-экономического развития территорий.
3. В теории американского образовательного менеджмента обосновывается, что управленческие решения в процессе планирования в образовании должны приниматься на основе интеграции интересов общества, выразителем которого являются те или иные органы государства, так и частного сектора (private sector). В качестве основного механизма такой интеграции используются модели смешанного финансирования образования государством и частными лицами, в том числе через целевое налогообложение, решения о котором, также, как и решения об использовании данных средств принимаются в значительной степени самими гражданами. В отечественной теории образовательного менеджмента также декларируется необходимость согласования интересов личности, общества и государства, однако, несмотря на произошедшие кардинальные изменения в социально-экономической сфере, реальных экономических механизмов такого согласования не предлагается.
4. Особое внимание в американской теории образовательного менеджмента уделяется вопросам справедливости в распределении ресурсов в образовании как важной проблеме осуществления стратегического планирования. Как показывают исследования американских специалистов, относительно справедливое распределение ресурсов в образовании наблюдается там, где территориальный орган управления берет на себя ответственность за школьное финансирование, не предоставляя полной свободы нижестоящим субъектам управления (школьным округам) в плане налоговых тарифов и установки доходов. Таким образом, справедливость в распределении ресурсов в образовании может быть обеспечена только путем их перераспределения. При этом, однако, американскими специалистами обосновывается и положение,
согласно которому справедливость в распределении ресурсов не должна абсолютизироваться, она не может рассматриваться изолированно, без учета вопросов эффективности и адекватности их использования. Данные идеи в российских условиях могут интерпретироваться как необходимость сочетания государственного и муниципального управления сетями образовательных учреждений (декларированная в Концепции модернизации российского образования), построения механизмов перераспределения ресурсов и принятия соответствующих решений.
5. Исследования, проведенные американскими специалистами в области управления образованием, убедительно доказывают, что эффективность деятельности систем образования и отдельных образовательных учреждений наиболее заметным образом зависит от внутренней эффективности использования предоставляемых системам и школам ресурсов, а не от абсолютной величины этих ресурсов; что увеличение финансирования образования без изменения используемых образовательных технологий не приводит к повышению качества образования. Данный вывод, получивший не только теоретическое обоснование, но имеющий серьезные эмпирические подтверждения, имеет особую актуальность в связи с принятием Правительством РФ Концепции модернизации образования, одной из ведущих идей которой является повышение эффективности использования ресурсов в системе образования, построения соответствующих механизмов. В работах же большинства российских теоретиков лишь обосновывается необходимость увеличения финансирования образования со стороны государства и муниципалитетов, при этом вопросы рационального распределения и использования ресурсов внутри системы образования практически не рассматриваются.

Список литературы

Заключение
Проведенное исследование, таким образом, дает веские основания для вывода о том, что в отличие от российской теории управления образовательными системами в теории образовательного менеджмента США планирование рассматривается не только как образовательная и управленческая категория, но и как категория экономическая, что планирование анализируется в неразрывном единстве с проблемами распределения ресурсов в образовании, с вопросами справедливости и эффективности их использования.
В современной теории американского образовательного менеджмента планирование рассматривается в неразрывном единстве с экономикой образования, его ресурсном обеспечением. Это проявляется, например, в разделении планирования на стратегическое и тактическое не только во временном аспекте, но и по критерию отсутствия или наличия необходимых ресурсов. При этом на этапе стратегического планирования определятся не только отдаленные желаемые результаты, но и потребности в ресурсах, необходимых для их достижения, а в качестве неотъемлемой составной части этапа тактического планирования рассматривается составление бюджета.
Стратегическое планирование рассматривается в американской теории управления образованием в качестве приоритетного вида деятельности руководителя территориального органа управления образованием, осуществляемой им в процессе перманентного анализа политических тенденций, экономических и общественных потребностей граждан; оно осуществляется от вышестоящих органов управления образованием к нижестоящим, что предполагает уменьшение необходимости коррекции операционных планов, разработанных на нижестоящем уровне управления.
Планирование в современной американской теории образовательного менеджмента анализируется в неразрывном единстве с проблемами распределения ресурсов в образовании, с вопросами справедливости и эффективности их использования. Процесс планирования включает построение экономических механизмов, позволяющих принимать управленческие решения в образовании на основе интеграции интересов общества, выразителем которого являются как те или иные органы государства, так и представители частного сектора. Справедливость в распределении ресурсов в образовании рассматривается в качестве важной проблемы стратегического планирования, разрешаемой путем перераспределения ресурсов с учетом эффективности и адекватности их использования.
В качестве остроактуальных для сегодняшней российской теории управления образованием можно рассматривать полученные в результате теоретического анализа и эмпирических исследований американских специалистов выводы о том, что эффективность деятельности систем образования наиболее заметным образом зависит от внутренней эффективности использования ресурсов, а не от абсолютной величины этих ресурсов и что увеличение финансирования образования без изменения используемых образовательных технологий не приводит к повышению качества образования.