Петухова Наталья Владимировна. Парламентский контроль в системе народного представительства российской федерации

Краткое описание

Петухова Наталья Владимировна. Парламентский контроль в системе народного представительства российской федерации: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.02 / Петухова Наталья Владимировна;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»], 2018

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1.Общая характеристика парламентского контроля как функции органов народного представительства
1.1. Парламент в системе народного представительства Российской Федерации 22
1.2. Понятие и сущность парламентского контроля как функции органов народного представительства 40
1.3. Формы и виды парламентского контроля в Российской Федерации 75
Глава 2.Правовое регулирование механизма реализации форм парламентского контроля в Российской Федерации
2.1. Механизм реализации форм внешнего парламентского контроля в Российской Федерации 94
2.2. Механизм реализации форм внутреннего парламентского контроля в Российской Федерации 132
2.3. Особенности правового регулирования форм парламентского контроля в субъектах Российской Федерации 147
Заключение 167
Библиография 171

Парламент в системе народного представительства Российской Федерации
Формы и виды парламентского контроля в Российской Федерации
Механизм реализации форм внешнего парламентского контроля в Российской Федерации
Особенности правового регулирования форм парламентского контроля в субъектах Российской Федерации

Парламент в системе народного представительства Российской Федерации

Функционирование современного демократического государства невозможно уже представить без существования органов народного представительства, которые призваны отражать общую волю народа в принимаемых законах, максимальным образом обеспечивать нормативное закрепление прав и свобод человека и гражданина, а также гарантии их реализации. Представительная демократия форма народовластия наряду с непосредственным осуществлением власти народа. В науке конституционного права содержание народного представительства раскрывается как «представление парламентом (выборным полномочным представительным органом) определенных интересов, воли тех, кого он представляет: всего народа, населения, проживающего на определенной территории»25. Именно представительные органы «прежде всего осуществляют функции прямого народного представительства, обеспечивая на своем уровне представительства с наибольшей полнотой выражение воли избирателей при принятии важнейших решений, отнесенных к их ведению, обеспечивая защиту интересов населения, поддерживая постоянную связь с ним»26.
Представительные органы власти, их порядок формирования, компетенция, а также ответственность составляют ядро системы народного представительства государства. Вместе с тем сегодня в науке конституционного права в систему отношений народного представительства все чаще включают деятельность иных органов публичной власти, основываясь, прежде всего, на выборном порядке их формирования, а также на представительном характере их отдельных полномочий.
Так, Е. С. Лапатухина предлагает включение в систему органов представительной власти современной России Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц27. Дискутируя с О. Н. Булаковым и И. В. Гранкиным, Е. С. Лапатухина приводит следующие тезисы: власть представительных органов и выборных должностных лиц производна от суверенитета народа, является конституционной, нормативно гарантированной властью и неразрывно связана с выполнением определенных функций28.
Представляется, если взять за основу указанные принципы, то в систему представительных органов можно включать любой государственный орган, формирование которого предусмотрено Конституцией Российской Федерации (способ формирования выборы или назначение уже будет второстепенным признаком). Учредительная функция основного закона государства выражается в легитимации властных полномочий государственных органов народом, как носителем суверенитета, единственным источником власти и субъектом принятия российской Конституции. Как указывал О. Е. Кутафин, народовластие, как организационный принцип обладания властью и ее осуществления предполагает, что «решение любых государственных задач или реализация властных полномочий нуждаются в легитимации, исходящей от народа или восходящей к нему»29. Таким образом, власть любого органа в государстве производна от суверенитета народа и, следовательно, этот принцип не может быть критерием отнесения того или иного органа к органам народного представительства.
В этом смысле научный интерес представляет разграничение понятий «представительные органы власти» и «представитель». По мнению В. В. Комаровой, категория «представитель» шире по объему, чем представительные органы власти30. Действительно, в деятельности всех органов публичной власти можно обнаружить различные сочетания функций представительства, поскольку ключевым фактором представительства в публичном праве является «служение народу, общественным интересам»31, а права и свободы человека и гражданина, согласно статье 18 Конституции Российской Федерации, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваются правосудием. В этом аспекте может быть сделан вывод о том, что все органы публичной власти, осуществляя свои функции, de jure являются субъектами представительства как конституционного правоотношения. Вместе с тем в систему органов народного представительства могут быть включены не все органы власти, поскольку сущность народного представительства обусловлена множеством свойств, которые должны учитываться лишь в своей совокупности.
Важнейшим таким признаком выступает коллегиальный порядок принятия решений. На значимость коллегиального порядка принятия решений обращал внимание еще дореволюционный исследователь народного представительства Б. Н. Чичерин, который отмечал, что совместное обсуждение дел позволяет выявлять новые точки зрения, стимулирует необходимость поиска компромиссов в регулировании общественных потребностей32.
В. В. Комарова к представительным органам власти относит лишь коллегиальные выборные органы власти33. Коллегиальность, как основополагающее свойство представительности, выделяет и Е. И. Колюшин. Представительство интересов различных групп и слоев населения возможно только в рамках коллегиальности. Способ формирования органа власти путем прямых выборов (например, избрание Президента РФ) еще не делает этот орган представительным, поскольку один человек не может выражать различные, в том числе и противоположные интересы34.
Н. В. Варламова, анализируя публично-правовое представительство, отмечает принадлежность признаков представительных органов современных государств (самостоятельное выражение политической воли и получение полномочий непосредственно от избирателей), в том числе, президенту, главе субъекта федерации и муниципального образования, выборным коллегиальным общенациональным парламентам35. Между тем Н. В. Варламова справедливо отмечает, что только коллегиальные органы являются «подлинно представительными»: лишь коллегиальный и достаточно многочисленный орган может представлять не только доминирующие социальные интересы, но весь их спектр36. Сущность представительства и заключается именно в принятии важнейших властных решений в масштабе государства, региона или муниципального образования в результате широкого обсуждения общественных дел представителями различных социальных групп.
Кроме того, современное понимание коллегиальности уже не может быть сведено к простому принятию решений большинством, решения органов народного представительства должны приниматься только в условиях предварительного публичного и всестороннего обсуждения с участием меньшинства. На такой дополнительный критерий демократии, выдвинутый в XX веке, указывал В. И. Фадеев: законодательство демократического государства должно гарантировать права тех, кто оказался в меньшинстве на выборах, в органах народного представительства37. Очевидно, что для единоличного органа власти такая задача не достижима и может быть осуществлена только в рамках коллегиальности. Ю. Хабермас, известный исследователь политической коммуникации, очень точно выводит демократический способ принятия решений: чтобы меньшинство временно подчинилось воле большинства, от меньшинства нельзя требовать отречения от его (может быть, и лучшего) убеждения. Ему надо лишь подождать, пока в свободной публичной конкуренции мнений оно сможет убедить большинство, чтобы заручиться и его волей38.
Сущностные отличия органов народного представительства от всех иных органов публичной власти, формируемых путем выборов, выражаются также в функциях органов народного представительства. Так, в целях реализации представительной функции федеральный закон обязывает депутатов Государственной Думы поддерживать связь с избирателями на соответствующей территории, в том числе рассматривать их обращения, лично вести прием граждан не реже чем один раз в два месяца, проводить встречи с избирателями не реже чем один раз в полгода, а также осуществлять предусмотренные законодательством иные меры, обеспечивающие связь с избирателями.

Формы и виды парламентского контроля в Российской Федерации

Федеральный закон о парламентском контроле впервые закрепил перечень форм, в которых может осуществляться парламентский контроль в Российской Федерации. Выделение форм парламентского контроля необходимо для организации и упорядочения содержания контрольных полномочий парламента, а также определения пределов реализации контрольных полномочий. Посредством форм субъекты парламентского контроля реализуют свои полномочия.
Форму парламентского контроля можно определить как установленный Конституцией Российской Федерации и/или федеральными законами способ внешнего выражения контрольной деятельности парламента, представляющий собой совокупность и порядок действий по осуществлению контрольных полномочий.
Форма парламентского контроля это правовая форма, поскольку устанавливается нормативным правовым актом и имеет юридическое содержание в виде прав и обязанностей субъектов контрольных правоотношений. Форма определяет пределы полномочий субъектов парламентского контроля по наблюдению и проверке деятельности органов исполнительной власти. Выбор конкретной формы парламентского контроля всегда зависит от цели контрольного мероприятия.
Форма парламентского контроля это процессуальная форма, поскольку контрольные полномочия парламента реализуются при наличии правовых оснований, в установленном законом порядке, с соблюдением процедуры принятия решений по результатам контрольной деятельности и их оформления. Каждая форма имеет свой механизм реализации. Соблюдение процессуальной формы гарантирует законность и демократичность парламентского контроля.
Формы парламентского контроля постоянно изменяются, развивается их содержание, что является отражением изменения баланса общественных отношений в системе разделения властей. Формирование современной системы форм парламентского контроля обусловлено историческими, политическими и социальными факторами развития Российской Федерации.
Многие формы парламентского контроля получили свое правовое регулирование еще до принятия специального закона путем закрепления в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, а также нормах регламентов палат. Так, Федеральный закон о парламентском контроле закрепил конституционные формы парламентского контроля: рассмотрение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации (ч. 3, 4 ст. 117 Конституции РФ), заслушивание ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой (п. в ч. 1 ст.103, п. а ч. 1 ст. 114), а также парламентские слушания (ч. 3 ст. 101).
Иные формы парламентского контроля ранее были урегулированы в федеральных законах: парламентский и депутатский запросы (п. е ч. 1 ст. 7 Федерального закона о статусе), парламентские расследования (Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»144), заслушивание докладов Председателя Центрального банка РФ и рассмотрение годовых отчетов Центрального банка РФ (ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»145), рассмотрение палатами ежегодных отчетов Счетной палаты РФ (ч. 12 ст. 16 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»).
Регламентами Государственной Думы146 и Совета Федерации147 закреплялся и регулировался порядок проведения такой формы контроля как «правительственный час», парламентский запрос.
К новым формам парламентского контроля, впервые закрепленным специальным Федеральным законом, можно отнести парламентский контроль за нормотворческой деятельностью Правительства Российской Федерации: контроль при издании нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами.
Формы парламентского контроля следует отличать от его видов. Виды парламентского контроля образуются посредством выделения общих критериев, признаков (субъект, объект, содержание и т.п.) в различных формах парламентского контроля. В науке конституционного права предложены различные критерии, на основе которых формы парламентского контроля могут быть классифицированы на различные виды.
Наиболее развернутая классификация форм представлена Е. В. Ковряковой. На основе исследования зарубежного опыта парламентской деятельности ученый выделяет:
- в зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль (самим парламентом, его органами и должностными лицами или не входящими в структуру парламента органами и должностными лицами);
- по времени осуществления парламентского контроля (упреждающий, сопутствующий и последующий);
- по содержанию (в сфере соблюдения прав человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности, в информационной, в области охраны окружающей среды и т.п.);
- по решаемым задачам (информативный или санкционирующий, решающий);
- бюджетно-финансовый контроль как отдельная форма парламентского контроля;
- в зависимости от формы правления (парламентский контроль в президентской, полупрезидентской и парламентарной республиках, а также в конституционной монархии);
- в зависимости от политического и государственного режима (реальный и спящий);
- парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством и парламентский контроль оппозиции;
- специальный и общий парламентский контроль;
- по процедуре (гласный и негласный);
- по основаниям (юридический и политический);
- по поводам контрольных действий (конкретный и абстрактный)148.
Указанная классификация является актуальной и для парламентского контроля в Российской Федерации и может быть дополнена с учетом современного этапа развития народного представительства.
Поскольку не все субъекты парламентского контроля можно отнести к органам (например, парламентарии) более общим критерием для классификации российского парламентского контроля будет являться субъект парламентского контроля.
Анализ статьи 5 и 6 федерального закона о парламентском контроле показывает, что большая часть форм парламентского контроля осуществляется Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, что объясняется общегосударственным, всенародным характером представительства этой палаты. К формам парламентского контроля, осуществляемым исключительно Государственной Думой, относятся:
1) Рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации.
2) Заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой.
3) Рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка РФ и принятие решений по ним;
4) Заслушивание докладов Председателя Центрального банка РФ о деятельности Центрального банка РФ при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;
5) Осуществление в отношении Центрального банка РФ парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке РФ (Банке России)».
Исключительное контрольное полномочие Совета Федерации Федерального Собрания РФ заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Механизм реализации форм внешнего парламентского контроля в Российской Федерации

Федеральный закон о парламентском контроле закрепил формы внешнего парламентского контроля, а также установил правовые основы осуществления некоторых из них. Порядок реализации форм парламентского контроля регулируется процессуальными нормами, прежде всего, регламентов палат Федерального Собрания, а также нормами федеральных законов и Конституции Российской Федерации. Наличие процессуальных норм в правовом регулировании парламентского контроля обеспечивает законность и эффективность его реализации, гарантированность прав субъектов контрольной деятельности, а также органов власти, в отношении которых осуществляется контроль.
И. В. Астафьев под процессуальной нормой конституционного права понимает общеобязательное, формально определенное правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере правового статуса личности, основ конституционного строя, организации и функционирования системы государственной власти, в учредительной, правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов, местного самоуправления и должностных лиц164. Представляется, такое определение не позволяет выделить специфику процессуальных норм, отличающую их от норм материальных, поскольку и те и другие оказывают свое регулирующее воздействие на общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, но разного характера.
На особенности процессуальных норм конституционного права определенно указывает Н. Е. Таева. Ученый выделяет два функциональных аспекта процессуальных норм в конституционном праве, которые:
- устанавливают механизмы реализации материальных норм права;
- устанавливают определенный порядок осуществления юридических действий165.
0. Е. Кутафин определял процессуальные нормы в конституционном праве как нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в процессе организационно-правовых форм деятельности по применению материальных норм конституционного права166.
Применительно к институту парламентского контроля можно констатировать, что процессуальные нормы регулируют общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации организационно-правовых форм парламентского контроля или иначе процессуальные нормы закрепляют механизм реализации форм парламентского контроля.
Механизм реализации формы парламентского контроля, таким образом можно определить, как последовательность юридических действий по осуществлению контрольных полномочий парламента.
Механизм реализации формы парламентского контроля должен также предусматривать: сроки осуществления конкретных юридических действий, управомоченных субъектов на каждой стадии реализации, а также результат виды принимаемых субъектом парламентского контроля решений.
К наиболее значимым формам внешнего парламентского контроля следует относить формы контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации и иных органов исполнительной власти, а также их должностных лиц.
1. Рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации.
Конституционные полномочия «нижней» палаты парламента, связанные с доверием Правительству Российской Федерации, регулируются Конституцией