Повышение эффективности контрольно-ревизионной работы в сельском хозяйстве

Краткое описание

Год:

2006

Автор научной работы:

Булуктаева, Наталья Бадмаевна

Ученая cтепень:

кандидат экономических наук

Место защиты диссертации:

Астрахань

Код cпециальности ВАК:

08.00.12

Специальность:

Бухгалтерский учет, статистика

Количество cтраниц:

219

Оглавление диссертациикандидат экономических наук Булуктаева, Наталья Бадмаевна

Введение
1. Теоретико-методические основыконтрольно-ревизионнойработы в современных условиях
1.1. Сущность контроля и его место в системебухгалтерскогоучета
1.2. Организационно-методические основы ревизии
1.3. Система контрольно-ревизионных органов, осуществляющих контроль за деятельностью сельскохозяйственных организаций
2. Современное состояние контрольно-ревизионнойработыв сфере сельского хозяйства
2.1. Производственно-финансовая деятельность субъектовхозяйствованияв сфере сельского хозяйства — как объект контрольно-ревизионной работы
2.2.Отраслевыеособенности методики ревизии деятельности экономических субъектов всельскомхозяйстве
2.3. Условия возникновения и внешние признаки производственных и финансовых нарушений в деятельности экономических субъектов сельского хозяйства
2.4. Классификация основных нарушений в сельскомхозяйстве.
Способы их выявления и профилактики
3. Совершенствование контрольно-ревизионной работы в сельском хозяйстве и пути обеспечения ееэффективности
3.1. Основные направления совершенствования контрольно-ревизионной работы
3.2. Разработка системы критериев качества и эффективности контрольно-ревизионной работы в сельском хозяйстве
3.3. Внедрениеаудитаэффективности расходования средств в практическую деятельность контрольно-ревизионных органов

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Повышение эффективности контрольно-ревизионной работы в сельском хозяйстве"

Актуальность темы исследования. Социально-экономические преобразования последних лет повлекли за собой коренные изменения в условиях функционирования субъектовхозяйствованияи явились предпосылкой сущес i -"венных изменений условий осуществления экономического контроля над ил-деятельностью. Основнымиинструментами, с помощью которых можно проверить системубухгалтерскогоучета и внутреннего контроля и их соответствиеучетнойполитике, дать оценку экономичности и эффективности финансово-хозяйственной деятельности, проверить уровень достижения программных целей развития организации, отрасли, региона являются контроль и ревизия.
Анализорганизационныхизменений, произошедших в сфере экономического контроля в последние годы свидетельствует о разделении и углублении контрольных функций и контрольных полномочий, что нашло отражение и формировании специализированных контрольных органов, расширении сфер экономического контроля, определении и законодательном закреплении форм п методов контрольных мероприятий, прав и обязанностей сторон.
Практикареформированияэкономики сельского хозяйства, изменение.'приоритетныхнаправлений развития бухгалтерского учета диктуют необходимость внедрения новых форм организации контрольно-ревизионной работы,ужесточенияконтроля за хозяйственной деятельностью предприятий и достоверностьюучетныхданных и отчетности, так какбухгалтерскаяотчетность -основной источник информации о финансовом и имущественном положении предприятия.
Ориентация на экономические условия отрасли сельского хозяйства и рискихозяйственнойдеятельности требуют высокого уровняспециализацииконтролеров. Многие аспекты методологии и организации контрольноревизионнойработы в крупных сельскохозяйственных формированиях исследованы недостаточно.
В теоретическом аспекте вопросы контрольно-ревизионной работы проработаны далеко не полно. До сих пор не определены правовые основы ревизии, вопросы координации и упорядочения действий в сфере контроля, что негативно сказывается на эффективности результатов контрольной деятельности. Теоретическая определенность в этих вопросах имеет основополагающее значение для выработки перспективной концепции совершенствования финансового контроля.
По мере совершенствования экономического контроля им охватываются новые стороны деятельностихозяйствующихсубъектов. Разнообразие предметов контроля и ограниченность ресурсов (финансовых, временных,кадровыхп т.п.) на его проведение требуют поиска путей рационального взаимодействия различных составляющих системы (государственного, независимого,внутрихозяйственногоконтроля, в том числе внутреннегоаудита) при реализации их контрольной функции.
Разработка адекватных форм взаимодействия различных уровней системы экономического контроля над деятельностьюкоммерческихструктур требует выявления общности в объектах и предметах контроля, преемственности его направлений, методов и разновидностей, присущих каждому из его видов, методических подходов к его организации, разработки стандартов организации и технологии контроля, создания системы контроля над качеством работы контролирующих органов.
Как показал анализ научных работ по вопросам теории и практики различных видов контроля и ревизии, существуют реальные предпосылки создания единой информационной системы на основе данных, полученных отдельными его органами. Все существующие виды экономического контроля объе диняет их контрольная функция, которая реализуется посредством выполнения общих применительно к конкретному объекту контроля задач. Это, в свою очередь, порождает общность в направлениях контроля, источниках информации и, как следствие - методах контроля, и свидетельствует о преемственности методических подходов к его организации.
Как доказательство этого, нами рассмотрены и усовершенствованны методические приемы ревизии деятельности сельскохозяйственных организации, которая носит универсальный характер и может быть использована как внеш/ ними, так и внутренними контрольными органами. Ее основу составляет операционный контроль, то есть контроль над операциями, осуществляемымихозяйствующимсубъектом. В этом случае контрольные мероприятия представляю! собой систему сбора и оценки информации об основных процессах, составляющих деятельностьхозяйствующегосубъекта, основанную на принципах последовательности ивзаимоувязанностипроцедур контроля. Комплексный подход к проведению контрольных мероприятий является достоинством операционного контроля.
Методика контроля над отдельными операциями может успешно исполь зоваться различными контрольными органами, поскольку позволяет решать разнообразный круг задач. При разработке и реализации единой концепции экономического контроля такие методики должны стать основой контрольной функции. При этом важно как развитие общеметодических вопросов, так и учёт специфики отдельныхсегментовбизнеса, в частности, характерных для сельскохозяйственных организаций объектов бухгалтерского учета.
Таким образом, актуальность проблемы, а также недостаточная теоретическая и практическая разработанность многих вопросов совершенствование организации контроля и ревизии в сельском хозяйстве предопределили выбор t темы настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка рекомендаций по совершенствованию механизма контроля и ревизии деятельности сельскохозяйственных организаций в соответствии с современными требованиями условий хозяйствования.
В соответствии с поставленной целью были определены следующие задачи исследования:
- сопоставить сложившиеся в современной литературе альтернативные мнения об экономическом содержании понятий «контроль» и «ревизия»;
- определить влияниеотраслевыхособенностей учета в сельском хозяйстве на выбор способов и приемов осуществления контроля и ревизии;
- дать оценку результатам контроля финансово-хозяйственной деятеле ности сельскохозяйственных организаций и провести на его основе анализ и группировку основных финансовых нарушений для целей их профилактики;
- определить и систематизировать направления совершенствования контрольно-ревизионной работы в сельском хозяйстве, способствующие повышению ее эффективности;
- разработать рекомендации по совершенствованию методики контроля и ревизии характерных для сельскохозяйственных организаций объектов бухгалтерского учета (животных, земель сельскохозяйственного назначения);
- обосновать необходимость внедрения в практику контрольно ревизионной работы аудита эффективности и разработать качественные критерии оценки эффективности использованиябюджетныхсредств, направленных на поддержку отдельных отраслей сельскохозяйственного производства.
Предметом исследования являются информационные факты, полученные при оценке соответствия организационно-хозяйственных процессов в сельскохозяйственныхорганизациях экономическим и правовым нормам в условиях рыночных отношений.
Объект исследования - финансово-хозяйственная деятельность сельскохозяйственных организаций и практические результаты контроля и ревизии их деятельности.
Степень разработанности проблемы. Теоретической и методологической основой исследования послужили научные работы ведущих отечественных и зарубежных ученых-экономистов в области экономического контроля, бухгалтерского учета и аудита: Р. Адамса, С.А.Агапцова, В.Д. Андреева, Л.Ц. Бадмахалгаева, И.А. Белобежецкого, Н.Г.Белова, Н.Т. Белухи, Ф.Ф. Бу-тынца, Э.А.Вознесенского, Ю.А. Данилевского, Ф.Л. Дефлиса, Г.Р.Дженикса, Д.Р. Кармайкла, Н.П. Кондракова, JI.H.Овсянникова, В.Ф. Палия, JI.B. Перекрестовой, М.З.Пизенгольца, В.М. Родионовой, Д.Н. Письменной, В.И.Подольского, С.П. Сазонова, В.П. Суйца, А.Д.Шеремета, В.И. Шлейникова, С.О. Шохина, М.Я.Штейманаи др. Тесно взаимосвязаны и переплетаются с проблемами совершенствования контроля и его методов научные труды о су-дебно-бухгалтерской экспертизе Н.Г.Гаджиева, А.С. Наринского, Е.Р. Российской и др.
Информационную базу исследования составили данныеТерриториальногооргана Федеральной службы статистики по Республике Калмыкия, ведомственные материалы Министерства сельского хозяйства и социального разви тия села Республики Калмыкия, данные бухгалтерского учета иотчетностисельскохозяйственных организаций, а также законодательные и нормативные акты.
Методы исследования. В процессе исследования использовались следующие методы научного познания: системный, статистический, анализа и синтеза, группировок и экспертных оценок, собственные наблюдения автора.
Научная новизна диссертационного исследования определяется комплексным исследованием организационно-методических проблем развития контрольно-ревизионной работы в сельском хозяйстве с учетом отраслевых особенностей и разработкой мероприятий, направленных на повышение ее эффективности. Наиболее значимыми элементами, характеризующими новизну исследования, являются:
- дано теоретическое обоснование сущности экономического контроля в условиях рыночной экономики, как одной из функций управления экономическими процессами с целью оценкифактическогосостояния объекта контроля и принятия по ее итогам мер для достижения оптимальных конечных результатов. Уточнено понятие ревизии, как комплекса обязательных контрольных действий, конкретной формы регулирования финансово-хозяйственной деятельно сти экономического субъекта в современных условиях хозяйствования;
- разработан алгоритм оценки влияния финансовых нарушений на обеспечение достоверности показателейбухгалтерскойотчетности сельскохозяйственных организаций, основанный на критериях, способствующих предупреждению злоупотреблений в сельском хозяйстве;
- обоснованы направления совершенствования контрольно-ревизионной работы в сельском хозяйстве, приемлемые и для других отраслей народного хозяйства, в частности: законодательное закрепление определения категорий и понятий; четкое разграничение функций субъектов контроля; совершенствованиепланированияконтрольно-ревизионной работы; унификация, стандартизация документации и информации о результатах контрольно-ревизионной работы. Уточнена система показателей оценки контрольно-ревизионной работы п сельском хозяйстве.
- детализированы и комплексно представлены процедуры контроля и ревизии операций по учету движения животных и земель сельскохозяйственного назначения, являющихся специфическими объектами бухгалтерского умет, сельскохозяйственных организаций;
- обоснованы методические подходы к порядку отбора документальных данных для проведения выборочной проверки сохранности сельскохозяйственной продукции на всех стадияхвоспроизводственногопроцесса по результатам экономического анализа деятельности структурныхподразделенийсельскохо'^з зяйственной организации. Целевой направленностью предлагаемых решений является повышение эффективности и качества контроля, профилактика экономических нарушений;
- предложена система качественных критериев ее оценки эффективности средств, направляемых наподдержкуотдельных отраслей сельского хозяйства, способствующих внедрению аудита эффективностирасходованиясредств в контрольную практику.
Практическая значимость полученных результатов заключается в раз работке методических приемов организации контрольно-ревизионной работы п сельском хозяйстве, исходя из требований рынка. Их реализация позволит:
- осуществить формирование рациональной и эффективной системы внутреннего и внешнего контроля;
- повысить эффективность контроля по предупреждению и выявлению финансовых нарушений и злоупотреблений в сельском хозяйстве;
- обеспечить достоверность показателей бухгалтерской (финансовой) отчетности; I
- внедрить в практическую деятельность контрольно-ревизионных органов приемы аудита эффективности средств, направляемых на государственную поддержку развития сельского хозяйства.
Апробация и реализация результатов исследования. Основные поло жения и выводы диссертационного исследования докладывались на научных конференциях в Калмыцком институте социально-экономических и правовых исследований (г. Элиста, 2004, 2005), на международной научной конференции и международном форуме в Калмыцком институте гуманитарных исследований
РАН(Элиста, 2002, 2005), на международной научно - практической конфереи ции в Калмыцком государственном университете (г. Элиста, 1999, 2002).
По теме диссертационного исследования опубликовано 6 научных работ.
Результаты исследования приняты к внедрениюТерриториальнымуправлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Калмыкия, используются Министерством сельского хозяйства ипродовольствияРеспублики Калмыкия и применяются при подготовке специалистов побухгалтерскомуучету, анализу и аудиту в Калмыцком государственном университете.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Бухгалтерский учет, статистика", Булуктаева, Наталья Бадмаевна

Результаты работы контрольно-ревизионного отдела Министерства сельского хозяйства ипродовольствияРеспублики Калмыкия за 2002-2004 гг.*
Показатели Годы 2005 г. в %к
2003 2004 2005
Проверено сельскохозяйственных организаций, всего 17 29 27 158,8
Выявлено нарушений на сумму, тыс.рублей, в том числе: 6403,3 19500,0 13821,5 215,8
-нецелевоеиспользование средств 1959,8 2457,9 0 0
- неправомерное инеэффективноерасходование средств 4443,5 17042,1 13821,5 311,1 По данным отчетов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Калмыкия
Министерством сельскбго хозяйства и продовольствия Республики Калмыкия осуществляется контроль за устранением нарушений, выявленных в актах ревизий. Предпринимаются меры попривлечениювиновных лиц к ответственности. Так, по всем актам проверок за 2003-2005 гг. были получены объяснительные по устранению выявленных нарушений, по фактам хищенияденежныхсредств, злоупотреблений и нарушений законодательства. По фактам нарушений изданы соответствующие приказы о наказании ответственных лиц, виновные были отстранены от работы.
В целях усиления ведомственного контроля ипроцентаохвата проверками сельскохозяйственных организаций -бюджетополучателейрасширены обязанности руководителей отраслевых отделов Министерства сельского хозяйства и социального развития села Республики Калмыкия в части организации проверок достоверности показателей документовотраслевойи статистической отчетности, представляемой в министерство для получениясубсидий.
В целях усиления действенности принятых мер по устранению выявленных нарушений и их дальнейшему предотвращению во всех районах республики были проведены семинары-совещания по вопросамцелевогоиспользования бюджетных средств и дальнейшему недопущению нарушений выявленных Контрольно-ревизионным отделом Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Калмыкия и Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов Российской Федерации в Республике Калмыкия с участием представителей отдела по борьбе с экономическими преступлениями Министерства внутренних дел Республики Калмыкия, Управлением федеральногоказначейства, Министерства финансов Российской Федерации по Республике Калмыкия, Министерством финансов Республики Калмыкия.
Увеличение объемов выявленных нарушений позволяет сделать вывод о «контрольной недостаточности», хотя в субъектах контроля недостатка нет. В некоторых сельскохозяйственных организациях разного рода проверки становятся практически непрерывными, в то время как отдельные объекты годами остаются не охваченными контролем. Это является следствием отсутствия единого порядка организации и проведения проверок учреждений и организаций государственными контролирующими органами.
Существующий уровень контроля со стороны государства не служит наi дежным барьером для противоправной деятельности. Нарушения законов, нормативных актов и финансовой дисциплины, нецелевое использование среден; выявляются практически в каждой второй проверке. Однако должностные лица, допустившие нарушения, зачастую не привлекаются к административной ответственности.
Таким образом, в настоящее время экономика региона несет значительные потери из-за низкой финансовой,бюджетной, налоговой дисциплины, недостаточной эффективности построения системы экономического контроля.
По мнению автора, действенность системы экономического контроля на/ прямую зависит от успешного проведения организационно-структурных мероприятий. Система как таковая может функционировать без столкновении интересов только в случае четкого разграничения сфер деятельности и конкретных задач органов контроля. В настоящее же время наблюдается отсутствиескоординированнойдеятельности контрольных органов и слаженности в их работе.
3.3. Внедрениеаудитаэффективности расходования средств в практическую деятельность контрольно-ревизионных органов i
Проведенная оценка объемов бюджетнойподдержкисельскохозяйственных производителей за последние годы показала, что величина средств федеральногобюджета, направляемых на поддержку отдельных отраслей сельского хозяйства, ежегодно увеличивается. При этом результаты анализа целевого и эффективного использованиябюджетныхсредств свидетельствуют о финансовых нарушениях в этой сфере. В связи с этим назревает необходимость внедрения в практику контрольно-ревизионных органов более действенных и эффективных способов контроля зарасходованиембюджетных средств.
Основная проблема заключается в том, что действующая система формирования и исполнения федерального бюджета, учета иотчетностине ориентирована на повышение эффективности государственных расходов. Она носитзатратныйхарактер и не имеет количественно измеримых, социально значимых заданных результатоврасходованиягосударственных средств, на достижение которых должна быть направлена деятельность ихполучателей.
Такая организациябюджетногопроцесса существенно ограничивает возможности повышения эффективности государственных расходов и использования соответствующей системы ее измерения и оценок. В связи с этим органы исполнительной власти не имеют достаточных стимулов изаинтересованностив эффективном использовании бюджетных средств, а органы государственного финансового контроля - возможности должным образом осуществлять проверки эффективности их использования.
В стране пока отсутствует единая концепция государственного финансового контроля, не дано законодательное определение многих категорий и понятий, не достаточно четко разграничены функции субъектов контроля, что заметно затрудняет работу контрольных органов и снижает эффективность проводимых ими мероприятий.
В связи с этим одним из направлений совершенствования контрольно-ревизионной работы, по мнению автора, является оценка эффективности и рациональности использования средств. Во многих нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность органов государственного финансового контроля, в качестве одной из задач выделяют контроль за законностью, эффективностью, рациональностью и целесообразностью использования средств бюджета,внебюджетныхфондов и государственной собственности. Если понятиенецелевогоиспользования средств достаточно четко определено в ст. 289 Бюджетного кодекса и нормативных актах Министерства финансов РФ как направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденнымбюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетныхассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, то, на наш взгляд вопрос о толковании понятий эффективности и рациональности до конца не решен.
Представляется, что под рациональностью можно понимать выбор наилучшего из нескольких предложенных вариантов выполнения поставленной задачи или решения какой-либо проблемы. В таком случае средства, потраченные на реализацию наилучшего варианта, можно признать использованными рационально.
В то же время, если соблюдение установленного ст. 34 Бюджетного кодекса принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств означает достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, то само понятие эффективности можно определить как соотношение между полученным результатом и затраченными средствами.
При этом результат характеризуется фактом достижения (не достижения) той цели, ради которой эторасходованиепроизводилось. Возможны четыре варианта использования средств:
1) рациональное и эффективное, то есть, выбран оптимальный путь решения проблемы, соблюден принцип эффективности;
2) рациональное, но не эффективное - выбран оптимальный путь решения проблемы, но принцип эффективности не соблюдался;
3)нерациональное, но эффективное - принцип эффективности соблюден в рамках выбранного пути решения, но данный путь не является наилучшим среди имеющихся;
4) нерациональное и неэффективное, в этом случае выбранный путь решения проблемы не является наилучшим среди имеющихся и при его реализации не был соблюден принцип эффективности.
Вместе с тем достижение заданной цели по какому-либо одному направлению может вызвать изменения в смежных областях, и такие изменения не всегда носят положительный характер.
Таким образом, представляется целесообразным создаватьцелевыепрограммы не просто ради достижения одной или нескольких «локальных целей», а ставить задачу повышения эффективности работы определенной системы в целом, учитывая взаимосвязанность всех составляющих ее элементов. При таком подходе становится возможным на стадиипланированиярассмотреть, как изменение работы одного элемента (а также добавление новых или удаление существующих) повлияет на функциониррвание других элементов и всей системы в целом, и избежать ситуаций, когда после внедрения какого-либонововведениянегативные последствия преобразований фактически перечеркивают полученную пользу.
При такой трактовке понятий эффективности и рациональности особенно важно, чтобы в тех документах, на основании которых будет производитьсяфинансированиерасходов, был точно определен результат, которыйпланируетсядостигнуть, с указанием конкретных количественных (натуральных илистоимостных) показателей, увеличение или уменьшение которых будет свидетельствовать о достижении (не достижении) результата.
При определении рациональности расходов необходимо рассматривать наряду с предлагаемым вариантом и альтернативные программы развития той или иной системы.
Большое значение при определении эффективности внедрения нововве дения имеет его экспериментальное применение. При этом важно, чтобы условия, в которых проводится эксперимент, были максимально приближены к общим условиям функционирования системы.
Предложенный подход к определению эффективности и рациональности с некоторымикорректировкамиможет применяться не только в отношении какого-либо конкретного мероприятия или программы, но и в отношении всей бюджетной политики в целом. Если рассматривать в качестве одной из главных целей бюджетной политики повышениеблагосостоянияграждан страны (региона), то необходимо определить, способствует ли реализациястратегическихнаправлений и тактических мероприятий бюджетной политики достижению данной цели.
В связи с вышеизложенным представляется, что на повышение эффективности и рациональности использования бюджетных средств влияет полнота реализации на практике положений ст. 157 Бюджетного кодекса, согласно которой органы государственного,муниципальногофинансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами власти, проводят экспертизы проектов, в частности,целевыхпрограмм и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства. Реализация данной нормы в полном объеме (проведение органами государственного, муниципального финансового контроля экспертиз всех проектов нормативных правовых актов бюджетного законодательства перед их утверждением) способствовала бы более четкому определению тех эффектов, которые планируется достигнуть, и более рациональному осуществлению мероприятий, направленных на их достижение.
Другим перспективным направлением развития системы государственного финансового контроля является введение в область контроля государственногосекторатакой формы, как аудит. В настоящее времяаудитэффективность» является одним из основных видов контроля исполнения государственного бюджета, осуществляемого высшими органами финансового контроля зарубежных стран. Как подчеркивается в статье 4 «Лимскойдекларации руководящих принципов контроля», принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных фрганов (ИНТОСАИ) в 1977 г., он «направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всюуправленческуюдеятельность, в том числе,организационнуюи административную системы».
В соответствии со стандартами ИНТОСАИ (42 и 43) орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы онеэффективномрасходовании бюджетных средств при наличиизаконодательноустановленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств.
В нашей стране данное право на осуществление этого вида бюджетного контроля у Счетной палаты РФ и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора с одной стороны есть, установлено в перечне задач и функций, сформулированных в статье 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», - это определейие эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральнойсобственностии в п.З Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора - осуществлять контроль и надзор зацелевыми эффективным использованием средств федерального бюджета, материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. Но, с другой стороны, в указанных нормативных актах отсутствуют нормы прямого действия по проведению аудита эффективности.
Для того чтобы Счетная палата и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора могли реализовать задачу определения эффективности'и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности в полной мере, необходимо решить следующие основные проблемы:
- законодательно определить аудит эффективности как разновидность государственного финансового контроля, осуществляемого его субъектами (или определить один из субъектов, например, Счетную палату) в виде проверок эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности во всех областях деятельности государства;
- провестиреформированиебюджетного процесса на основе внедрениябюджетирования, ориентированного на результат;
- разработать методологическую базу для проведения аудита эффективности в соответствии с общепринятыми в развитых зарубежных странах принципами и методами.
Как известно,Бюджетныйкодекс Российской Федерации (ст. 34), опреде t ляя эффективность и экономность использования бюджетных средств одним из принципов бюджетной системы, устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно использоватьбюджетныесредства в соответствии с их целевым назначением. Однако существующая организация бюджетного процесса фактически не имеет механизмов реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности.
По мнению автора в рамках этой статьи происходит отождествление двух неодинаковых понятий: эффективности и экономности, что, конечно же, неверно. t
Теоретически - понятие экономности является лишь элементным компонентом критерия эффективности, который является одной из важнейших характеристик любой системы. В экономической теории под эффективностью понимают соотношение полученных результатов с затраченными ресурсами. С этой точки зрения, понятие эффективности использования бюджетных ресурсов можно определить как наличие связи между результатами, полученными вследствие расходования бюджетных средств и объемом произведенных бюджетных расходов. !
Можно предположить, что содержание ст. 34 Бюджетного кодекса РФ отражаетфактическоеположение дел с пониманием эффективности бюджетных расходов в сегодняшней практике финансовой системы, т.е. происходит явная подмена понятий «эффективность» и «целевоеиспользование» бюджетных средств.
Считается, что коль скоро нарушения целевого использования средств не допущено, то и сам расход был эффективен. По-видимому, имеется в виду, что на стадиях составления и рассмотрения бюджета происходит формирование структуры расходов с учетом фактора эффективности. Возможность того, что «целевое использование» бюджетных средств может оказаться крайненеэффективным, видимо, не допускается.
Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности иинституциональныестимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных имассигнованийна достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (см. указанную Концепцию).
Для решения данной проблемы и создания необходимых условий для осуществления аудита эффективности должна быть определена иная организация бюджетного процесса на основе бюджетирования, ориентированного на результат. Это метод формирования и исполнения бюджета, при которомпланирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижениеполучателямибюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнение возложенных на них задач и функций.
Переход кбюджетированию, ориентированному на результат в России проводится в соответствии с Программой социально-экономического развития Российской Федерации насреднесрочнуюперспективу, утвержденной Правительством Российской Федерации, которая предполагает несколько последовательных этапов в течение ряда лет.
Вместе с тем, указанные выше проблемы не являются препятствием для проведения контрольных мероприятий, направленных на определение эффек тивности государственных расходов в рамках принятых положений Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, коллегией Счетной палаты РФ в 2004 г. принята методика проведения аудита эффективности использования государственных средств (протокол №13 (383) от 23.04.2004 г.).
Данная методика подготовлена на основе изучения и обобщения опыта разработки методологии и практики проведения аудита эффективности высших органов государственного финансового контроля ряда зарубежных стран, в частности: Управления ГлавногоАудитораКанады1, Главного контрольного управленияСША2, Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании и Счетной палаты Венгрии.
В ней содержатся основные правила и процедуры, которые необходимо выполнять в процессе планирования, проведения и оформления результатов аудита эффективности, которые определяют порядок выбора тем и объектов проверок эффективности, их предварительного изучения, подготовки программы проверки, формулирования ее целей и вопросов, а также разработки критериев оценки эффективности; рассматривают методы проведения проверок, подготовки заключений, выводов и рекомендаций по их результатам; излагают требования к структуре и оформлению отчета по итогам проверки.
На современном этапе в России не определены критерии и показатели эффективности использования государственных средств. В указанной методике
Счетной палаты РФ дано определение критериев оценки эффективности, а именно - «критерии представляют собой обоснованные и выполнимые стан/ дарты качества работы и контроля, на основе которых можно осуществить сравнительный анализ и оценить эффективность реализации программ, осуществления видов деятельности, экономических операций или выполнения функций объектами проверки, то есть, достигнутых результатов».
Критерии должны быть своего рода «нормативной моделью», или, иначе говоря, показывать, какой результат в проверяемой сфере или деятельности объекта проверки является свидетельством эффективности использования государственных средств. Если реальные показатели проверяемой сферы или деятельности объекта проверки соответствуют установленным критериям или превышают их, то это означает, что государственные средства используются с достаточной степенью эффективности.
В методике предлагается применять два вида критериев оценки эффективности в зависимости от целей проверки:
1 Руководство по проведению аудита эффективности расходования государственных средств
2 Стандарты аудита государственных организаций а) критерии, характеризующие прямые результаты деятельности объектов проверки; б) критерии, отражающие конечные социальные результаты их деятельности.
Используя положения принятой Счетной палатой РФ методики аудита эффективности и действующее законодательство РФ, определим качественные критерии и показатели эффективности использования государственных средств наподдержкусельскохозяйственного производства.
На наш взгляд, показатели эффективности использования бюджетных средств должны быть однородными, поддаваться обобщению и позволять вести учет производимых сельскохозяйственными организациями затрат.
Качественные критерии оценки эффективности предлагаем определить по следующим направлениям:
-организационные- включающие критерии оценки нормативно-правовых актов (организационно-распорядительная документация, обеспечивающая реализацию программных мероприятий), степени и качества выполнения задач й функций;
- аналитические - подразумевающие оценку результатов деятельности объектов проверки (например, показателей, характеризующихпроизводительность, финансовое состояние сельскохозяйственной организации и др.);
- обобщающие - включающие оценку влияния на развитие отрасли в регионе и в целом по стране;
- общественные - определяющие оценку социальной значимости (эффекта) программных мероприятий.
Реализацию вышеуказанных направлений качественных критериев оценки эффективности использования бюджетных средств представим в виде таблицы (Приложение №9).
Вместе с тем, как уже было отмечено выше, в условиях существующей организации бюджетного процесса и действующего законодательства применение этих правил в полной мере при проведении конкретных проверок эффективности использования государственных средств может вызывать определенные трудности и проблемы, связанные с некоторыми ограничениями. Однако представляется, что они вполне преодолимы по мере освоения предлагаемой методики, накопления соответствующего практического опыта и постепенного создания в стране необходимыхинституциональныхи правовых условий. При одновременном решении указанных проблем аудит эффективности должен стать действенным видом государственного финансового контроля расходования средств.
Использование элементов аудита эффективности в практике работы Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов России в Республике Калмыкия в 2003 - 2004 гг. позволило при проведении проверок обоснованногопредоставлениясредств, федерального бюджета на поддержку сельскохозяйственного производства определить их эффективность. Так, при проведении проверки обоснованности предоставления средств федерального бюджета на компенсацию части затрат сельскохозяйственныхтоваропроизводителейна страхование урожая сельскохозяйственных культур установлены факторы, способствующие совершению выявленных финансовых нарушений. Действующие Правила предоставления субсидий в 2003 г. за счет средств федерального бюджета на компенсацию части затрат настрахованиеурожая сельскохозяйственных культур предусматривали перечисление субсидий на счетастраховыхкомпаний и основным фактором нарушений является злоупотребление должностных лиц страховых компаний, которые по сговору ссельхозтоваропроизводителямиза счет завышения посевных площадей увеличивают суммы страховыхвзносови, соответственно, суммы получаемых субсидий.
Правила предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета на компенсацию части затрат на страхование урожая сельскохозяйственных культур не отвечают интересам сельскохозяйственных товаропроизводителей, так как строго не регламентируютстраховымкомпаниям порядок заключения договоровстрахования, порядок учета страховых взносов, оформления страховых случаев ивыплатыстрахового возмещения. Все хозяйственные операции пострахованиюурожая сельхозкультур инициируются не сельхозтоваропроизводителями, астраховымикомпаниями.
При встречной проверке в страховых организациях установлено, что письменные заявленияСтрахователейна заключение договоров оформлены без регистрации входящих и исходящих номеров и указания даты, к заявлениям Страхователей не приложены документы, подтверждающие право пользования землей, ежегодную урожайность сельскохозяйственных культур и другие сведения, имеющие значение для оценкистраховогориска. В бухгалтерском учете не отраженыначисленныепо договорам 2002-2003 гг. суммы страховых взносов, подлежащиеуплатесельскохозяйственными организациями, суммы дебиторской икредиторскойзадолженности по страховым взносам в разрезе Страхователей.
Письменные сообщения Страхователей о наступлении страховых случаев в 2002-2003 гг. не имеют даты и номера регистрации, в них не указаны обстоятельства наступления страхового случая и не приложены заключения специальных экспертных комиссий, органов гидрометеослужбы и защиты растений. В 2003 г. даты составления актов гибели посевов совпадают с датами перечисления страховых взносов и выплаты страхового возмещения. Приведенные в этих актах площади погибших посевов взяты с таким расчетом, чтобы сумма 70% ущерба от гибели урожая соответствовала сумме внесенных страховых взносов (без учета субсидий).Страховоевозмещение Страхователям выплачено в размерефактическихвнесенных ими страховых взносов, что свидетельствует о том, что сумма ущерба, отраженного в актах гибели посевов, является расчетной, а нефактической.
Встречными проверками страхового возмещения ущерба от потери урожая в результате засухи 2003 г., проведенными в 10 сельскохозяйственных организациях республики, установлено, чтостраховыеорганизации, в счет исполненияобязательствпроверенных организаций, получили субсидии из федерального бюджета 5,5 млн. рублей. Сельскохозяйственными организациями получен ущерб от потери урожая на сумму 110,8 млн. рублей. Фактически же страховыми организациями произведено возмещение ущерба трем сельскохозяйственным организациям на сумму 4,7 млн. рублей, в том числе: одному хозяйству — 4,5 млн. рублей (31,5% от договорной суммы страхового возмещения) и двум хозяйствам — по 0,1 млн.рублей (1,9% и 5,5% от договорной суммы страхового возмещения). Остальные семь сельскохозяйственных организаций не получили страхового возмещения ущерба вообще.
Таким образом, отсутствие четкой регламентации ответственностистраховщикови распорядителей кредитов за неэффективное использование средств является одной из причиннеэффективногоиспользования средств федерального бюджета, выделенных на поддержку отдельных отраслей сельского хозяйства.
155
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследование вопросов организации экономического контроля вообще и в сельском хозяйстве, в частности, изучениеотраслевыхособенностей методики ревизий и проверок деятельности предприятий этогосегментабизнеса позволили сделать ряд выводов и внести конкретные предложения и рекомендации по совершенствованиюучетногои контрольного процессов в сельском хозяйстве.
Проведенное исследование показало, что цель, объекты и субъекты контроля объединяет контрольная функция, которая реализуется посредством выполнения общих для органов контроля задач, связанных с изучением конкретного состоянияхозяйственнойи финансовой деятельности проверяемого объекта, систематизацией полученной в ходе исследования информации с тем, чтобы установить степень достоверностибухгалтерской(в ряде случаев, внутренней) отчетности объекта, соблюдение норм и правил, установленных нормативными актами, действующими в Российской Федерации, внутренними положениями и инструкциями, оценить произведенные расходы и полученные результаты его производственно-хозяйственной деятельностихозяйствующегосубъекта.
Общая экономическая ситуация в Республике Калмыкия в настоящее время характеризуется некоторыми положительными тенденциями в динамике основныхмакроэкономическихпоказателей. Динамика валового регионального продукта за 2000-2004 гг. имеет положительную тенденцию. Вваловомрегиональном продукте доля продукции сельского хозяйства оставляет 11,1%. Ваграрнойсфере республики занято около 23%экономическиактивного населения.
В 2005 г. объем производстваваловойпродукции составил 4393,7 млн. рублей или 116,6% к уровню 2004 г. в српоставимой оценке. В производстве валовой продукции доля сельскохозяйственных организаций снизилась с 74,2% в 1997 г. до 38,3% в 2005 г., а доляЛПХвозросла с 21,3% в 1997 г. до 46,7% в 2005 г.
Сельскохозяйственными организациями республики в 2005 г. получено f более 171,2 млн. рублейприбылипри 154,8 млн. рублей прибыли в 2001 г.Рентабельностьсельскохозяйственного производства составила 19,0%. Количествоубыточныхорганизаций увеличилось с 25 в 2001 г. до 34 единиц в 2005 г.,прибыльныхсократилось со 101 до 82 единиц.
В анализируемом периоде из средств федерального бюджета направлено субсидий в размере 787,0 млн. рублей на поддержкурастениеводстваи животноводства республики, компенсацию затрат на средства производства,льготноекредитование сельхозпроизводителей и другие программы, что в 1,8 раз больше, показателей 2002 г.
Для большинства сельскохозяйственных организаций характерносокращениепроизводственного потенциала, снижение эффективности производства и использования собственной кормовой базы, отсутствие слаженного экономического механизмавнутрихозяйственныхотношений, а также низкий уровеньоплатытруда.
Указанные проблемы не позволяют в полной мере соблюдать традиционные технологии производства сельскохозяйственной продукции, а тем более передовые, требующие более высоких затрат, но, в конечном итоге, позволяющие получить в необходимых объемахконкурентоспособнуюпродукцию. Накопившиеся проблемы в развитии сельского хозяйства требуют комплексного подхода к их решению, мобилизации всех внутреннихрезервовсельскохозяйственных организаций, а также эффективного государственного регулирования. Одним из решений указанных проблем является изыскание внутренних резервов, обеспечивающих действенную организациювнутрихозяйственногоконтроля, и эффективное и рациональное использование средств.
На основе рассмотренных функций, задач и основ организации контрольно-ревизионной работы в нашей стране автором сделан вывод, что с освоением рыночных отношений, расширением видов и количества субъектов, различных организационно-правовых формхозяйствования, действующая система экономического контроля не отвечает всем предъявляемым требованиям, не в полной мере учитываетотраслевыеособенности функционирования организаций и не обеспечивает в достаточной степени сохранность имущества и законность всеххозяйственныхопераций.
За последние годы существенно ослаблены контрольные функции в системе управления, что отрицательно сказалось на деятельности сельскохозяйственных организаций. Проведенное исследование и анализ состояния контроля финансово-хозяйственной деятельности сельскохозяйственных организаций Республики Калмыкия позволяет сделать вывод о существенной ограниченности экономического контроля, несмотря на разветвленную сеть контролирующих органов.
Деятельность государственных контрольных органов в основном направлена на контроль формирования и использования средств бюджета, при этом не остается без внимания финансово-хозяйственная деятельность сельскохозяйственных организаций, распоряжающихся государственнойсобственностью.
Проведение ревизии финансово-хозяйственной деятельности сельскохозяйственных организаций и проверок целевого и эффективного использования средствбюджетовразличного уровня, выделенных на государственную поддержку сельскохозяйственного производства, способствует устойчивому идинамичномуразвитию этой отрасли, призванного обеспечитьпродовольственнуюбезопасность и независимость государства. Выполняя роль обратной связи, экономический контроль обеспечивает выявление отклонений в развитии производства от заданных параметров (правового и иного нормативногорегулироt вания, планирования и т.д.) и выработку на этой основе соответствующихуправленческихрешений. Однако, по мнению автора, используемые контрольные мероприятия в недостаточной степени учитывают специфику деятельности сельскохозяйственных организаций. Кроме того, ограниченные сроки проверки не позволяют в полной мере (сплошным методом) охватить контрольными мероприятиями все объектыбухгалтерскогоучета. В частности, недостаточно внимания уделяется вопросам проверки сохранности и рационального использования животных.
В условиях осуществленияземельнойреформы в России возрастает потребность в информации о наличии, движении и эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения. Обеспечение заинтересованности пользователей указанной информации возможно путем проведения определенных контрольных процедур.
По причине недостатка денежных средств обязательныеаудиторскиепроверки деятельности сельскохрзяйственных организаций проводятся в очен