Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов муниципального образования в Российской Федерации

Краткое описание

Год:

2012

Автор научной работы:

Правдин, Дмитрий Геннадьевич

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Саратов

Код cпециальности ВАК:

12.00.02

Специальность:

Конституционное право; муниципальное право

Количество cтраниц:

189

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Правдин, Дмитрий Геннадьевич

ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. Понятие и системамуниципальногоуправления в современной России.
1.1. Система организации муниципальной власти в муниципальных образованиях.
1.2. Понятие и видыоргановмуниципальной власти.
Глава 2. Теоретические и практические аспекты правового регулированиявзаимодействияпредставительных и исполнительных органов местногосамоуправления.
2.1. Взаимодействиепредставительныхи исполнительных органов местного самоуправления в процессе их формирования.
2.2. Взаимодействие представительных иисполнительныхорганов местного самоуправления при осуществлении ихполномочий.
2.3. Взаимодействие представительных и исполнительных органов местного самоуправления припрекращенииполномочий.
2.4. Правовые проблемысудебногои внесудебного урегулирования споров, возникающих в процессе взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов муниципального образования в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Согласностатье3 Конституции, Российской Федерации 1993 г. носителемсуверенитетаи единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. При этом народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местногосамоуправления. Исходя из положений статьи 12КонституцииРоссийской Федерации, местное самоуправление является одной из основконституционногостроя Российской Федерации.
Несмотря на то, что местноесамоуправлениесогласно действующему законодательству рассматривается в первую очередь как форма осуществления народом своей власти, в реальной практике подавляющее большинство вопросов местного значения решается не населением напрямую, а создаваемыми в муниципальных образованиях органами местного самоуправления. В силу этого обеспечение оптимального функционирования и взаимодействия различных органов местного самоуправления имеет большое значение для всех жителей муниципального образования.
Среди всех органов местного самоуправления наибольшее значение с точки зрения организации муниципального управления имеютпредставительныйи исполнительный органы местного самоуправления. Действовавший ранее федеральный закон о местномсамоуправлении1995 года, не устанавливалобязательностьсоздания обоих этих органов, требуя обязательного формирования в муниципальных образованиях лишьвыборныхорганов местного самоуправления. Тем не менее, в подавляющем большинстве муниципальных образований были созданы органы какпредставительной, так и исполнительной ветвей власти, что доказывает объективную обусловленность их существования на местном уровне. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ подтвердил это, указав, среди органов местного самоуправления, обязательно создаваемых в муниципальных образованиях, представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования и местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления).
При этом, действующее законодательство распространило принцип разделения властей (за некоторыми отступлениями) и на местный уровень. Все это потребовало налаживания механизмов взаимодействия междупредставительными исполнительным (исполнительными) органами местного самоуправления. Такое взаимодействие на местном уровне имеет определенную специфику, обусловленную тем, что высшеедолжностноелицо муниципального образования - его глава в соответствии суставомруководит либо представительным органом, либо местной администрацией, либо даже обоими этими органами; в некоторых моделях главаисполнительногооргана оказывается в служебной подчиненности от главыпредставительногооргана; в определенных моделях допускаются отступления от принципа разделения властей и т.п.
Проблематика взаимодействия представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления определяется также нерешенностью в федеральном отраслевом законодательстве многих вопросов разграниченияполномочиймежду этими органами. В результате в практике функционирования муниципальных образований нередко возникают ситуации «конфликтов компетенций», когда органы местного самоуправления не могут разграничитьполномочия, находящиеся в совместном ведении, либо, напротив, устраняются от решения отдельных вопросов местного значения.
В то же время на всех уровнях правовой системы Российской Федерации - федеральном, региональном и местном - наблюдается явный дефицит норм, регулирующих процедурные аспекты взаимодействия органов представительной иисполнительноймуниципальной власти. Если на уровне государственной власти в последние годы большое значение уделяется именнорегламентациимеханизмов взаимодействия различных властных структур1, то
1 Смотри например:УказПрезидента РФ от 02.07.2005 N 773 "Вопросы взаимодействия и на муниципальном уровне подобная работа практически не ведется.
Все это требует разработки как теоретических основ взаимодействия представительного и исполнительного органов местного самоуправления, так и практических рекомендаций по его осуществлению и обуславливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Научная задача диссертационного исследования - выработать теоретические основы взаимодействия представительного и исполнительного органов местного самоуправления и дать на этой основе практические рекомендации по правовому регулированию его осуществления.
Цели и задачи исследования. Главная цель исследования заключается в рассмотрении и анализе правового регулирования взаимодействия представительного иисполнительныхорганов местного самоуправления как самостоятельного, специфического, системного, объективнозакрепленногов нормах права института, в обобщенно-теоретическом отношении и в научно-практическом смысле.
Задачами работы являются:
- исследование системы организации муниципальной власти в России;
- выявление сущности органов муниципальной власти;
- рассмотрение видов органов муниципальной власти;
- анализ взаимодействияпредставительныхи исполнительных органов местного самоуправления в процессе их формирования;
- анализ взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления при осуществлении их полномочий;
- анализ взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления припрекращенииполномочий; координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти";ПостановлениеПравительства РФ от 19.01.2005 N 30 (ред. от 24.09.2010) "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти"; Постановление Правительства РФ от 05.12.2005 N 725 (ред. от 08.12.2008) "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"; и др. рассмотрение правовых проблемсудебногои внесудебного урегулирования споров, возникающих в процессе взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления;
- выработка на этой основе рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства иправоприменительнойпрактики в сфере взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Эти вопросы, изученные на сегодняшний день недостаточно, составляют основной предмет анализа в рамках настоящего диссертационного исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия представительного и исполнительного органов местного самоуправления.
Предметом исследования являютсядоктринальныеположения теории конституционного и муниципального права в области взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления, нормативные правовые акты иправоприменительная(в том числе судебная) практика в указанной сфере.
Состояние научной разработанности темы.
Изучение сущности и основных механизмов взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления потребовало обращения к научной литературе, посвященной правовому регулированию местного самоуправления в Российской Федерации в целом и в частности правовому положению муниципальных образований, органов местного самоуправления и т.п. Эти вопросы затрагивали в своих трудах:АкмаловаA.A., Астафичев П.А., Бабичев И.В.,БондарьН.С., Васильев В.И., Гаррес Д.,ГерасимоваМ.А., Демьянченко Л.Ф., Дубовкин К.П.,ЕжуковаO.A., Емельянов H.A., Замотаев А.,КовешниковЕ.М., Копысова С.Г., Курилова О.Н.,МакаровИ.И., Малараева Ю.М., Маркварт Э.,МасловскаяМ.В., Нанба С.Б., Наумов С.Ю.,ПодсумковаA.A., Постовой Н.В., Овчинников И.И.,
Савранская О.,СвешниковМ.И., Сергеев A.A., Соболева Л.Б., Тихалева Е.Ю.,ЧеботаревГ.Н., Фадеев В.И., Чаннов С.Е.,ШироковА.Н., Шугрина Е.С., Щепачев В.А., Якин P.JL, а также многие другие.
Изучение системы муниципальной власти, соотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти, особенностей реализации принципа разделения властей на местном уровне вызвало необходимость обращения также к работам поконституционному, административному, гражданскому, финансовому и другим отраслям российского права таких специалистов как:АвакьянС.А., Бакаева О.Ю., Бахрах Д.Н.,БратановскийС.Н., Градовский А.Д., Гусенбеков И.И.,ВолодинВ.В., Жильский H.H., Игнатюк H.A.,КомковаГ.Н., Коркунов Н.М., Малько A.B.,МатузовН.И., Комарова В.В., Кутафин O.E.,ПолянскийH.A., Пресняков М.В., Суханов Е.А.,ЧиркинВ.Е., Шилина Е.В. и других.
Особо среди всех научных исследований в рассматриваемой области можно выделить следующую диссертационную работу:МатвеевМ.Н. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе местного самоуправления. Автореф. дис. . канд.юрид. М., 1992. Однако эта диссертация подготовлена почти двадцать лет назад, до принятия не только действующего в настоящее время закона о местном самоуправлении 2003 года, но даже и до предшествующего ему закона о местном самоуправлении 1995 года. Поэтому данная работа, несмотря на определенную значимость ряда ее теоретических положений, в значительной части существенно устарела.
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть формы взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления с точки зрения вариативности их осуществления, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса.
Методы формальной логики — описание, сравнение, классификация, анализ, синтез и другие — позволили охарактеризовать существующие виды и представительных и исполнительных органов местного самоуправления с позиции их конкретного нормативного содержания. Кроме того, использование данных методов научного познания дали возможность автору изучить действующее законодательство, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.
Сравнительный метод применялся в работе при сопоставлении различных форм взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Системно-структурный метод способствовал изучению системы форм взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также системы организации муниципальной власти в муниципальных образованиях, выявлению ее основных элементов, объективно существующей взаимосвязи и взаимозависимости между ними.
Применение указанных методов позволило выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы был использован междисциплинарный подход, заключающийся в рассмотрении вопросов правового регулирования взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления с позиций различных юридических норм (конституционного, муниципального,административного, гражданского права, теории права).
Нормативную базу исследования составили международные договоры Российской Федерации,КонституцияРоссийской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ, иные федеральные, региональные и местныезаконодательныеи подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составилипостановленияКонституционного Суда Российской Федерации,судебныерешения Верховного Суда Российской Федерации, решения иныхсудебныхорганов, официальные статистические данные.
Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставленных задач; применением различных методов научного познания, адекватных задачам исследования, анализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики последних лет, а также апробацией результатов исследования.
Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в сфере правового регулирования взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования.
Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию какзаконодательнойбазы, так и правоприменительной практики.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1. Обоснован вывод, о том, что все многообразие конкретных способов или видов взаимодействия органов местного самоуправления можно подразделить на две основные формы: институциональные (формализованные) формы взаимодействия и неформализованные.
Для институциональной формы характерно нормативное закрепление оснований и способов такого взаимодействия, а также наличие формализованных процедур. Поскольку формализованное взаимодействие осуществляется на основании и воисполнениезакона, оно, как правило, носитимперативныйхарактер. Неформализованное взаимодействие, напротив, осуществляется по инициативе самого заинтересованного лица (органа), который самостоятельно избирает способы такого взаимодействия. Поскольку органы местного самоуправления следует рассматривать как юридические лицапубличногоправа, обладающие специальной компетенцией, то их взаимодействие должно осуществляться преимущественно на институциональной основе, то есть, иметь определенное правовое закрепление.
Однако в настоящее время,регламентациявзаимодействия в актах нормативного характера имеет место лишь на уровне государственной власти, либо применительно к взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления. Доказано, что регламентация вопросов взаимодействия между органами муниципальной власти внутри муниципального образования не менее важна. Такое взаимодействие должно учитывать функциональные характеристики конкретного органа муниципальной власти и его место в системе муниципального управления в целом.
2. В диссертации доказано, что одна из моделей организации муниципальной власти, предусмотренная действующим законодательством о местном самоуправлении, в рамках которой глава муниципального образования осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, не соответствует потребностям муниципального управления и должна быть законодательно запрещена. Связано это, в первую очередь, с тем, что глава муниципального образования выступает гарантом соблюдения принципа соблюдения прав исвободчеловека и гражданина на территории муниципального образования. Соответственно, если он реализует свои полномочия только в свободное от основной деятельности время, либо, находясь в прямой или косвенной зависимости от других органов идолжностныхлиц местного самоуправления, его функции как гаранта не будут выполняться в полной мере.
Не следует также забывать и еще об одном аспекте. Ситуация, при которой глава муниципального образования работает одновременно по трудовому договору или занимается предпринимательской деятельностью, чреваты возникновением ситуации конфликта интересов данных областей. Вполне очевидно, например, что глава, являющийся руководителем или учредителем коммерческой организации, получает возможность злоупотребить своимиполномочиямидля создания ей необоснованных преференций, либо, напротив,административныхбарьеров ее прямым конкурентам. Однако, поскольку глава муниципального образования не является муниципальным служащим, такой конфликт интересов не будетурегулирован.
Предложено внести изменения в статью 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указав в ней, что глава муниципального образования может осуществлять свои полномочия только на постоянной основе. Тем самым на него будут распространены изапреты, установленные частью 7 статьи 40 указанного выше закона для выборных лиц, работающих на постоянной основе.
3. Обоснован вывод о необходимости организации и функционирования системы органов местного самоуправления на основе принципа разделения представительной и исполнительной властей. Муниципальная власть, обладая значительной спецификой по сравнению с властью государственной, тем не менее, имеет одинаковую с ней природу как властьпубличная. Соответственно, и принципы политической организации данного видапубличнойвласти должны исходить из сходных предпосылок, в том числе -недопустимостисосредоточения всех властных полномочий в руках одного органа или лица. Данный принцип должен рассматриваться в качестве политической, а не организационно-функциональной основы взаимодействия представительного и исполнительного органов местного самоуправления. Соответственно его назначение заключается не в упрощении управленческих процессов, а в обеспечениигарантий, с одной стороны, самостоятельности данных органов и их согласованного взаимодействия при решении вопросов местного значения -с другой.
4. Доказано, что положение части 6статьи37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», согласно которой лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса создает возможность для деформации принципа разделения властей на местном уровне. Согласно буквальной формулировке этой нормы, конкурсная комиссия определяет не победителя конкурса, а нескольких кандидатов, из числа которых уже представительный орган выбирает наиболее достойного. При этом число кандидатов, представленных на рассмотрениепредставительномуоргану не лимитировано. Это могут быть как два кандидата, набравшие наибольшее количество баллов по результатам конкурса, так и все лица, допущенные к участию в конкурсе. Такой подход способен дискредитировать саму конкурсную процедуру назначения главы местной администрации. Рассматривая возможную ситуацию, когда в конкурсе участвуют два кандидата на должность главы местной администрации, можно утверждать, что конкурсная процедура уже ничего не решает, поскольку комиссияобязанапредставить представительному органу местного самоуправления не менее двух кандидатур.
5. На основе проведенного в диссертации анализа сделан вывод, что большая часть вопросов местного значения, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законами субъектов Российской Федерации, а также ряд вытекающих из них полномочий, являются, как следует из их содержания, совместными. Это означает, что они требуют совместного участия в их решении представительной и исполнительной власти муниципального образования, разумеется, с разграничением полномочий между ними.
К числу совместных полномочий, которые реализуются на основе принципа разделенной компетенции, в частности, относятся: управление и распоряжениеимуществом, находящимся в муниципальной собственности; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий; участие муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; решение вопроса о проведении местногореферендумаи др. В этой связи остро стоит проблема практической реализации согласованного взаимодействия представительного и исполнительного органов в процессе реализации этих полномочий и обеспечения ее мерами юридической ответственности. Решение данной проблемы предполагает разработку и принятие в муниципальных образованиях специальных нормативно-правовых актов - регламентов взаимодействия представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
6. Предложено наделить правом инициирования процедуры роспуска представительного органа муниципального образования, помимо высшегодолжностноголица субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) также местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган) данного муниципального образования. Связано это с тем, что именно местная администрация, являясьисполнительныморганом местного самоуправления, осуществляет повседневную оперативную деятельность по решению вопросов местного значения и именно она, в первую очередь, сталкивается с негативными последствиями принятияпредставительнымиорганами противозаконных нормативных актов или ихбездействия.
С другой стороны, также именно местная администрация может в наибольшей степени оценить позитивные и негативные аспекты досрочногопрекращенияполномочий представительного органа муниципального образования и решить: какие из них перевешивают в сложившейся ситуации. Поэтому также доказана необходимость закрепленияобязательностиконсультирования высшего должностного лица субъекта Российской Федерации с администрацией муниципального образования при инициировании роспуска представительного органа им. Разумеется, мнение местной администрации не должно носить для главы субъекта Российской
Федерации в этой ситуации обязательного характера, однако ознакомление с ним позволит последнему принять более взвешенное решение.
7. В диссертации продемонстрирована необходимость внесения изменений в пункт 1 части 11 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», прямо указав в ней, что представительный орган может быть инициаторомрасторженияконтракта с главой местной администрации посоглашениюсторон.
Связано это с существующей правовой неопределенностью, порождаемой существующей в настоящее время редакцией указанного пункта, которая, наделяя представительный орган правом подачизаявленияо расторжении контракта с главой местной администрации, они четко не определяют: относится ли это право только к случаю расторжения контракта всудебномпорядке или к случаю расторжения контракта и по соглашению сторон также. Между тем, в диссертации доказано, что потребности публичного управления диктуют большую целесообразность использования второго вариантатолкованиярассматриваемой нормы.
8. Доказана необходимость закрепления в муниципальном законодательствезапретана досрочное прекращение полномочий главы местной администрации по иным основаниям, кроме установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данныйзапретдолжен быть закреплен в части 10 статьи 37 указанного федерального закона.
Обоснованием данного запрета является сложившаяся в настоящее время практика увольнения глав местных администраций представительными органами по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством и, в частности, по статье 278 ТрудовогокодексаРоссийской Федерации немотивированно и без объяснения причин. Понятно, что глава местной администрации, который может быть уволен представительным органом немотивированно и в любой момент, вряд ли будет в состоянии проводить какую-либо независимую политику. Представительный же орган сможет требовать от негосовершенияпринятия конкретных управленческих решений под угрозой увольнения. Учитывая же, что глава местной администрации руководит ею на основе единоначалия, вместо подконтрольности исполнительной власти представительной на местном уровне, фактически возникает модель подчиненности. Тем самым принцип разделения властей, и так реализуемый в системе муниципальной власти не в полной мере, окончательно исчезает.
9. Сделан вывод об отсутствии в большинстве муниципальных образований нормативных актов, регламентирующих процедуры взаимодействия различных органов местного самоуправления. Между тем, как показывают примеры изсудебнойпрактики, приведенные в диссертации, наличие нормативных актов, требующих взаимодействия. между представительным иисполнительнымиорганами местного самоуправления, и определяющих формы и процедуры такого взаимодействия является объективно необходимым. Выходом здесь могло бы стать принятие на муниципальном уровне в форме муниципальных правовых актов регламентов взаимодействия представительного и исполнительного (исполнительных) органов муниципального образования.
В подобного рода регламентах могли бы найти отражение такие вопросы, как:
- основания обязательного взаимодействия представительного и исполнительных органов местного самоуправления при осуществлении ими своих полномочий;
- формы взаимодействия представительного и исполнительных органов местного самоуправления;
- процедуры взаимодействия представительного и исполнительных органов местного самоуправления;
- оформление результатов взаимодействия представительного и исполнительных органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в задаче выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки муниципального права.
Полученные выводы и обобщения, по нашему мнению, будут способствовать развитию муниципального права в части, касающейся правового регулирования взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Кроме того, данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.
Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских занятий по курсам: «Муниципальное право», «Конституционноеправо».
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование существующей правоприменительной практики в сфере взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского и отражены в 5 публикациях, в том числе 4-х научныхстатьях, опубликованных в журналах, рекомендованныхВАКМинобрнауки РФ для опубликования основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени кандидата наук.
Отдельные положения диссертационного исследования были представлены на международной научно-практической конференцииКонституционныйФорум (10 декабря 2010, г. Саратов).
Основные положения диссертационного исследования обсуждались и были применены при проведении личных приемовгражданв муниципальных образованиях Саратовской области, в ходе практической деятельности автора в качестве помощникадепутатаГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по Саратовской области по взаимодействию с муниципальными образованиями. Некоторые аспекты диссертационного исследования были затронуты при проведении круглых столов Ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области», в которых принимал участие автор.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Конституционное право; муниципальное право", Правдин, Дмитрий Геннадьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В диссертационном исследовании нами были проанализированы вопросы правового регулирования взаимодействияпредставительногои исполнительно-распорядительного органов местногосамоуправления. Подводя итоги, хотелось бы в первую очередь отметить, что основная проблема взаимодействия указанных структур связана с отсутствием в законодательстве как должного регулирования разграниченияполномочийэтих органов, так ипроцессуальныхнорм, должных устанавливать процедуры этого взаимодействия.
Между тем местноесамоуправлениепо своей сути является системным объектом и взаимосвязи между элементами этой системы составляют важных го часть. Это касается как органов местного самоуправления, так и иных организационно-правовых форм его осуществления.
Органы местного самоуправления осуществляют ту разновидностьпубличнойвласти, которая носит ■ название местной, или муниципальной. Местную власть принято считать низовым звеном власти в государстве, но при этом она является фундаментом данного государства, так как имеет непосредственное приближение к народу, который осуществляет через нее своиполномочия.
Наличие специфики муниципальной власти как самостоятельного и относительно обособленного вида публичной власти предопределяет необходимость формирования самостоятельного аппарата ее осуществления. Субъектами осуществления муниципальной власти (в отличии от осуществления местного самоуправления) выступают властные структуры в лице органов местного самоуправления и муниципальных органов. Это, в свою очередь, требует анализа правовой природы субъектов муниципальной власти: органов местного самоуправления и муниципальных органов в их взаимном соотношении и во взаимосвязи с муниципальным образованием в целом.
В связи с этим здесь нельзя не отметить, что вопрос о степени самостоятельности каждого из указанных субъектов не имеет в настоящее время в законодательстве однозначного решения. В частности, много вопросов вызывает правовой статус муниципальных образований и их органов местного самоуправления как юридических лиц, а также возможности и пределы осуществления последними полномочий от имени муниципального образования и от собственного имени.
В работе нами был сделан вывод о том, что по своим признакам органы местного самоуправления ближе всего к юридическим лицампубличногоправа. Однако закрепление статуса органов местного самоуправления в-качестве юридических лиц публичного права требует реформы не только муниципального, но и всего российского законодательства с тем, чтобы юридические лица публичного права, наконец, получили в немнадлежащееправовое отражение.
Органы местного самоуправления, являясь de facto юридическими лицами публичного права, вместе с тем представляют собой органы управления муниципальным образованием. В силу этого, в отличие от иных видов юридических лиц (частного права), они никогда не обладают полной организационной и финансовой обособленностью, поскольку представляют собой органы управления социальной системы более высокого порядка -муниципального образования в целом. К сожалению, в современном законодательстве существует недостаточное понимание системного характера муниципального управления. В частности, отечественное законодательство, включаяКонституциюРоссийской Федерации, повсеместно использует применительно к органам местного самоуправления термин «структура», а не «система», системные же ее свойства полностью игнорируются.
В специальной литературе много внимания уделялось и уделяется элементам системы муниципального управления, структуре органов местного самоуправления, однако, как нам представляется, при этом недостаточно освещаются именно вопросы системных связей, взаимодействия указанных органов. Отчасти именно поэтому свою задачу мы видели в исследовании устойчивых связей, взаимодействия основных органов местного самоуправления.
Все многообразие конкретных способов или видов взаимодействия органов местного самоуправления можно подразделить на две основные формы: институциональные или формализованные формы взаимодействия и неформализованные. При этом, поскольку органы местного самоуправления, как мы говорили выше, следует рассматривать как юридические лица публичного права, обладающие специальной компетенцией, то их взаимодействие как представляется должно осуществляться преимущественно на институциональной основе, то есть, иметь определенное правовое закрепление.
В диссертации также было уделено определенное внимание изучению особенностей отдельных субъектов муниципальной власти. Так, первым среди органов местного самоуправления названпредставительныйорган муниципального образования. Представительный орган муниципального образования состоит издепутатов, избираемых на муниципальных выборах. Исключение установлено для представительного органа муниципального района, который:
1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатовпредставительныхорганов указанных поселений, избираемыхпредставительнымиорганами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства;
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямогоизбирательногоправа при тайном голосовании.
Ряд вопросов, решаемых в муниципальном образовании, относится кисключительнойкомпетенции представительного органа, что должно обеспечивать самостоятельность данного органа и значение в системе разделения властей на местном уровне. В то же время многие изисключительныхполномочий представительного органа, хотя могут осуществляться только им, однако требуют взаимодействия с другими органами идолжностнымилицами местного самоуправления.
Исполнительныморганом, с которым представительный взаимодействует наиболее часто, является местная администрация. Местные администрации различных муниципальных образований существенно отличаются как по размерам, так и по структуре. Если в сельских поселениях администрации нередко состоят из двух-трех служащих, то в мегаполисах могут иметь в своем штате тысячи человек. Естественно, если в малочисленных муниципальных образованиях структура местных администраций обычно очень проста (если применительно к ним вообще можно говорить о структуре), то крупные местные администрации включают в себя многочисленные структурные подразделения.
В муниципальных образованиях могут формироваться и иные, помимо местной администрации,исполнительныеорганы местного самоуправления. Наличие значительного количества исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления требует от представительного органа налаживания эффективного взаимодействия не с одной местной администрацией, а с целым рядом управленческих структур.
Все случаи взаимодействия между представительными иисполнительнымиорганами местного самоуправления можно разделить на три группы: в процессе их формирования; процессеисполненияими своих полномочий; в процессе их ликвидации.
Рассмотрение взаимодействия представительных иисполнительныхорганов местного самоуправления в процессе их формирования неразрывно связано с вопросом о распространении принципа разделения властей на муниципальный уровень. В настоящее время этот принцип действует там не в полной мере, поскольку, хотяпредставительнаяи исполнительная власть в муниципальных образованиях разделена, в некоторых случаях допускается совмещение руководства ими одним лицом. При этом вопрос о необходимости
разделения властей на местном уровне является в отечественной юридической литературе достаточно дискуссионным.
Авторы, которые полагают разделение властей на муниципальном уровне излишним или даже вредным, исходят из критерия целесообразности такого разграничения. Основной аргумент здесь заключается в том, что это усложнит решение повседневных проблем местного самоуправления. Однако, никто не будет спорить с тем, что принцип единоначалия в системе органов государственной власти в целом также мог бы «упростить» решение многих вопросов на общегосударственном уровне. Идея разделения властей возникшая «на кончике пера» преследовала другую цель - создать правовой барьер возможной узурпации власти в руках одного лица или органа. Задача оптимизации разграничения полномочий между отдельными органами государственной власти в данном случае является вторичной.
В силу этого мы считаем, что разделение властей на местном уровне вполне может выражаться в относительной обособленности и взаимной уравновешенности представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Вместе с тем мы не можем в полной мере согласиться с теми авторами, которые низводят данный принцип на муниципальном уровне только лишь к его организационно-функциональной составляющей.
В диссертации также были проанализированы основные модели организации муниципальной власти во взаимосвязи со способами формирования органов местного самоуправления и замещения различных муниципальных должностей в их рамках. На этой основе был сделан вывод, что во всех моделях представительный орган местного самоуправления играет ключевую роль в формированииисполнительногооргана, а в моделях с назначаемым на конкурсной основе главой местной администрации также фактически выполняет функции представителянанимателяпо отношению к последнему. В то же время, предусмотренная действующим законодательством процедура конкурса на замещение должности главы местной администрации способна, по нашему мнению, дискредитировать саму конкурсную процедуру назначения главы местной администрации в связи с тем, что конкурсной комиссии отведена в ней исключительно вспомогательная роль. В связи с этим в диссертации предложено предусмотреть обязательный для представительного органа характер решения конкурсной комиссии о выборе победителя конкурса на замещение должности главы местной администрации.
Организационно-функциональная составляющая принципа разделения властей на местном уровне выражается в том числе в разграничении полномочий междупредставительными исполнительным органами местного самоуправления.
Такое разграничение полномочий, в первую очередь реализуется путем установления исключительной компетенции различных органов местного самоуправления в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. При этом, в отношении иных органов местного самоуправления закон не использует термин «исключительныеполномочия». Однако из этого нельзя сделать вывод, что собственные полномочия этих органов могут быть реализованы иными органами или должностными лицами. Соответственно, нам представляется, что использование термина «исключительные полномочия» применительно кпредставительномуоргану представляется нам юридически избыточным, поскольку любое собственноеполномочие, императивно закрепленное за органом илидолжностнымлицом местного самоуправления, не может быть реализовано иными лицами.
Отраслевое законодательство такжезакрепляетполномочия различных органов местного самоуправления в той или иной сфере. Однако разграничение компетенции в отраслевом (специальном) законодательстве далеко не всегда соответствует положениям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В диссертации были проведены примеры такого несоответствия, в частности, в образовательной сфере, и было предложено внести в законодательство изменения, исходя из функциональной компетенции представительного и исполнительного органов местного самоуправления.
Также в федеральном отраслевом законодательстве достаточно остро стоит проблема, так называемых, «общих» полномочий органов местного самоуправления. В отраслевых федеральных законах, как правило, компетенция органов местного самоуправления не разграничивается. В качестве субъекта соответствующих полномочий указываются просто «органы местного самоуправления».
Таким образом, зачастую отраслевые законы, устанавливая круг вопросов, отнесенных кполномочияморганов местного самоуправления не конкретизируют в компетенцию какого именно органа входит осуществление данных полномочий. Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такое разграничение полномочий должно осуществлятьсяуставамимуниципальных образований.
Однако на практике не во всехуставахмуниципальных образований четко закреплен критерий разграничения компетенции между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления, который бы в полной мере обеспечивал реализацию принципа разделения властей. Это зачастую приводит к «пересечению компетенций». При этом, если органы местного самоуправления не исполняют указанные полномочия или делают этоненадлежащимобразом на практике нередко возникает вопрос: какой именно орган илидолжностноелицо местного самоуправления долженпонуждатьсяк исполнению соответствующего полномочия и нести соответствующую ответственность. В сложившейся ситуацииправоприменительзачастую достаточно произвольно определяет орган ответственный заисполнениесоответствующих полномочий.
В силу сказанного выше мы полагаем, чтозаконодательдолжен проявлять более дифференцированный подход к распределению полномочий между конкретными органами местного самоуправления.
В то же время следует помнить, что большинство вопросов местного значения по самой своей природе являются совместными. По своей сути они требуют совместного решенияпредставительнойи исполнительной властью, разумеется, с разграничением полномочий между ними. К числу совместных полномочий, которые реализуются на основе принципа разделенной компетенции, на наш взгляд, относятся: управление и распоряжениеимуществом, находящимся в муниципальной собственности; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий; участие муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; решение вопроса о проведении местногореферендумаи др. Вместе с тем, функциональная роль представительного и исполнительного органов местного самоуправления при реализации данных полномочий в законодательстве четко не разграничена. Кроме того, даже при условии функционального разграничения полномочий между органами местного самоуправления остается проблема практической реализации согласованного взаимодействия представительного и исполнительного органов в процессе реализации этих полномочий и обеспечения ее мерами юридической ответственности. Решение данной проблемы предполагает разработку и принятие в муниципальных образованиях специальных нормативно-правовых актов - регламентов взаимодействия представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Взаимодействие представительного и исполнительного органов местного самоуправления осуществляется также и в процессепрекращенияполномочий одного из них. При этом, наиболее важным нам видится правильное регулирование такого взаимодействия именно в случаях досрочного прекращения полномочий, поскольку досрочноепрекращениеполномочий это по своей сути экстраординарная процедура, которая должна использоваться в муниципальном образовании только при наличии достаточно серьезных к тому причин, а, следовательно, при ее применении важен учет позиций всех ветвей власти.
Между тем, действующее законодательство не предусматривает какого-либо участия исполнительных органов муниципального образования в досрочномпрекращенииполномочий представительного органа. Нам эта ситуация представляется неправильной. По нашему мнению, все случаи досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования могут быть очевидно разделены на бесспорные (когда прекращение полномочий является единственным возможным вариантом развития событий) и, оценочные (когда прекращение полномочий является вариантом развития событий, связанным с негативной оценкой деятельности представительного органа). В последних случаях был бы целесообразным участие в процедуре роспуска представительного органа местного самоуправления местной администрации, в частности, путемнаделенияее правом инициирования этой процедуры. Связано это с тем, что именно местная администрация, являясь исполнительным органом местного самоуправления, осуществляет повседневную оперативную деятельность по решению вопросов местного значения и именно она, в первую очередь, сталкивается с негативными последствиями принятия представительными органамипротивозаконныхнормативных актов или ихбездействия.
По аналогичным причинам мы считаем необходимымобязательностьучастия местной администрации в досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения последним срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямоговолеизъявленияграждан. С нашей точки зрения, в данном случае оптимальным было бы предусмотреть процедуру роспуска представительного органа на основаниисудебногорешения, принятого по заявлению исполнительного органа муниципального образования (в том числе, местной администрации) либо инициативной группыграждан.
Что касается участия представительного органа муниципального образования в прекращении полномочий исполнительных органов, то наибольший интерес как с теоретической, так и с практической точки зрения представляет собой участие представительного органа муниципального образования врасторженииконтракта с главой местной администрации.
В диссертации отмечается, что по инициативе представительного органа контракт с главой местной администрации может бытьрасторгнуткак по соглашению сторон, так и всудебномпорядке. Первый случай, очевидно, имеет место в тех ситуациях, когда между сторонами контракта с главой местной администрации отсутствуетспор. Во втором случае согласие сторон не достигнуто и возникший спор разрешается в рамках судебногоразбирательства.
Еще одним случаемрасторженияконтракта с главой местной администрации по инициативе представительного органа является увольнение последнего по основаниям, предусмотренным не муниципальным, а трудовым законодательством. На практике в таких случаях чаще всего фигурируют п. 5 ст. 81 ТК РФ (неоднократноенеисполнениеработником без уважительных причин трудовыхобязанностей, если он имеет дисциплинарноевзыскание); п. 6 ст. 81 ТК РФ (однократное грубое нарушение работником трудовых обязанностей) и, конечно, п. 2 ст. 278 ТК РФ (в связи с принятием в отношении руководителя организацииуполномоченныморганом юридического лица, либо собственникомимуществаорганизации, либо уполномоченным собственником лицом (органом) решения о прекращении трудового договора).
При том, что практически все ученые в настоящее время единодушны во мнении онедопустимостиприменения оснований, предусмотренных трудовым законодательством, красторжениюконтракта с главой местной администрации, на практике эти основания к ним, как правило, применяются, причем данный подход даже поддерживаетсяВерховнымСудом Российской Федерации. Указанная позиция была подвергнута нами критике как с позиций буквального нормативного содержания, так сдоктринальныхпозиций, как ведущая к нарушению принципа разделения властей на местном уровне.
В диссертации затрагивались и другие спорные вопросы отечественнойсудебнойпрактики в сфере взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления, в том числе и применительно к статусу главы местной администрации. Так, в частности, отмечаласьнезаконностьпривлечения главы местной администрации главой муниципального образования, возглавляющим представительный орган муниципального образования кдисциплинарнойответственности.
Также были высказаны предложения о совершенствовании отдельных норм муниципального законодательства, предусматривающих досрочноерасторжениеконтракта с главой местной администрации в случае вступления в отношении него в силуобвинительногоприговора суда и в случае выезда его на постоянное местожительстваза пределы Российской Федерации.
Существенной практической проблемой взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления видится также отсутствие на местном уровне механизмов обеспечивающих системусдержеки противовесов, а именно - адекватные формы подконтрольности и подотчетности главы местной администрации представительному органу местного самоуправления. Реализация многих самостоятельных полномочий главы местной администрации без контроля со стороны представительного органа может приводить кзлоупотреблениямили иным негативным последствиям в отношении муниципального образования в целом, примеры которых были также приведены в диссертации. В связи с этим в ней было предложено предусмотреть механизмы совместной реализации финансовых полномочий в определенных ситуациях. В частности, в муниципальном законодательстве должна быть предусмотрена обязательность согласования решений представительного органа с местной администрацией и наоборот в случае, если оно может повлечь возникновение расходов превышающих 30 процентов собственного дохода бюджета муниципального образования.

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Правдин, Дмитрий Геннадьевич, 2012 год

1. ЕвропейскаяХартияместного самоуправления Текст.: / [совершенов Страсбурге 15.10.1985] //Бюллетеньмеждународных договоров. 1998. №11.
2. Правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований
3. ГрадостроительныйкодексРоссийской Федерации Текст.: федер. закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1 (часть 1). - Ст. 16; - 2005. - № 30 (ч. II).
4. Земельный кодекс Российской Федерации Текст.: федер. закон от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001.- № 44. Ст.4147.
5. Кодекс Российской Федерации обадминистративныхправонарушениях Текст.: федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) Текст.: федер. закон от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. -№ 32. - Ст. 3301.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) Текст.: федер. закон от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. - № 5. - Ст. 410.
8. Об обеспечении доступа к информации о деятельностигосударственных органов и органов местногосамоуправленияТекст.: федер. закон от 09.02.2009 г. 8-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. -№ 7. - ст. 776.
9. О муниципальной службе в Российской Федерации Текст.: федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ: в ред. от 17 июля 2009 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2007. № 10. - Ст. 1152.
10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Текст.: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2003. № 40. - Ст. 3822.
11. О приватизации государственного и муниципальногоимущества" Текст.: федер. закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. - № 4. - Ст. 251.
12. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Текст.:указПрезидента РФ от 28.04.2008 г. № 607 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. - № 18. - Ст. 2003.
13. О Совете приПрезидентеРоссийской Федерации по развитию местного самоуправления: указПрезидентаРФ от 02.11.2007 № 1451 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 45. - Ст. 5462.
14. О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органовисполнительнойвласти Текст.: постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 (ред. от 24.09.2010) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. -№4.-Ст. 305.
15. О взаимодействии органов государственной власти Кировской области с Ассоциацией "Совет муниципальных образований Кировской области Текст.: закон Кировской области от 30 июля 2009 года № 403-30 //КонсультантПлюс[Электронный ресурс].
16.Уставзакрытого административно-территориального образования города Заречного Пензенской области" (принят Решением Собрания представителей г. Заречного от 19.12.2005 № 142) (ред. от 27.05.2010) Текст. // Заречье. 2005. № 52.
17. Об утверждении Регламента Ялуторовской городской Думы V созыва Текст.: решение Ялуторовской городской Думы от 27.05.2010 № 147-У ГД (ред. от 25.11.2010) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс].
18. Об утвержденииУставаАссоциации "Совет муниципальных образований Саратовской области» Текст.: решениеучредительногособрания от 20.04.2006 г. // КонсультантПлюс [Электронный ресурс].
19. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Текст.: федер. закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (утратил силу) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. - № 35. -Ст. 3506.1. Актысудебныхорганов:
20. Поделуо толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1)КонституцииРФ Текст.: постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П // ВестникКонституционногоСуда РФ. 1999. № 3.
21. Обзор законодательства исудебнойпрактики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2009 года / утв.ПостановлениемПрезидиума Верховного Суда РФ от 10.03.2010 (ред. от 16.06.2010) // БюллетеньВерховногоСуда РФ. 2010. № 5.
22. Определение Верховного Суда РФ от 15 мая 2008 г. №КАС08-168 // Консультант Плюс Электронный ресурс.
23.Кассационноеопределение Судебной коллегии по гражданскимделамМагаданского областного суда от 12 июля 2011 г. № 33- 771/1 1 // http://gcourts.ruhttp://gcourts.ru.
24.ПостановлениеУльяновского областного суда по делу № 33-***2010 г. // http://uloblsud.ru/index.php.
25. Решение Ангарского городского суда Иркутской области от 23 ноября 2010 года // http://gcourts.ru.
26. Решение Архангельского районного суда Республики Башкортостан от 14 марта 2011 года. Дело № 2-126/2011 // http://gcourts.ru.
27. Решение Ольского районного суда Магаданской области от 9 июня2011 года. Дело № 2-773/11 // http://gcourts.ru.
28. Решение Приозерского городского суда Ленинградской области от 1 июля 2010 года. Дело № 2- 765 /2010 // http://gcourts.ru.
29. Решение Радищевского районного суда Ульяновской области от 29 января 2010 года // http://radishevskiy.uln.sudrf.ru.
30. Диссертации и авторефераты:
31.БабичевИ.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. Дис. . канд.юрил. наук. М., 1999.
32.ЖильскийH.H. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел с внутренними войсками в охране общественного порядка: Дис. . канд.юрид. наук. СПб., 1995.
33.МалараеваЮ.М. Местное самоуправление в системе российского федерализма: политико-правовые аспекты: Дис. канд. юрид. наук. М., 2004.
34.МартыновМ.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: Теоретико-прикладной анализ: Дис. докт. полит, наук. Сургут, 2003.
35.СадчиковаИ.Э. Конституционно-правовое обеспечение формирования и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации (по материалам муниципальных образований Московской области):
36. Дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.
37.ФадеевВ.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития: Автореф. дис. (научный доклад) . докт. юрид. наук. М., 1994.
38. Монографии, учебники и учебные пособия:
39.АкмаловаA.A. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., Прометей. 2003.
40.АкмаловаA.A. Модели местного самоуправления. М., 2001.
41.АстафичевП.А. Муниципальное право России: Учеб. пособие. М.: РИОР, 2010.
42.БахрахД.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2000.
43. Большой энциклопедический словарь: философия, социология, религия, эзотеризм, политэкономия. Минск, 2002.
44.БондарьН.С. Местное самоуправление иконституционноеправосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008.
45.БратановскийС.Н., Епифанов А.Е., Санеев В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России //СПСКонсультантПлюс. 2007.
46.ВасильевВ.И. Местное самоуправление. М., 1999.
47.ВасильевВ.И. Муниципальное право России. М. 2008.
48.ВолодинВ. В. Субъект РФ: проблемы власти, управления иправотворчества. Саратов, 1995.
49.ГолубцовВ.Г. Публично-правовые субъекты в гражданском праве. Опыт комплексного исследования: Монография. Пермь, 2008.
50.ГрадовскийА.Д. Начала русского государственного права. Т. IX // Собр. соч. СПб., 1904.
51. Гражданское право: В 4 т. Общая часть: Учебник. Том 1. Общая часть / Отв. ред. проф. Е.А.Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004.
52.ДальВ.И. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. -М.: Рус.яз., 1998. Т.1.
53.ЕмельяновH.A. Местное самоуправление: международный опыт. Тула, 1997.
54.ИгнатюкH.A., Замотаев A.A., Павлушкин A.B. Муниципальное право. М.,Юстицинформ., 2005.
55. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / Под общ. ред. Д. Р. Хромова. М, 2007.
56.ИхсановР.В. Трудовые отношения и практические рекомендации по разрешению трудовыхспоров. М.: Национальная полиграфическая группа, 2009. 144 с.
57.КозловаН.В. Понятие и сущность юридического лица.- М., 2003.
58.Комментарийк Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. С.П.Гришаева, A.M. Эрделевского // Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2006.
59. Комментарий к ГражданскомукодексуРоссийской Федерации: В 3 т. Т. 1. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. Т.Е.Абовой, А.Ю. Кабалкина. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007.
60. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) (2-е издание, дополненное) / под ред. В.И.ШкатуллыМ.: Юстицинформ, 2006
61. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под. ред. И.В.Бабичева, Е.С. Шугриной -М.: Норма, 2010.
62.Конституционныеи законодательные основы местногосамоуправления в Российской Федерации. М., 2004.
63.КонституцияРоссийской Федерации: Научно-практический комментарий. 3-е изд. / Под ред. Б.Н.Топорнина. М.: Юристь, 2003.
64.КоркуновН.М. Русское государственное право. 6-е изд. Т. II. СПб., 1909.
65.КутафинO.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
66.МалинA.C., Мухин В.И. Исследование систем управления. М., 2004.
67.МатузовН.И., Малько A.B. Теория государства и права. Учебник. М.:Юристь, 2004.Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1994.
68.МилыпинЮ.Н., Чаннов С.Е. Муниципальное право России: Учебное пособие. М.: Дашков и К, 2006.
69. Муниципальное право России: учеб. / С.А.Авакьян, B.JI. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А.Авакьян. М.: Проспект, 2009.
70. Муниципальное право Российской Федерации / под ред. проф. Н.С. Бондаря. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2002.
71.НаумовС.Ю., Подсумкова A.A. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: Форум, 2009.
72. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-воГОУВПО «СГАП», 2005.
73.ОвсянкоД.М. Административное право: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2000.
74.ОжеговС.И. Словарь русского языка. 11-е изд. М., 1979.
75.ОжеговС.И. Словарь русского языка. М., 1989.
76.ОжеговС.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. М., Азбуковник. 1999.
77.ПешинН.Л. Государственная власть и местноесамоуправлениев
78. России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.:Статут, 2007.
79.ПодсумковаA.A. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов, 2009.
80.ПодсумковаA.A., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (постатейный). 4-е издание, переработанное. М., Ось-89. 2008.
81. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под ред. А.Г.Бабичева, С.Ю. Наумова. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010.
82.ПостовойН.В. Муниципальное право России. М., 2000.
83. Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник / Отв. р