Правовой режим земель поселений

Краткое описание

Год:

2003

Автор научной работы:

Лисина, Наталья Леонидовна

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.06

Специальность:

Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Количество cтраниц:

211

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Лисина, Наталья Леонидовна

Введение.
Глава I. Понятиеземельпоселений как самостоятельной категории земель.
§ Л. Понятие земельпоселенийи их правового режима.
§ 2. Соотношение правового режима земель поселений с правовыми режимами земель иных категорий.
Глава II. Право собственности и иные права на земельные участки в составе земель поселений.
§ 1. Право собственности на земельные участки в составе земель поселений.
§ 2. Иные права на земельные участки в составе земель поселений.
§ 3. Регулирование использования земельных участков в поселениях посредством территориального зонирования.
Глава III. Управление в сфере использования земель поселений.
§ 1. Понятие и содержание управления в сфере использования земель поселений.1Д
§ 2. Планирование использования земель поселений.
§ 3. Государственные градостроительный и земельный кадастры и мониторинг объектов градостроительной деятельности.
§ 4. Государственнаяэкспертизаградостроительной документации.
§ 5. Межевание территорий.
§ 6. Выдача разрешений на строительство.
§ 7. Контроль за использованием земель поселений.
Список нормативных правовых актов.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правовой режим земель поселений"

Актуальность темы исследования. Российская Федерация является одной из самых урбанизированных стран мира. Количество городов составляет 1032, где проживает 107793,7 тыс. человек, это почти 73 % от общей численности населения страны Количество поселков городского типа - 2066, сельских населенных пунктов - 151 тыс. Сельское население составляет 39708,7 тыс. человек.
Земли поселений занимают 18,6 млн. га, что составляет 1,1 % земельного фонда в Российской Федерации. Площадь земель городских поселений составляет 7,7 млн. га, где преобладают застроенные территории.
Актуальная задача в Российской Федерации при нынешних условиях развития - обеспечить обустройство территории города и иного поселения таким образом, чтобы создать благоприятную среду жизнедеятельности населения, предотвратить негативное воздействие на окружающую природную среду и здоровье человека. Концепция устойчивого развития территорий и поселений, которая была принята международным сообществом, призвана обеспечить благоприятную среду жизнедеятельности населения путем экологической реконструкции земель поселений, пригородных зон, расширения сети федеральных, региональных и муниципальных систем регулируемого использования рекреационных зон, рекультивации земель производственных зон и зон специального назначения.
В условиях повышения деловых, социально-экономических, культурных, производственно-бытовых и иных направлений развития территорий и поселений существенно возрастает роль и значимость земельного и градостроительного законодательства. Современная система законодательства в этой сфере представлена ЗемельнымкодексомРФ от 25 октября 2001 г. , Градостроительным кодексом РФ о от 7 мая 1998 г. (с изм. от 10 января 2003 г.) и рядом иных нормативных право
1 Архитектура и строительство. Архитектура. Город для человека. Государственная градостроительная политика. http://build.rin.ru.
2 СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4147.
3 СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2069; 2003. №2. Ст. 167. вых актов, в том числе законодательством субъектов Российской Федерации, а также актами органов местногосамоуправления. Приоритетной задачей становится комплексная реформа земельных отношений в поселениях на основе градостроительных документации и регламентов, что, в свою очередь, будет способствовать формированию и активному развитию рынка земли и иной недвижимости в городских и сельских поселениях, привлечению инвестиций в недвижимость.
Однако практика выявляетпробелыв сфере регулирования земельных отношений в поселениях, что затрудняет становление рыночной экономики и новых условий хозяйствования, препятствует инвестированию денежных средств в сферу недвижимости, ведет к снижению уровня градостроительной дисциплины.
Выбор темы обусловлен и степенью ее исследованности. Основные комплексные научные исследования правового режима земель поселений проводились лишь в 60-80-е годы минувшего века. На уровне монографических работ В.П. Ба-лезиным рассматривался правовой режим земель городской застройки (1963), сельских населенных пунктов (1972) и населенных пунктов (1980). Вопросы правового режима земель городов рассматривал Б.В. Ерофеев (1976). Большинство положений этих исследований во многом устарели, так как не соответствуют преобразованному земельному и градостроительному законодательству, действительному характеру земельных отношений в поселениях.
В юридической литературе современного периода исследуются лишь отдельные элементы правового режима земель поселений. Некоторые аспекты темы были рассмотрены в научныхстатьяхо зонировании территорий (О.М.Козырь, 1998, 2000, 2001), о правовом регулировании использования земель поселений в градостроительном законодательстве (О.И.Крассов, 2000), дан комментарий к ГрадостроительномукодексуРоссийской Федерации (О.И. Крассов, 2001).
Указанные обстоятельства определяют необходимость комплексного анализа обновленного земельного и градостроительного законодательства, современных проблем правового режима земель поселений и актуальность избранной темы диссертации.
Предметом диссертационного исследования являютсяправоотношениясфере использования земель поселений и градостроительства с точки зрения обеспечения рационального использования земель поселений, правовые нормы, регулирующие эти отношения, в контексте проводившихся в стране земельных и градостроительных преобразований и практика их реализации.
Цели диссертационного исследования заключаются в разработке теоретических положений о правовом режиме земель поселений, в определении основных тенденций развития и современного состояния правового регулирования отношений по использованию земель поселений, выявлении проблем, возникающих при регулировании земельных отношений в поселениях, и выработка конкретных предложении по их решению.
Для реализации этих целей были поставлены следующие задачи:
- выявитьзаконодательныеи научные подходы к классификации поселений; определению земель поселений и их правового режима; предложить свои подход ды к понятию поселений, земель поселений и их правового режима;
- провести исторический анализ градостроительного и земельного законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения по использованию земель поселений, и на основе анализа выявить особенности правового режима земель поселений в увязке с правовыми режимами земель иных категорий;
- исследовать вопросы права собственности и иных прав на земельные участки в составе земель поселений;
- рассмотреть правовую природу территориального зонирования, определить значение территориального зонирования в регулировании использования земельных участков в составе земель поселений;
- исследовать проблему управления в сфере использования земель поселений и определить основные элементы его содержания, выявить возникающие проблемы, предложить свои определения основных понятий по вопросу управления землями поселений;
- изучить правовое регулирование и практику осуществления функций управления в сфере использования земель поселений, определить основные тенденции изменения их содержания и роли в регулировании земельных и градостроительных отношений на современном этапе; ^
11.
- выявить направления по совершенствованию законодательства призванного регулировать отношения по использованию земель поселений. Методологическую основу диссертационного исследования составляют общие методы научных исследований - методы обобщения и сравнения, анализа и синтеза, комплексного подхода, а также специальные научные методы - историко-правовой, системный, логический, сравнительно-правовой. '
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых в области земельного права и экологическою права: Г.А. Аксенен-ка, В.П.Балезина, Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.М.Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, А.К.Голиченкова, В.Ф. Гербового, Л.И. Дембо, И.И. Ев-тихиева, А.А.Забелышенского, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, О.М.Козырь, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И.Крассова, В.В. Круглова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.А.Сыродоева, A.M. Турубинера, Ю.С. Шемшученко и других.
Исследовались работы ученых-специалистов в области общей теории права и гражданского права - С.С.Алексеева, А.П. Алехина, И.Л. Брауде, М.И.Брагинского, В.В. Витрянского, А.В. Бенедиктова, О.М.Козырь, Г.Ф. Шершеневича и других.
Использованы работы экономистов, историков, философов и специалистов наук, исследовавших вопросы градостроительства - И.Т.Балабанова, Д.И. Богогра-да, А.А. Бондаренко, С.Б.Веселовского, В.Г. Давидовича, И.Б. Новика, Е.М.Поспелова, В.А. Прорвича, И.М. Смоляра, Э.К.Трутнева, Б.С. Хорева.
Научная новизна диссертации. Научная новизна диссертации состоит в том, что в настоящей работе впервые на современном этапе развития и обновления земельного и градостроительного законодательства с позиции науки земельного права сделана попытка комплексного исследования основных элементов правового режима земель поселений.
-f:
Автор настоящей работы, признавая важность исследования проблем oxpaiy>i земель поселений и мер ответственности за нарушение законодательства в сфере их использования, оставляет эти вопросы в порядке исключения без рассмотрения. Вместе с тем, указываем на необходимость проведения специального исследования по вопросу ответственности за нарушение законодательства в сфере использования и охраны земель поселений.
В работе сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной. В целях повышения эффективности и совершенствования правового регулирования в сфере использования земель поселений предложены конкретные практические рекомендации.
В результате проведенного исследования получены следующие основные выводы и положения, выносимые на защиту :
1. Землями поселенийпризнаютсяземли, находящиеся в пределах черты поселения, подразделяемые на соответствующие территориальные зоны, правовой режим которых аналогичен правовому режиму различных категорий земель (кроме земель запаса), имеющие общее функциональное назначение - обеспечение устойчивого развития поселения.
2. Правовой режим земель поселений представляет собой установленный нормами земельного и градостроительного законодательства порядок использования и охраны земельных участков в пределах черты поселения, определяющий права иобязанностисубъектов прав на землю, посредством градостроительного планирования, территориального зонирования и регулирования застройки в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития поселения.
3. Правовая природа территориального зонирования заключается в том, что, с одной стороны, оно является элементом градостроительного планирования использования земель поселений, а с другой стороны - способом правового регулирования использования земельных участков в составе земель поселений, в результате осуществления которого определяются виды разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости на них.
Территориальное зонирование - это деятельность соответствующих органов в сфере градостроительства, направленная на согласованное правовое регулирование использования земельных участков, создания и эксплуатации зданий и сооружений на них как единого комплекса, путем деления территории поселения на зоны и закрепления их правового режима в градостроительной документации и правилах застройки.
4. Обосновываются предложения по совершенствованию федерального земельного и градостроительного законодательства. Предлагается:
- привести нормы ГрадостроительногокодексаРФ, регулирующие вопросы установления черты городов федерального значения, определения видов территориальных зон, режимов их использования в соответствие с Земельным кодексом РФ;
-закрепитьв Градостроительном кодексе РФ содержание попятим «благоприятная среда жизнедеятельности населения»; определить понятие черты поселения и основания изменения черты поселения, закрепить принципы ведения государственного градостроительного кадастра;
- разработать и принять Федеральный закон «Об участииграждани их объеди- * нений в принятии решений в области градостроительной деятельности», в котором следуетурегулироватьусловия и формы участия населения в принятии решений в области градостроительства; определить содержание права на информацию о состоянии среды жизнедеятельности и порядок информирования населения в этой сфере; установить меры ответственности за нарушение порядка информирования.
5. На уровне субъектов Российской Федерации целесообразно разработать и принять Градостроительныеуставы(кодексы) и законы о территориальном зонировании, в которых следует определить порядок планирования развития территории субъекта РФ и поселений с учетом природных, историко-культурных, социально-экономических особенностей региона; определить особенности осуществления территориального и правового зонирования и т.д.
6. На уровне местного самоуправления предлагается принять следующие нормативно-правовые акты: «Порядок разработки и принятия правил застройки территории поселения», «Правила землепользования и застройки территории поселения», «Порядок участия населения в принятии градостроительных решений на территории поселения».
Практическая значимость диссертации состоит в том, что сформулированные в работе основные теоретические определения, положения и выводы могут быть использованы для формирования земельной и градостроительной политики в Российской Федерации, субъектах РФ, а также муниципальных образованиях. Высказаны конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования на этих уровнях.
Материалы диссертации могут быть использованы при изучении курсов земельного и градостроительного права на юридических факультетах высших учебных заведениях и других заведениях специального профиля. Положения диссертации могут быть использованы и в дальнейших научных исследованиях правового режима земель поселений.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и земельного права юридического факультетаМГУим. М.В. Ломоносова, где она и обсуждалась.
Материалы диссертации использовались при чтении учебного курса «Земельное право» в Кемеровском государственном университете.
Основные положения диссертации отражены в публикациях автора.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целями и задачами исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, библиографии и списка нормативных правовых актов.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право", Лисина, Наталья Леонидовна

Отрицательное сводное заключение содержит выводы о необходимости доработки документации с указанием конкретных недостатков и (или) онедопустимостииспользования указанной документации для строительства объектов из-за ее несоответствия предъявляемым требованиям. При условии доработки сделанных замечаний градостроительная документация может быть представлена на повторную государственнуюэкспертизу. Юридическое значение отрицательного заключения состоит в том, что оно не может быть положено в основу для утверждения градостроительной документации.
Как уже отмечалось,законодательобязывает субъектов градостроительных отношений проводить государственную экспертизу градостроительной документа-'-, цип. Согласно п. 4 ст. 18 ГрадКгражданеРоссийской Федерации и их объединения до утверждения, т.е. па стадиях разрабо тки, обоснования, экологических обоснований и согласований,экспертиз, градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности и требовать рассмотрения их предложе
НИИ.
Одной из форм участиягражданв принятии решений в сфере градостроительства является независимаяэкспертизаградостроительной документации. Такая экспертиза является добровольной и проводитсягражданамии их объединениями юридическими лицами) за счет собственных средств. Принцип независимости указаннойэкспертизыозначает, что, во-первых, она проводится не государственными органами (организациями), а, во-вторых, ее осуществление не влияет на сроки проведения необходимых согласований градостроительной документации с заинтересованными организациями и государственной экспертизы.
В законодательстве определен допустимый для проведения независимой экспертизы срок - до утверждения градостроительной документации. К сожалению, на практике в силу отсутствия у населения информации о принимаемых градостроительных решениях, положения закона о проведении независимой экспертизы практически не реализуются. Очень сложно определить период, когда рассматриваемое право может быть использовано гражданами и их объединениями. В связи с этим возникает вопрос: если градостроительная документация уже утверждена, возможно ли проведение независимой экспертизы градостроительной документации и каковы последствия такой экспертизы. Законодатель не устанавливает никакогозапретана проведение независимой экспертизы и в этом случае. Выводы:
1. Государственная экологическая экспертиза и необходимые согласования являются обязательными условиями процесса разработки и утверждения градостроительной документации.
2. В зависимости от объекта и субъекта государственная экспертиза градостроительной документации федерального уровня имеет три разновидности: централизованная, специализированная и ведомственная.
3. Юридическое значение независимой экспертизы градостроительной документации заключается в том, что ее результаты могут служить основанием, дляобжалованияв суд или арбитражный суд заключений органов государственной экспертизы. В силу этого реализовать право на проведение независимых экспертиз градостроительной документации можно как до утверждения градостроительной документации, так и после сс утверждения.
§ 5. Межевание территорий
Межевание и закрепление на местности границ земельных участков, находящихся в частной, государственной и муниципальной собственности являются одним из основных направлений стабилизации отношений собственности на землю. Разработка в соответствии с утвержденной градостроительной документацией проектов и планов межевания застроенных и подлежащих застройке земель с выполнением работ по уточнению и внесению на местность черты поселений, выявлению территориальных резервов с созданием резервных фондов поселений; разработка методики формирования и межевания земельных участков как объектов недвижимости в поселениях - первоочередные мероприятия по земельным преобразованиям в городских и сельских поселениях
Термин «межевание» происходит от слова «межа» - граница земельных участл ков. Отсюда «межевать» - проводить межи, границы земельных участков .БрокгаузФ.А. и Эфрон И.А. под межеванием понимали совокупность технических и юридических действий, имеющих целью определить и утвердить, посредством особых знаков и актов, границы земельных владений 3. Межевание земель в России возникло в XVII в. и было направлено на обеспечение «борьбы царской власти против расхищения служилыми людьми поместных земель без соразмерного несения службы» Древнее межевание в русском законодательстве называлось генеральным и представляло собой меру, предпринятую государством для определения и укрепления границ поземельных владений. Оно ограничивалось определением границ отдельных городов, сел и других поселений, как географических единиц. В период правления Иоанна IV межевание земель осуществляли писцы, вобязанностикоторых входило установление меж и разрешениеспорово них. При
1 См.:ПостановлениеПравительства РФ от 26 июня J999 г. № 694 «О федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» // СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3379.
2 См.:ОжеговС.И. Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М„ 1993. С. 357. J Энциклопедический словарь. СПб, 1894. Т. 18. С. 930.
4 Брокгауз Ф А.,ЭфронИ.А. Указ соч. СПб, 1892. Т. VIII. С. 318. этом межи определялись естественными или искусственными признаками. Это приводило к тому, что описание земельных участков и их межевание производилось неточно, зачастую основывалось на словесных показаниях владельцев земельных участков. В результате не описывались земли целых сел, земли не занятые насаждениями и строениями (пустоши). В целях упорядочения межевания земель при Алексее Михайловиче было принято решение рассылать для размежевания валовых писцов, а в 1681 г. при Федоре Алексеевиче это было реализовано. В целом, за период с 1680 по 1684 гг. межевание впервые отделили от описания земель, и наряду с установлением границ на местности стали проводить проверку прав на владение земельным участком.
Помимо генерального межевания в России существовало коштное, специальное и полюбовное специальное межевание. Коштное межевание производилось в тех селениях и местностях, в которых отсутствовало генеральное межевание. СогласноУложению1649 г. отдельные владельцы земель имели право размежеваться с приглашением для этого межевщиков (землемеров генерального размежевания) из межевой канцелярии. Специальное межевание осуществлялось через уездных землемеров,совершавшихпо полюбовному соглашению владельцев одной «дачи» межевание по правилам генерального и за счет последних. Полюбовное специальное межевание осуществлялось через посредников во всех без различия «дачах», находящихся в общем владении.
Результаты межевания фиксировались в документации. Основными актами межевания являлись: полевая записка, межевые планы, межевые книги, выкопировки с планов межевания. Полевая записка составлялась землемером и в ней указывались все виды работ, производимых землемером, технические характеристики межевания, показания владельцев земельных участков, а также все возникшие в процессе межеванияспоры. Юридическое значение полевой записки заключалась в том, что она быладоказательствомправильности действий землемера, а также основой для составления межевых планов и книг. Межевые планы составлялись на месте при межевании с тем, чтобы в случае возникновения какой-либо ошибки тотчас исправить ее. В содержание межевых планов входили: а) картуш с указанием даты межевания, номера уезда (села), размер и состав угодий владения; б) графическое изображение обмежеванного участка по масштабу. Межевые книги содержали подробное описание всех межевых планов. К выкопировкам с планов межевания относились планы крестьянских наделов, геодезические описания границ надела, полевой журнал и его межевая книга. Акты межевания лишь доказывали границы обмежеванного земельного участка в случае возникновенияспорао них, а не утверждали за названными в них владельцами вотчинное право на земельный участок.
В действующем законодательстве встречаются разные понятия: «межевание земельного участка», «межевание территорий», «межевание объектов землеустройства». Возникает вопрос о соотношении этих понятий и процессов межевания в каждом их этих случаев.
В Федеральном законе от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» определено, что межевание земельного участка это мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка на местности. Объектом межевания в этом случае является земельный участок (или его часть) как поверхность земли, в том числе почвенный слой, границы которой описаны иудостовереныв установленном порядке.
Межевание территорий представляет собой более емкое по своей сути понятие. Оно употребляется при характеристике правового режима земель поселений и применяется к застроенным территориям и не застроенным, но подлежащих застройке территориям. Объектами межевания в данном случае являются территории, как застроенные, так и подлежащие застройке, в границах установленных красных линий Основное назначение межевания территории поселения состоит
1 Красные линии - границы, отделяющие территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры от улиц, проездов и площадей в городских и сельских поселениях (ст. 1 ГрадК). в упорядочении использования территории поселения с учетом требований градостроительного, земельного, экологического, санитарного и иного законодательства. Особенность межевания территорий заключается в том, что оно не проводится в отношении территорий общего пользования в границах застроенных территорий городских и сельских поселений. Такое правило обусловлено тем, что данные территории включают в себя территории, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами и другими объектами предназначенными для удовлетворения общественных интересов всего населения поселения. На этих территориях осуществляется право общего землепользования, большая их часть не предоставляется конкретным лицам, поэтому не возникает необходимости определять местоположение и границы участков на местности 1.
Определение межевания объектов землеустройства дано в сг. 17 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» 2. Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат. При этом объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.
Межевание объектов землеустройства является разновидностью территориального землеустройства. Территориальное землеустройство - это мероприятия по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности. Порядок проведения территориального землеустройства определенпостановлениемПравительства РФ от 7 июня 2002 г.
1 См.:КрассовО.И. Порядок межевания земель //Законодательство и экономика. 2001. № 5. С. 45.
2 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582. 396 «Об утверждении Положения о проведении территориального землеустройства»
Вопросы межевания объектов землеустройства в пределах черты поселения регулируются Положением о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 апреля 1996 г. № 105 (в ред. 21 августа 2000 г.) 2. Действует также Инструкция по межеванию земель, утвержденнаяРоскомземом8 апреля 1996 г.
Межевание (установление границ землепользований) производится как в отношении застроенных, так и подлежащих застройке территорий (земельных участков и прочно связанных с ними зданий, строений, сооружений как единых объектов недвижимости) в соответствии градостроительной документацией поселения.
По общему правилу размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, действовавших па период застройки указанных территорий. Если в процессе межевания территорий выявляются территории, размеры которых превышают установленные градостроительные нормативы, такие территории выделяются для строительства объектов недвижимости при условии соответствия образовавшегося земельного участка градостроительному регламенту.
В границы земельного участка включаются все объекты, входящие в состав недвижимости (земельные участки и строения, расположенные на них и прочно с ними связанные), подъезды и проходы к ним, а также обеспечивается доступ ко всем объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур.
При установлении границ должно быть предусмотрено обеспечение прав других лиц на пользование необходимыми для них объектами в границах земельного" участка частями подземного и наземного пространства, занятыми или предназна
1 СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2193.
2 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 592; 2000. № 35. Ст. 3584. ченными для размещения магистральных инженерных коммуникаций, пешеходными проходами и проездами к объектам, расположенным за пределами участка, если иной доступ к ним невозможен, а также к необходимым объектам общего пользования в соответствии с градостроительными нормами и правилами и документацией, действовавшими во время строительства.
При межевании застроенных территорий проводится выделение кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры с выделением территорий транспортных и инженерных коммуникаций в соответствии с планом красных линий; межевание территории кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры на земельные участки посредством установления границ существующих и новых объектов недвижимости.
В отношении объектов межевания территорий разрабатываются проекты межевания территорий, которые являются градостроительной документацией о застройке поселений. Проекты межевания территорий могут разрабатываться как самостоятельный документ либо в составе проектов планировки частей территорий поселений и проектов застройки элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.
Разработка проекта межевания территории осуществляется по инициативе органов местногосамоуправленияили физических и юридических лиц — владельцев недвижимости, расположенной в границах квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры. Ч
Проект межевания территории разрабатывается в отношении квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры в границах красных линий в определенном масштабе (1:2000) и является открытой, общедоступной информацией. Необходимым условием разработки и утверждения проекта межевания, является его согласование с владельцами недвижимости в границах элемента планировочной структуры.
Границы земельных участков устанавливаются по красным линиям, осям внутренних проездов и другим границам. К проекту межевания должны быть приложены акты согласования границ землепользовании, каталог координат границ землепользований, переченьсервитутов, пояснительная записка.
Проект межевания территории приобретает юридическую силу после его утверждения решением органа местного самоуправления. Юридическое значение проекта межевания территории заключается в том, что он является основанием для установления границ земельных участков на местности, закрепления их межевыми знаками и регистрации недвижимости в установленном порядке.
Уже упоминалось, что градостроительное законодательство допускает разработку проектов межевания в составе проектов планировки. Согласно ст. 58 ГрадК проект планировки - самостоятельный вид градостроительной документации о застройке поселения, который разрабатывается для частей территорий городских и сельских поселений и определяет красные линии и линии регулирования застройки; границы земельных участков (при разработке в его составе проекта межевания); размещение объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения; плотность и параметры застройки; параметры улиц, проездов, пешеходных зон, а также сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования и благоустройства территории. Проект планировки может включать в себя эскиз застройки и благоустройства территории. Проект планировки является основой для разработки проектов межевания территории и проектов застройки элементов планировочной структуры поселений. Вывод:
Межевание территории поселения представляет собой одну из форм рациональной организации территории городского или сельского поселения, осуществляемую посредством мероприятий по определению границ застроенных и подлежащих застройке территорий в соответствии с градостроительной документацией и правилами землепользования и застройки в целях обеспечения права населения на благоприятную среду жизнедеятельности и упорядочения использования земель поселения.
§ 6. Выдача разрешений на строительство
В соответствии со ст. 40 и ст. 41 ЗК собственники земельных участков, а также лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключениемобладателейсервитутов, имеют право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Права лиц, использующих земельный участок на основании частногосервитута, определяются договором, права лиц, использующих земельный участок на основаниипубличногосервитута, определяются нормативно-правовым актом, которым установленсервитут. Статья 263 ГК разрешает собственникам земельных участков возводить на них здания и строения, осуществлять их перестройку или снос, допускать строительство на своих участках другим лицам. При этом должны быть соблюдены градостроительные нормы и правила, а также требования законодательства о назначении земельного участка.
Одним из условий реализации права на постройку и иное изменение объектов градостроительства является разрешение на строительство. Согласно ст. 62 ГрадК разрешение на строительство - документ,удостоверяющийправо собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории.
Для получения разрешения на строительство требуется, чтобы земельный участок был предоставлен для строительства либо для целей сопряженных со строительством (например, ведения дачного хозяйства, садоводства) и, чтобы в отношении объекта градостроительства была разработана и утверждена проектная документация. Требование Градостроительногокодексао необходимости разработки проектной документации - неотъемлемый элемент процесса градостроительной деятельности
Статья61 ГрадК определяет проектную документацию как графические и текстовые материалы, определяющие объемно-планировочные, конструктивные и технические решения для строительства, реконструкции и капитального ремонта зданий, строений, сооружений, их частей, а также благоустройства их земельных участков. Таким образом, проектная документация требуется в случае, если предполагается осуществить строительство, реконструкцию, капитальный ремонт зданий и иных объектов недвижимости или их частей, а также в случае благоустройства земельных участков (далее - строительство).
Разработка проектной документации - это целенаправленная деятельность субъектов градостроительных отношений. Конечная цель разработки проектной документации заключается в том, чтобы обеспечить благоприятную среду жизнедеятельности населения городского или сельского поселения посредством надежного и безопасного строительства и иного изменения объектов градостроительства. Разработанная, согласованная и утвержденная в соответствии с действующим законодательством проектная документация является обязательным условием для выдачи разрешения на строительство.
Проектная документация должна быть качественной, т.е. должна быть разработана в соответствии с градостроительной документацией, строительными нормами и правилами, согласована с соответствующими органами государственного контроля инадзора. Графические и текстовые материалы, которые образуют содержание проектной документации, должны определять объемно-планировочные (размеры объектов строительства и конструктивных элементов, размещение объ См.:КрассовО.И. Комментарий к ГрадостроительномукодексуРоссийской Федерации. С.598. ектов, благоустройство объектов и т.п.), конструктивные и технические решения строительства (количество и площадь помещений, строительный объем, оборудование, инженерная оснащенность и т.п.). Кроме того, проектная документация должна содержать указания на санитарно-гигиенические условия объекта строиi тельства: освещенность, вибрация, шум, температурно-влажный режим. Все характеристики строящегося объекта должны соответствовать градостроительным,
1 санитарно-эпидемиологическим, противопожарным и иным нормам и правилам.
Следует отметить, что одним из условий утверждения проектной документации является положительное заключение государственной экологической экспертизы и государственной экспертизы данной документации. Обязательную экспертизу проходят проекты, финансируемые за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов РФ. Необходимость проведения экспертизы проектов, финансируемых за счет средств граждан или юридических лиц, определяется лицами, осуществляющими финансирование. Экологическая экспертиза проводится независимо от источников финансирования проекта.
При выборе площадки размещения объектов хозяйственной и иной деятельности, при разработке технических, технологических и иных проектных решений
1 надлежит учитывать экологические требования. Материалы, обосновывающие проектное решение, должны содержать исчерпывающую информацию о воздействии объекта на окружающую среду при строительстве объекта в нормальном режиме работы.
Действующее законодательство предусматривает некоторые особенности проведения экспертиз проектов строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения предприятий, зданий, сооружений на территории Российской Федерации. Государственная экспертиза является обязательным этапом инвестиционного процесса в строительстве. Так, действует Инструкция о порядке щ проведения государственной экспертизы проектов строительстваРДС11-201-95, утвержденной постановлением Минстроя России от 24 апреля 1995 г. № 18-39 (в ред. от 29 января 1998 г.).
Кроме того, законодательство предъявляет требования к качеству используемых в строительстве материалов. Постановлением Минстроя России от 19 апреля 1996 г. № 18-35 был утвержден Временный порядок применения в строительстве новых, в том числе импортных, материалов, изделий и конструкций. Принятие этого нормативного акта было направлено на обеспечение защиты отечественного строительного рынка отнеобоснованногоприменения в строительстве новых материалов, изделий, конструкций, в том числе импортного производства.
Только при положительных заключениях экспертиз, согласований, соответствия проектов и материалов стандартам, техническим и иным требованиям возможно утверждение проектной документации. Утвержденная проектная документация является основанием для выдачи разрешения на строительство.
Согласно ст. 21 ГрадК Правительство РФ устанавливает порядок выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения; принимает решения о строительстве объектов недвижимости федерального значения и о подготовке документов для получения разрешений на строительство. Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок выдачи разрешений на строительство всех иных объектов недвижимости, т.е. не федерального значения, и принимают решения о строительстве объектов недвижимости значения субъекта РФ и о подготовке документов для получения разрешений на их строительство (ст. 22). Статья 23 ГрадК наделяет органы местного самоуправленияполномочиямив выдачи разрешений на строительство. Непосредственными полномочиями по подготовке документов для выдачи разрешений на строительство наделены соответствующие органы архитектуры и градостроительства.
Разрешение на строительство требуется во всех случаях, за исключением прямо указанных в п. 9 ст. 62 ГрадК. Разрешение на строительство не требуется в случае, если работы по строительству и реконструкции объектов недвижимости не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности зданий, строений и сооружений, а также в случае возведения временных зданий, строений, сооружений на площадках, необходимых для организации строительных работ. Кроме того,Кодекспредоставляет право субъектам РФ устанавливать дополнительный перечень недвижимости, для строительства и реконструкции которых не требуется разрешение.
В связи с этим возникает вопрос: кто и когда решает вопрос о надежности и безопасности строительных работ, не затрагивающих конструктивные характеристики, и нужно ли в данном конкретном случае получение разрешения. На наш взгляд, вопрос о характере строительства, реконструкции, благоустройства строений, зданий, сооружений или их частей, а также их безопасности и надежности должен решаться на стадии разработки и утверждении проектной документации строительных работ.
Специфика объекта недвижимости влияет на процедуру получения разрешения на строительство. Так, здания, строения, сооружения, их комплексы, интерьер, объекты благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства могут создаваться на основе архитектурного проекта, который является частью архитектурной деятельности. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности» (с изм. от 30 декабря 2001 г.) 1 регулирует отношения, возникающие в процессе профессиональной деятельности архитектора по созданию архитектурных объектов.Гражданинили юридическое лицо, имеющее намерение осуществить строительство, реконструкцию архитектурного объекта, для получения разрешения на строительствообязаниметь архитектурный проект, вы
1 СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4473; РГ. 2001. 31 декабря. полненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием архитектором, имеющим лицензию на архитектурную деятельность
Постановление Правительства от 10 марта 2000 г. № 221 утвердило Правила выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения . Правила определяют понятие «разрешение на строительство» как документ, разрешающий осуществлять для федеральных государственных нужд строительство объектов недвижимости федерального значения (включая создание, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение зданий, сооружений и их комплексов) с финансированием полностью или частично за счет средств федерального бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Особый порядок выдачи разрешений установлен на строительство блоков атомных станций гражданского назначения. Согласно Положению о порядке выдачи временных разрешенийГосатомнадзораРоссии на строительство блоков атомных станций гражданского назначения РД-04-07-94, утвержденному приказом Госатомнадзора России от 9 марта 1994 г. № 26 3 временное разрешение Госатомнадзора России на строительство блока атомной станции (АС) является официальным документом, который разрешает строительство конкретного блока АС и устанавливает условия, при которых строительство блока разрешено. Временное разрешение на строительство выдаетсяГосатомнадзоромРоссии отдельно на каждый блок АС и действительно в течение всего срока его действия, еслиГосатомнадзорРоссии не приостановит или не прекратит действие временного разреше
1 Архитектурно-планировочное задание это комплекс требований к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке, а также обязательные экологические, технические, организационные и иные условия его проектирования и строительства, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
2 С3 РФ. 2000. № 12. Ст. 1297.
3 Российские вести. 1994. 29 марта. ния. Временное разрешение на строительство блока АС прекращает действие при ликвидации или реорганизации предприятия.
Градостроительным законодательством установлены особые правила для строительства объектов недвижимости, составляющих государственнуютайну. Разрешения на строительство объектов, составляющих государственную тайну, именуются специальными разрешениями. По смыслу ст. 63 ГрадК для получения специального разрешения недостаточнозаявленияи утвержденной проектной документации, необходима также лицензия на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну. Таким образом, специальное разрешение на строительство объектов, составляющих государственную тайну -документ, выдаваемый на основании лицензии на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственнойтайне.
В соответствии со ст. 17 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (с изм. от 6 октября 1997 г.) 1 передача сведений, составляющих государственную тайну, предприятиям, учреждениям, организациям илигражданамв связи с выполнением совместных и других работ осуществляется заказчиком этих работ с разрешения органа государственной власти, в распоряжении которого находятся соответствующие сведения, и только в объеме, необходимом для выполнения этих работ. При этом до передачи сведений, составляющих государственную тайну, заказчик обязан убедиться в наличии у предприятия, учреждения или организации лицензии на проведение работ с использованием сведений соответствующей степени секретности, а у граждан - соответствующего допуска. В развитие норм Закона действует Положение олицензированиидеятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) ока
1 СЗ РФ. 1997. №41. Ст. 4673. занием услуг по защите государственнойтайны, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. № 333 (с изм. от 3 октября 2002 г.)
Специальные разрешения выдаются и на строительство объектов недвижимости федерального значения и любых иных объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения в соответствии со специальными правилами использования территорий и специальными градостроительными нормативами. Порядок выдачи специальных разрешений в этом случае установлен постановлением Правительства РФ от 10 марта 2000 г. № 221 «Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения» . Выводы:
1. Разрешение на строительство является основанием для реализации проекта строительства и иного изменения объекта градостроительства, а также формой государственного (муниципального) контроля зазаконностьюпостроек на территории поселения.
2. Законодательством установлен дифференцированный подход к установлению порядка выдачи разрешений на строительство в зависимости от территориального значения объекта строительства, а также от специфики объекта недвижимости (объекты недвижимости федерального значения, объекты градостроительной деятельности особого регулирования, блоки атомных станций, объекты, составляющие государственную тайну).
3. Градостроительный кодекс регулирует общие вопросы выдачи разрешений на строительство. Поэтому регионам следует активно разрабатывать и принимать нормативно-правовые акты, регулирующие такого рода градостроительные отсз РФ. 1995. № 17. Ст. 1540; 2002. № 41. Ст. 3983. 3 СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1297. ношения. Руководствуясь п. 3 ст. 62 ГрадК, органы государственной власти субъектов РФ могут определять формызаявленийо выдачи разрешений на строительство, порядок и сроки рассмотрения заявлений, перечень предоставляемых к рассмотрению материалов, формы разрешений на строительство, порядок введения их в действие и порядок обжалования отказа в выдаче разрешения на строительство.
§ 7. Контроль за использованием земель поселений
Контроль за использованием земель поселений является частью земельного I контроля в целом и одной из важнейших функций управления в сфере использования земель в пределах границ территории Российской Федерации и городских и сельских поселений. Задача земельного контроля заключается в обеспечении соблюдения всеми субъектами земельныхправоотношенийземельного законодательства в целях рационального и эффективного использования земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории России.
ЗемельнымкодексомРФ закреплено четыре вида земельного контроля в зави-| симости от субъекта, осуществляющего контроль в сфере использования земель: государственный, муниципальный, общественный и производственный.
В современных условиях государственный контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, нежели ранее. В отношениях возникающих в сфере осуществления контроля за рациональным использовани