Савцова, Анна Валерьевна. Механизм заимствований субъектов РФ: теория и практика формирования и повышения его эффективности

Краткое описание

Савцова, Анна Валерьевна. Механизм заимствований субъектов РФ: теория и практика формирования и повышения его эффективности : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Савцова Анна Валерьевна; [Место защиты: Рос. ун-т дружбы народов].- Москва, 2010.- 320 с.: ил. РГБ ОД, 71 11-8/144

Содержание к диссертации

Введение
Раздел I.Теоретические и методологические основы формирования механизма заимствований субъектов Российской Федерациии
Глава 1. Экономическая сущность механизма заимствований и его роль в достижении сбалансированности бюджета 17
1.1. Общетеоретические представления о сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств 17
1.2. Социально-экономическая необходимость осуществления заимствований органами власти субъектов Российской Федерации 29
Глава 2. Концепция механизма заимствований на региональном уровне 48
2.1. Концептуальные подходы к разработке механизма субфедеральных заимствований 48
2.2. Заемный механизм как способ достижения сбалансированности бюджетной политики 61
Глава 3. Зарубежный опыт развития региональной долговой политики 74
3.1. Мировые тенденции организации субнациональных займов 74
3.2. Эффективные технологии обращения региональных ценных бумаг 83
Раздел II.Современная практика заимствований в бюджетной политике субъектов РФ92
Глава 4. Анализ процесса формирования региональной заемной политики в России 92
4.1. Этапы и структура развития системы субфедеральных займов 92
4.2. Оценка современного состояния долговой политики в регионах 104
Глава 5. Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях ограниченности финансовых ресурсов 126
5.1. Проблемы мобилизации собственного доходного потенциала в реализации бюджетной политики на субфедеральном уровне 126
5.2. Основные направления достижения сбалансированности бюджетов субъектами РФ посредством механизма заимствований 138
Глава 6. Институциональные основы региональной политики заимствований 151
6.1. Особенности развития инфраструктуры рынка ценных бумаг в российских регионах 151
6.2. Оценка качества обслуживания субфедеральных долговых
обязательств 167
Раздел III.Формирование эффективного механизма заимствований субъектов РФ184
Глава 7. Стратегия управления региональной долговой политикой 184
7.1 Основные приоритеты в управлении заимствованиями субъектов РФ 184
7.2. Управление рисками заемной политики как важнейшее условие достижения финансовой устойчивости в регионе 197
Глава 8. Совершенствование методологии управления механизмом заимствований на субфедеральном уровне 211
8.1. Критерии определения уровня кредитоспособности регионального бюджета 211
8.2. Оптимизация методов оценки финансового положения и платежеспособности субъекта РФ 217
Глава9. Направления корректировки политики управления долговыми обязательствами субъектов РФ 227
9.1. Обоснование необходимости разработки стандартов управления региональными займами 227
9.2. Методика разработки механизма заимствований субъекта РФ, обеспечивающего сбалансированность бюджетной политики 241
9.3. Разработка модели выбора оптимальной формы долгового инструмента и аналитического планирования государственного долга региона 259
Заключение 277
Список литературы 319
Приложения 307

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Изменения в бюджетной политике государства в части переноса значительной финансовой ответственности на регионы обусловливают необходимость поиска путей достижения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом в процессе проведения реформирования федеративной системы бюджетно-налоговых отношений возник ряд противоречий в финансовых взаимоотношениях федеральных властей с региональными администрациями, а последних, в свою очередь, - с органами местного самоуправления. Одной из основных причин этих противоречий является несоответствие сложности финансово-хозяйственных задач, возложенных федеральным правительством на региональные органы власти, и величины имеющихся в их распоряжении финансовых ресурсов. Результат такого несоответствия - постоянная нехватка собственных финансов у субъектов Федерации и местных образований для самостоятельной реализации их полномочий и ответственности за социально-экономическое развитие территорий. В связи с чем проблема привлечения дополнительных ресурсов для преодоления возникающего дефицита бюджета для субъектов РФ является очень актуальной.
Особенно остро эта проблема проявляется в период финансового кризиса, начавшегося в 2007 году, который потребовал пересмотра бюджетной политики как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. Основной причиной внесения необходимых корректировок стал образовавшийся дефицит бюджетов всех уровней, во многом связанный с сокращением поступления доходов (в том числе и от продажи нефти) и увеличением расходов на проведение антикризисных мер. В то же время, когда перед органами власти субъектов Федерации стоит задача комплексного обеспечения социально-экономического развития регионов, существует необходимость укрепления их финансовой базы, поиска дополнительных источников ее пополнения. Среди основных заемных инструментов, используемых регионами для решения этой задачи (банковских кредитов, вексельных инструментов, финансовой помощи и др.), значительная роль отводится формированию рынка региональных заимствований как фактору, обеспечивающему преодоление дефицитности бюджета и достижению его сбалансированности.
Вместе с тем, использование механизма заимствований в целях финансового обеспечения расходных обязательств субфедеральных органов власти сопряжено с рядом нерешенных вопросов. Прежде всего это связано с противоречивостью бюджетного законодательства в части возникновения и расходования бюджетных обязательств, отсутствием единых стандартов определения эффективности использования привлекаемых субъектами дополнительных ресурсов и неэффективностью механизмов заимствований для финансирования дефицитов субфедеральных бюджетов. В этой связи исследование процессов формирования регионального механизма заимствований, как важнейшего направления совершенствования бюджетной политики субъектов РФ, является весьма актуальным в современных условиях.
Степень научной разработанности проблемы.Проблема совершенствования заемной политики и формирования соответствующего механизма ее реализации является относительно новой для российской экономической науки. В то же время получают развитие исследования, посвященные отдельным аспектам этой проблемы: бюджетно-налоговой политике, бюджетному федерализму, развитию региональных рынков ценных бумаг, привлечению инвестиций в регион и т. п.
Это обусловлено смещением акцентов в исследованиях и практическом решении данной проблемы на уровень регионов и усилением их самостоятельности и ответственности, что создает определенные предпосылки для развития механизма заимствований как источника финансовых ресурсов для решения социально-экономических проблем.
В российской экономической науке теоретические и прикладные аспекты развития региональных финансов получили освещение в работах А. В. Андрейчикова, М. Афанасьева, А. М. Бабича, Н. П. Баранниковой, М. Б. Бирмана, Л. С. Брагинской, Ю. Я. Вавилова, О. В. Врублевской, С. Л. Глазкова, А. М. Година, В. П. Горегляда, В. С. Занадворнова, В. А. Кабашкина, А. Н. Козырина, М. Г. Колосницыной, И. В. Костикова, Н. Кривогова, В. М. Кузнецова, В. Н. Лексина, А. В. Мартьянова, И. Н. Мысляевой, Л. Н. Павловой, Н. В. Подпориной, Г. Б. Поляка, В. М. Пушкаревой, Т. Ф. Романовой, М. В. Романовского, Б. М. Сабанти, Н. Ф. Самсонова, Н. И. Строковой, Б. А. Хейфеца, Т. Ю. Чернышовой, Л. И. Якобсона, М. И. Яндиева, Н. И. Яшиной и других. Вопросы формирования и развития региональных рынков ценных бумаг рассматривались в работах М. Алексеева, Б. Алехина, В. Балабанова, В. Белова, Ю. Данилова, Б. Златкис, Е. Жукова, Л. Ивановой, А. Килячкова, Г. Ковалевой, В. Мусатова, А. Улюкаева, Л. Чалдаевой, А. Фельдмана и других. Особенности функционирования рынка российских региональных и муниципальных займов исследованы такими учеными и специалистами, как С. Агапцовым, Н. Балакиревым, Т. Бондарь, Д. Гладским, Л. Давыденко, С. Довбня, В. Жалнинским, С. Золотаревым, Е. Карликовым, В. Никифоровой, Е. Новиковым, В. Островской, С. Пахомовым, А. Семенюком, А. Серпилиным, В. Тарачевым, Е. Тышкевичем, Е. Чекановой, А. Шадриным, Г. Шахназаряном и другими.
В настоящее время отечественная наука постоянно обращается к работам зарубежных исследователей, которые раскрывают различные аспекты теоретических основ бюджетной и долговой политики, а также становления и развития рынка муниципальных займов: Г. Д. Александера, Д. В. Бейли, Г. Бирмана, Л. Брю Стенли, Д. Брюммерхорда, Л. Дж. Гитмана, Л. Г. Дугласа, Дж. М. Кейнса, Р. Макконелла Кембела, Р. А. Масгрейва, Ф. Маршалла, В. Ойкена, А. Пигу, Т. Саати, П. Самуэльсона, Дж. Стрига, Р. Уилсона, Ф. Фабоцци, И. Фишера, С. Фримена, X. Циммерманна, У. Ф. Шарпа и других.
Необходимо отметить, что, несмотря на достаточно широкий спектр теоретических и практических разработок в области региональных заемных отношений, многие вопросы еще недостаточно изучены и имеют дискуссионный характер. В частности, вопросы теории и методологии формирования и
функционирования механизма заимствований, как способа достижения сбалансированности региональных бюджетов, организационного обеспечения решения социально-экономических проблем, стабилизации и роста экономики регионов в должной мере не рассматриваются, хотя на практике предпринимаются попытки их обоснования, моделирования и реализации.
Актуальность темы, ее практическая значимость и вместе с тем недостаточная теоретическая и методологическая разработанность вопросов формирования регионального механизма заимствований обусловили целевую направленность и задачи данного исследования.
Цель и задачи исследования. Цельюдиссертационного исследования является разработка концептуальных подходов к формированию механизма заимствований на уровне субъектов РФ и их согласование с основными направлениями повышения эффективности региональной бюджетной политики.
Поставленная цель определила необходимость решения следующихзадачнаучного характера:
- разработать теоретические и методологические основы формирования и развития механизма регионального заимствования как фактора достижения сбалансированности бюджетов субъектов РФ;
- выделить особенности формирования механизма заимствований на региональном уровне как фактора совершенствования бюджетной политики;
предложить концепцию формирования эффективного механизма регионального заимствования;
- обобщить опыт и выявить современные тенденции функционирования рынка региональных займов в России и за рубежом;
- исследовать институциональные основы функционирования рынка региональных финансовых инструментов;
выявить проблемы обращения региональных облигаций и определить направления совершенствования инфраструктуры рынка долговых инструментов региона;
уточнить и дополнить сложившуюся систему принципов и критериев кредитоспособности субъектов РФ как заемщиков финансовых ресурсов;
сформулировать методические подходы, обеспечивающие совершенствование оценки эффективности функционирования заемного механизма на уровне субъекта РФ;
- создать модель аналитического планирования государственного долга и интегральной оценки последствий проводимых субъектами РФ заимствований.
Объектом исследованияв настоящей работе является региональный механизм заимствований как фактор преодоления дефицита бюджета и достижения его сбалансированности.
Предмет исследования- экономические отношения, складывающиеся в процессе совершенствования бюджетной политики субъектов РФ.
Научная новизна исследования и наиболее существенные результаты, выносимые на защиту, заключаются в следующем:
1. На основе систематизации зарубежных и отечественных теорий финансов показано, что особенности развития современной экономики обусловливают необходимость внедрения у субъектов РФ получившей широкое распространение в развитых странах модели управления финансами, имеющей социальную направленность и отражающей усиление социальных бюджетных расходов. В данной модели непрерывность покрытия возрастающих государственных функций денежными средствами обеспечивается за счет привлечения заимствований.
1. Определены сущность и специфика механизма заимствований, обусловленные перераспределительным характером воздействия на финансовые отношения и сферой их применения, что находит проявление в направленности займов на поддержание непрерывного движения финансов в целях достижения финансовой устойчивости региональной экономической системы. Таким образом, роль механизма заимствований в бюджетной политике регионов состоит в обеспечении субъектов управления средствами воздействия на финансовые отношения, складывающиеся в процессе поддержания сбалансированности регионального бюджета, а сам механизм представляет собой специфические методы мобилизации и использования финансовых средств, направленные на достижение баланса.
2. Разработана концепция повышения эффективности механизма регионального заимствования, которая определяет основные инструменты и методы проведения квалифицированной долговой политики, необходимые для достижения сбалансированности региональных бюджетов. В основу концепции положены следующие принципы организации заемной политики: целевой направленности на финансовую устойчивость субъекта Российской Федерации; перераспределении финансовых ресурсов между владельцами капитала и территориальными администрациями на условиях взаимовыгодности; обеспечении конкурентоспособности региональных займов по сравнению с другими финансовыми инструментами; минимизации рисков заимствований на основе повышения качества проведения заемной политики; совершенствовании институционального обеспечения заимствований с целью сокращения издержек по их проведению.
3. На основании анализа зарубежного опыта показано, что для эффективного развития процесса заимствований в российских регионах необходимо использование проверенных опытом западных стран технологий выпуска и обращения заемных инструментов, предусматривающих гарантийное обеспечение и своевременность возвратности долговых ресурсов, а также совершенствование институционального обеспечения процесса заимствований; создание таких условий обращения региональных ценных бумаг, которые будут способствовать регулярному привлечению дополнительных финансовых ресурсов в целях достижения бюджетной сбалансированности.
4. Выявлены современные тенденции развития российского рынка региональных заимствований, которые проявляются в абсолютном и относительном росте совокупного объема обращающихся региональных облигаций; наращивании объемов долга за счет расширения привлечения средств
уже вышедшими на рынок эмитентами; сокращении объема задолженности по ценным бумагам, выпущенным ранее; снижении в ряде субъектов РФ удельного веса кредитных соглашений в совокупном объеме заимствований. Действие этих тенденций приводит к снижению стоимости фондирования, расширению структуры долга по продолжительности; обеспечению средствами бюджета ранее сделанной задолженности для полного и своевременного ее погашения, диверсификации структуры долговых обязательств.
6. Обоснованы предложения по совершенствованию региональной инфраструктуры рынка заимствований, направленные на повышение кредитоспособности заемщика и снижение риска заемных инструментов. Это становится возможным путем повышения уровня ответственности заемщика и установления реальных гарантий возврата заемных средств. В связи с чем действующую инфраструктуру регионального рынка заимствований предлагается дополнить системой обеспечения экономической безопасности займов и интересов их участников от внешних и внутренних рисков за счет включения залогового и резервного фондов; снизить потенциальные риски эмитента путем введения института специализированных банков, контролирующих проведение эмиссии и защищающих инвесторов при невыполнении эмитентом своих обязательств; вовлечь в процесс разработки и осуществления эмиссии независимых экспертов, оценивающих достоверность раскрываемых региональными органами власти финансовых показателей; создать саморегулируемую организацию участников рынка региональных ценных бумаг.
7. Предложен набор критериев и весовых коэффициентов для расчета сводного показателя уровня кредитоспособности бюджета субъекта РФ, способствующих сокращению отрицательных последствий проведения региональных заимствований, таких как привлечение различных источников заемных средств, нерационального их использования, отсутствие источников для возврата привлеченных средств. Выделены оценочные критерии, отражающие уровень кредитоспособности заемщика и повышающие качество управления задолженностью, учитывающие специфику конкретного региона (уровень экономического развития региона, уровень долговой нагрузки, уровень соответствия долговой политики требованиям федерального законодательства и
ДР)-
8. Для устранения недостатков, выявленных в ходе анализа практики
проведения заимствований в Южном федеральном округе, обоснованы направления совершенствования методики оценки уровня платежеспособности заемщика за счет использования ежегодного временного интервала расчета платежеспособности, а также индикаторов оценки финансового положения и качества управления бюджетами субъектов РФ, отражающих платежеспособность, текущее финансовое состояние и потенциальные финансовые возможности, устойчивость по отношению к воздействию негативных внешних факторов, уровень методологического и нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса, информацию о финансово-экономическом состоянии территории. В целях упрощения расчетов в