Совершенствование внутреннего контроля в территориальных органах Федерального казначейства

Краткое описание

Год:

2012

Автор научной работы:

Иванов, Роман Анатольевич

Ученая cтепень:

кандидат экономических наук

Место защиты диссертации:

Ставрополь

Код cпециальности ВАК:

08.00.12, 08.00.10

Специальность:

Бухгалтерский учет, статистика

Количество cтраниц:

246

Оглавление диссертациикандидат экономических наук Иванов, Роман Анатольевич

Введение.
Глава 1. Концептуальные положениявнутреннегоконтроля.
1.1. Экономическая природа внутреннегоконтроляи его классификация.
1.2. Место финансового контроля в системе управления.
1.3.Бюджетныйконтроль как неотъемлемая часть государственного финансового контроля.
Глава 2. Методические подходы к организации внутреннего контроля втерриториальныхорганах Федерального казначейства.
2.1. Принципы, требования формирования и элементы системы внутреннего контроля.
2.2. Информационное обеспечение системы внутреннего контроля
2.3. Обоснование методов внутреннего контроля и их практическое применение
Глава 3. Внутренний контроль в системеменеджментакачества и особенности его проведения в территориальныхорганахФедерального казначейства.
3.1. Реализация внутреннимаудитоми комплаенс-контролем контрольно-регулирующей функции внутреннего контроля
3.2. Методика проведенияаудиторскихпроверок
3.3. Методика оценки качества финансового менеджмента в органахФедеральногоказначейства в системе внутреннего контроля
3.4. Методика оценки эффективности управленияказначейскимирисками

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Совершенствование внутреннего контроля в территориальных органах Федерального казначейства"

Актуальность темы исследования. Усиленное внимание к вопросам развития финансово-правовых механизмов управления государственнымифинансами, обусловлено усложняющимися социально-экономическими отношениями, преобразованиями вбюджетнойсфере, а также негативным влияниеммировогофинансового кризиса, вызвавшим острую потребностьэкономиибюджетных средств.
Возникла необходимость в активизацииинструментовгосударственного воздействия на социально-экономические процессы. Ключевыми функциями государства становятся стратегически-обеспечивающие. Возрастает роль контроля по их реализации. В настоящее время в стране функционирует конгломерат разобщенных звеньев финансового контроля, контрольный процесс слабо ориентирован на результаты работы контролируемых ведомств. Не сформированы концептуальные подходы к развитию современной системы внутреннего государственного контроля, не создана его нормативно-правовая база, неактивно внедряются прогрессивные формы, виды и методы контрольной деятельности.
В условияхказначейскойсистемы исполнения бюджетов особую важность приобретает проблема формирования такой системы контроля, которая позволила бы оперативно и адекватно подтверждать достоверность операций по исполнениюбюджетов, осуществляемых органами казначейства, делать доступной информацию о суммах поступивших доходов и произведенных расходов в любой момент времени, а также обеспечить необходимую экономическую эффективность функционирования Федеральногоказначейства.
Дальнейшее развитие государственного финансового контроля требует проведения исследований и разработки теоретических и методических основ внутреннего контроля (ВК) втерриториальныхорганах исполнительной власти, как залога устойчивости, надежности ипрозрачностибюджетной системы.
Степень разработанности проблемы. Становление и развитие системы контроля иаудита, бухгалтерского учета и анализа рассматривались отечественными учеными и практиками В.Д. Андреевым, Т.А.Башкатовой, И.А. Белобжецким, Н.Г. Беловым, С.М.Бычковой, Э.А. Вознесенским, Ю.А. Данилевским, В.В. Ковалевым, JIM. Крамаровским, Н.С.Малеиным, М.В. Мельник, A.C. Наринским, В.Ф.Палием, В.И. Подольским, Я.В. Соколовым, С.А.Стуковым, А.Д. Шереметом и др. Теоретические проблемы сущности контроля и аудита представлены в работах таких зарубежных исследователей, как Р. Адаме, А. Арене, Дж. Лобекк, Д.К.Робертсони др.
Фундаментальным исследованиям вопросов теории и практики финансового контроля посвящены научные труды В.В.Бурцева, Е.Ю. Грачевой, Ю.А. Данилевского, В.А.Жукова, JI.H. Павловой, C.B. Степашина, Н.С.Столярова, С.О. Шохина и других.
Изучением проблем организации внутреннего контроля и аудита в условиях становления рыночных отношений занимались A.B.Брызгалин, Н.Г. Гаджиев, A.B. Евдокимова, Д.А.Ендовицкий, В.Б. Ивашкевич, О.М. Коновалова, Т.И.Крышталева, В.В. Пугачев, Т.Ю. Серебрякова, A.M.Сонин, Л.В. Сотникова, В.П. Суйц, С.А.Терехов, В.И. Шлейников.
Особенности функционирования казначейской системы раскрываются в публикациях И.Г. Акнерова, Т.Ю.Власовой, С.П. Головач, С.И. Гусева, И.А.Коноплевой, Т.Г. Нестеренко, С.Е. Прокофьева, А.Н.Романенкова, C.B. Солониной, В.Ю. Чигирева, Ю.Г.Швецова, Л.В. Шубиной.
В работах российских ученых значительное внимание уделяется практике и методике организациибюджетногои бухгалтерского учета в государственных учреждениях. В меньшей степени исследованы вопросы методологии внутреннего контроля и аудита в территориальных органах
Федерального казначейства.
Актуальность изложенных проблем, их недостаточная теоретическая и практическая разработанность в современных условиях предопределили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.
Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностейВАК. Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.12 «Бухгалтерскийучет, статистика» п. 3.2 «Теоретические и методологические основы ицелевыеустановки аудита, контроля, ревизии», п. 3.8 «Регулирование и стандартизация правил ведения аудита, контроля, ревизии» и специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» п. 2.19 «Казначействои казначейская система исполнения бюджетов» Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки).
Цель и задачи диссертации. Целью исследования является совершенствование теоретических и организационно-методических положений по формированию системы внутреннего контроля в территориальных органах Федерального казначейства.
Для достижения поставленной цели сформулированы следующие задачи, определяющие логику и структуру работы:
- исследовать сущность и функции внутреннего контроля, охарактеризовать его ключевые элементы, определить место и роль в системе государственного финансового контроля;
- систематизировать классификационные признаки видов внутреннего контроля, провести группировку его типов;
- аргументировать необходимость применения внутреннего аудита и комплаенс-контроля в системе внутреннего контроля, показать ихпреимуществаи перспективы;
- проанализировать порядок взаимодействия и разграничения функций контролирующих органов в Управлениях и Отделениях Федерального казначейства, определить области их компетенции, обосновать функциональное предназначение служб внутреннего контроля;
- предложить систему показателей оценки качества финансовогоменеджментав территориальных органах Федерального казначейства и разработать методику анализа эффективности деятельности контролирующихподразделений;
- разработать методику оценкиказначейскихрисков и способы их идентификации в процессе внутреннего контроля;
- определить направления совершенствования методических положений внутреннего контроля в территориальных органах Федерального казначейства, приемов и способов его осуществления.
Предметом исследования выступает комплекс теоретико-методических и практических вопросов, связанных с организацией внутреннего контроля в территориальных органах Федерального казначейства.
Объектом исследования являются системы внутреннего контроля в территориальных органах Федерального казначейства на примере Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю.
Теоретической и методологической основой исследования послужили научные концепции, фундаментальные исследования, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых по теории контроля и аудита, разработки и рекомендацииэкономистовв области государственного финансового контроля, а также законодательные и иные нормативные акты органов государственной власти различного уровня, международные и отечественные стандарты финансовойотчетности, федеральные стандарты аудиторской деятельности, методические и статистические материалы. В работе использованы положенияЛимскойдекларации руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI), Международных профессиональных стандартов внутреннего аудита (The Institute of Internai Auditors. USA), рекомендации Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) по организации внутреннего контроля,ГОСТР ИСО 90002001 «Система менеджмента качества (Quality management system)».
В процессе обработки и анализа материалов использовались научные методы: абстрактно-логический, монографический, морфологического анализа, экономико-статистические, экономико-математические, экспертных оценок, а также специальные приемы экономического анализа.
Информационно-эмпирической базой диссертационного исследования явились материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства (Казначейства России) и Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю, Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации,плановыеи отчетные данные представительных и исполнительных органов власти, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати, собственные расчеты соискателя.
Научная новизна исследования заключается в развитии теоретических и организационно-методических положений по совершенствованию системы внутреннего контроля в территориальных органах Федерального казначейства на базеинтеграцииинструментария внутреннего аудита и комплаенс-контроля, а также разработки комплекса стандартов проведения контроля, обеспечивающих мониторирование эффективности управленияказначейскимирисками и качества финансового менеджмента в контролирующихподразделениях.
Наиболее существенные результаты, содержащие научную новизну, заключаются в следующем: по специальности 08.00.12 - Бухгалтерский учет, статистика:
- интерпретированы сущность, формы и виды внутреннего контроля, принципы организации контрольной деятельности, на основе чего структурированы элементы системы внутреннего контроля в территориальных органах Федерального казначейства применительно кдинамичнымусловиям финансово-бюджетной среды в виде трехстратегическихблоков: среда контроля, информационная система, контрольные процедуры;
- систематизированы и дополнены классификационные признаки видов внутреннего контроля, позволяющие расширить их классификацию с учетом вновь введенных признаков иерархичности объектов, значимости субъектов и концепции контроля, что послужило основой для совершенствования методическогоинструментариявнутреннего контроля в территориальных органах Федерального казначейства;
- доказана необходимость интеграции методов внутреннего аудита и комплаенс-контроля в систему внутреннего контроля, позволяющей минимизировать вероятность наступления риска неисполнениябюджетныхполномочий, обусловленного нарушением профессиональных и этических стандартов, что обеспечит повышение информационной прозрачности всех процессов в территориальных органах Федерального казначейства, а также рост эффективности использования бюджетных средств;
- выявлены недостатки действующих инструктивно-нормативных документов, регламентирующих внутренний контроль в территориальных органах Федерального казначейства, необходимость исключения которых позволила сформулировать предложения по внесению в них изменений в части внедрения комплекса стандартов внутреннего контроля, регламента деятельности службы внутреннего контроля (СВК), классификатора возможных нарушений в процессе формирования и использования бюджетных ресурсов, что позволит оптимизировать процесс управлениябюджетнымидоходами и расходами;
- разработан стандарт «Методика проведения внутренних проверок», регламентирующий основные этапы проведения контрольных процедур и порядок оформления их результатов, предназначенный для практического использования службами внутреннего контроля Управлений и Отделений Федерального казначейства и позволяющий определить порядок взаимодействия и разграничении функций контролирующих органов в них; по специальности 08.00.10 - Финансы,денежноеобращение и кредит:
- адаптирована к современным экономическим условиям система оценки качества финансового менеджмента в территориальных органах Федерального казначейства, которая предполагает проведение анализа действенности контрольных процедур на основе показателей эффективности контрольных мероприятий, уровня выявляемое™ нарушений, долинедостачи хищений бюджетных средств и включает разработанную методику оценки эффективности деятельности контролирующих подразделений Федерального казначейства, что позволит выполнитьранжированиеОтделений Федерального казначейства по общему показателю эффективности финансового менеджмента и эффективности системы внутреннего контроля;
- предложена методика оценки эффективности управления казначейскими рисками, базирующаяся на сочетании их качественных и количественных параметров, позволяющая осуществлять анализ риск-позиций деятельности органов Федерального казначейства с точки зрения выполнения ими функциональных обязанностей, выявления недостатков и нарушений в процессе формирования доходов бюджетов ирасходованиябюджетных средств и ориентированная на исключение факторов, обусловливающих возникновение потерь инецелевоеиспользование государственных ресурсов.
Практическая значимость исследования определяется актуальностью поставленных задач и востребованностью предложенных методических рекомендаций для разработки концепцииреформированиявнутреннего контроля в территориальных органах Федерального казначейства на государственном и региональном уровнях.
Результаты исследования могут найти практическое применение при формировании законодательными (представительными) и исполнительными органами власти органов финансового контроля, реализации мер по совершенствованию их деятельности, разработке мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов, а также методических материалов, стандартов и административных регламентов исполнения государственной функции контроля. Непосредственное практическое значение имеют:
- методика оценки эффективности управления казначейскими рисками;
- внутренние стандарты контроля;
- рекомендации по построениюорганизационнойструктуры службы внутреннего контроля и регламентированию функциональных обязанностей ее сотрудников;
- методика определения уровня эффективности контрольной деятельности.
Предложенные внутренние стандарты контроля позволят внедрить в территориальных органах Федерального казначейства систему внутренних нормативных документов для повышения эффективности контрольных процедур.
Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе системы высшего профессионального образования при преподавании дисциплин «Финансовый контроль», «Контроль и ревизия», «Аудит», «Бюджет и бюджетная система РФ» и при повышении квалификации работников контролирующих органов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты диссертации докладывались автором и обсуждались на научно-практической конференции «Стратегия развитиябухгалтерскогоучета, экономического анализа и аудита в условиях социально ориентированной экономики в соответствии сМСФОи МСА» (Москва, 2008г.), научно-практической конференции «Инновационныйпуть развития РФ как важнейшее условие преодоления мирового финансово-экономическогокризиса» (Москва, 2009г.), Всероссийской научно-практической конференции «Современное состояние и перспективы развития бухгалтерского учета, экономического анализа и аудита» (Иркутск, 2009г.), II международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы учета, экономического анализа и финансово-хозяйственного контроля деятельности организаций» (Воронеж, 2009г.), XII Международной научно-практической конференции «Фундаментальные и прикладные проблемы приборостроения, информатики и экономики» (Москва, 2009г.), научно-практической конференции «Теоретические и методические основы организации финансового контроля, аудита и судебно-бухгалтерской экспертизы в процессе перехода России на инновационный путь развития» (Москва, 2010г.), научно-практической конференции «Актуальные проблемы методологии, организации и практики финансового контроля, аудита и судебно-бухгалтерской экспертизы в процессе перехода на инновационный путь развития» (Москва, 2011г.).
Результаты исследования используются в учебном процессе в ходе преподавания дисциплины «Контроль и ревизия» по специальности 080109.65 «Бухгалтерский учет, анализ и аудит» в ФГБОУВПО«Всероссийский заочный финансово-экономический институт».
Отдельные положения диссертации внедрены в практику деятельности Управления Федерального казначейства по Краснодарскому краю.
Публикации. Основные положения диссертации отражены в 10 опубликованных работах общим объемом 4,29п.л. (авт. - 422 п.л.), в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ - 3 статьи.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы (149 наименований) и 15 приложений. Диссертация изложена на 246 страницах, содержит 19 таблиц, 7 рисунков.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Бухгалтерский учет, статистика", Иванов, Роман Анатольевич

Результаты исследования показывают, что кроме институтов парламентского контроля в большинстве стран действует также система контроля по линии исполнительной власти, или так называемый правительственный контроль, а также органы финансового контроля при главе государства (президентский контроль). Так, вСША- это система инспекторских служб в федеральных министерствах и ведомствах, Административно-бюджетное управление при Президенте, Президентский совет честности и эффективности в правительстве и иные контрольные органы; в Великобритании центральный орган правительственного финансового контроля - Комитет общественных счетов при Правительстве; в Германии -Федеральное финансовое ведомство; в Канаде -ОфисГенерального контролера; в Финляндии -Ревизионноеуправление государственного хозяйства Министерства финансов; в Индии - Департамент ревизий исчетоводства, в Японии - Управление административного контроля, в Венгрии
- Контрольное управление Правительства и т.д.
Парламентские, президентские и правительственные контрольно-ревизионные системы в развитых государствах функционируют параллельно и в тесной связи между собой.
Парламентские контрольные системы наделены сравнительно широкой компетенцией. Так, главное бюджетно-контрольное управление Конгресса США систематически контролирует главным образом министерства и ведомства в части управления государственными средствами, а частныефирмы- в части выполнения правительственныхзаказов. Федеральная Счетная палата Германии контролирует все федеральные предприятия,страховыеучреждения, частные предприятия с 50-процентнойдолей участия государства, всепрочиеорганизации и ведомства, если они распоряжаются государственными средствами. Счетная палата Австрии уполномочена проводить не только проверку государственного хозяйства федерации, но и финансовую деятельность, связанную с благотворительными и иными фондами и учреждениями, управление которыми осуществляется органами федерации. Государственная Счетная палата Венгрии проверяет, кроме того, деятельность Налогового управления, Государственной таможни и даже деятельность партий [97].
Что касается министерств и основных ведомств федеральных правительств, то они имеют внутренние контрольно-ревизионные организации. Каждая такая организация предназначена для реализации контрольных целей и задач данных министерств и ведомств. При этом в зависимости от полномочий ими может осуществляться какотраслевой(его называют также внутриведомственный), так имежотраслевой(межведомственный) контроль.
Стоит отметить, что в прежние годы органыГФКразвитых стран сосредоточивали свою деятельность преимущественно на оценке соответствия деятельности организаций законодательству, определенным правилам или нормам. Эти направления контроля все еще составляют значительную часть деятельности органов ГФК. Но, помимо этого, в связи с усложнениемхозяйственнойжизни и систем государственного управления, в настоящее время государственный контроль все более направлен нарационализациюи развитие систем управления, эффективность финансово-хозяйственной деятельности государственных организаций и их объединений, социальную эффективность государственных финансовыхвложений(поиск путей сокращения долибюджетныхсредств в общих затратах на государственные программы, повышения экономическойотдачипоследних, а также роста социальной насыщенности в их общих результатах).
Функционирующие в настоящее время в России органы ГФК инкорпорированы в систему государственной власти, в соответствии с необходимостью соблюдениябалансаполномочий ее ветвей. И хотя деятельность отдельных органов ГФК (как парламентского, так и президентского и правительственного контроля) в отрыве от общей картины контроля в стране и его, к сожалению, весьма незначительного (по крайней мере, фактически) влияния на происходящиетрансформационныепроцессы можно было бы оценивать положительно, в общем и целом они не представляют систему [86].
Система как таковая может функционировать слаженно, без каких бы то ни было коллизий, столкновений интересов только в случае четкого разграничения сфер деятельности и конкретных задач органов ГФК. К тому же количество органов должно быть адекватно целям и структуре системы.
Как свидетельствует практика, многочисленные, но не системно связанные государственные контролирующие органы оказывают незначительное влияние на состояние порядка и дисциплины в стране, что в целом подрывает саму суть, сам настрой социально-экономических преобразований. При этом ситуацию усугубляет отсутствие скоординированности в деятельности контрольных органов и слаженности в работе. Их функции пересекаются, ответственность размывается. Происходит явное и неявное дублирование и параллелизм и, как следствие этого, снижение действенности инерациональноеиспользование весьма ограниченных ресурсов. Серьезным препятствием для повышения роли государства в успешном осуществлении экономических реформ является в числепрочегогромоздкая структура органов ГФК, не позволяющая оптимизировать контроль за поступлением,расходованиеми сохранностью государственных средств.
Эффективность ГФК в таких условиях трудно достижима, что способствует расширению криминальных проявлений во всех сферах экономики, росту дефицитабюджета, государственного долга, стало препятствием на пути экономической стабилизации иоздоровленияфинансовой системы. Иными словами, успехреформированияГФК, эффективность и действенность его системы напрямую зависят от успешного решения организационно-структурных вопросов, а точнее - от совершенствования егоорганизационнойструктуры. При этом, конечно, не бывает такой структуры, которая бы вообще не имела недостатков, как и не бывает ничего идеального. Важно лишь предпочесть структуру с менее значимыми «слабыми местами» и адекватную нуждам управления экономикой. В целом жеорганизационнаяструктура ГФК должна быть наиболее оптимальной именно для настоящих условий и достаточно гибкой для возможности ее модификации.
Исходя из установленного Конституцией России разделения государственной власти на самостоятельные ветви, не предполагается образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти [1]. В то же время среди специалистов все чаще раздаются мнения, что как раз образование вертикали контроля - первый шаг на пути решения его проблем. Так, Н. Белоколодов полагает, что «отсутствие единой жесткой вертикальной государственной системы контроля, охватывающей своей деятельностью все сферы жизни общества, во многом является причиной безобразий, творящихся на местах» [53, с. 14)]. Несколько сходную точку зрения имеет и А.Д.Соменков, отмечающий следующее: «Первый вывод состоит в необходимости построения финансового контроля по принципу строгойцентрализации. . Децентрализовать финансовый контроль -значит вынуть из него самое существенное - возможность оценки проверяемых действий с финансовой точки зрения» [119]. На наш взгляд, подход этих авторов излишне упрощает причины неэффективности государственного контроля, а точнее, уводит их в сторону от выявления и анализа действительных причинкризисаконтроля. В современных условиях важно наиболее оптимальное соотношение между элементами централизации идецентрализациив структуре системы органов ГФК. С подобными мнениями согласиться трудно, несмотря на кажущуюся их логичность.
Во-первых, системность государственного контроля не обязательно предполагает жестко вертикальную его структуру, т.е. система как таковая отнюдь не означает некую единую или монолитную многоуровневую иерархическую конструкцию подчиненности как цементирующего ее начала.
Во-вторых, жесткая вертикальная структура не обеспечит контрольной системе способность гибко и оперативно реагировать на многочисленные проблемы в условиях рыночной экономики. Однако нецелесообразность жестких иерархических систем управления признавалась еще виднейшими государственными реформаторами прошлого [85]. Положительная рольдецентрализованнойорганизации государственного управления (включая и контроль) отмечалась и в период правления Екатерины II (правление 1762-1796 гг.), и в период правления Александра I (правление 1801-1825 гг.). И, наоборот,централизованноегосударственное управление и контроль (например, правление Павла (1796-1801 гг.) и некоторых других императоров) порождали многочисленные проблемы (сложность координации и т.д.). [40, 41].
Осуществлять же ГФК по всему спектру его вопросов какому-то одному, «единому» органу в силу их многочисленности весьма проблематично. Справедливость этого утверждения как нельзя лучше подтверждает пример весьма эффективной (по оценкам зарубежных специалистов) системы контроля США. Так, данная система состоит из различных органов, рассматривающих себя как части «ревизионногосообщества» с общими профессиональными стандартами и видением целей, но исключающих какое бы то ни было направление своей деятельности «сверху» (т.е. из какого-либо «центра»). То есть вполне доказавшая свою действенность системагосконтроляСША построена не на жесткой подчиненности контрольных органов, а на их конструктивном взаимодействии. Более того, так как в России допускается система относительно самостоятельных органов контроля, образуемых по линии ветвей власти, организация высшего контрольного органа по линии какой-либо ветви власти, осуществляющего руководство всеми иными (в том числе органами иных ветвей власти), вызывает еще и сомнения конституционно-правового характера. В то же время наблюдается некая скрытаяконкуренциямежду виднейшими контрольными органами.
На рис. 2 представлена система органов ГФК и их взаимосвязей с органаминегосударственногоконтроля.
Системы внутреннего контролянегосударственныхорганизаций
Президентский контроль Парламентский контроль
Управление административного контроля и еготерриториальныеотделения, аппарат представителей Президента в федеральных органах Счетная палата РФ и ее территориальные отделения,бюджетныекомитеты парламента, контрольно
Правительственный контроль
Департамент ГФК, территориальныеКРУМинфина России
Службы генеральныхконтролеровв субъектах РФ
Федеральноеказначейство, ФНС, ФТС, другие органы, для которых ГФК - один
Бухгалтерскиеи контрольноревизионные службы государственных организаций
Комиссии ведомственного контроля
Судебный контроль
Суды, прокуратуры, следственные органы
Научно-исследовательские и учебные организации ГФК, ассоциация государственных финансовых контролеров России, общественные организации граждане
Рисунок 2. Схема системы органов ГФК и их взаимосвязей с органами негосударственного контроля
Формирование системы органов ГФК является весьма сложным процессом, требующим решения ряда аналитических и организационно-технических задач. Формирование данной структуры условно можно разбить на несколько этапов:
1) выявление и четкое определение круга вопросов, для решения которых формируется система органов ГФК, определение цели ее создания в соответствии сполитикойгосударства;
2) определение основных задач, необходимых для достижения поставленной цели ГФК;
3) объединение однотипных задач в группы и формирование на их основе структурных единиц (звеньев) системы, специализированных на выполнении этих задач (при этом должен быть учтен принцип разделения властей, функции и роль каждой ветви власти в контроле);
4) разработка схем взаимоотношений, определение целей, задач, функций, прав и ответственности для каждой структурной единицы (органа ГФК), документальное закрепление всего этого в соответствующих нормативно-правовых актах;
5) соединение вышеуказанных структурных единиц в единое целое - систему органов ГФК, определениеорганизационногостатуса каждого органа ГФК в их системе и в общей системе государственных органов, определение механизма координации разрозненных усилий органов ГФК (регулирующего органа), разработка и документальное закрепление специального правового акта о системе органов ГФК;
6)интеграциясистемы органов ГФК с другими звеньями системы управления государством;
7) разработка важных вопросов деятельности органов ГФК, мониторинг и совершенствование структуры и т.д.;
8) разработка и реализация иных вопросов формирования и развития системы ГФК [86].
Структура и иерархический ранг органов ГФК, определение их места в общей системе во многом определяются тем, насколько верна позиция руководства страны по отношению к государственному контролю, т.е. насколько правильно понимает руководство роль ГФК в управлении государством. Они также формируются по мере организационного развития государственного управления, накопления финансового,кадрового, интеллектуального потенциала государства. Вышеизложенное представляет собой упрощенную процедуру формирования организационного обеспечения системы ГФК, применимую лишь в идеальных или начальных условиях организации государства. Однако, в существующих условиях необходимо исходить из действующей системы, предпринять попытку ее реформирования и совершенствования. Организационно-структурная основа системы ГФК нам представляется 2-х уровневой:
1-й уровень - «ядро» структуры - включает органы ГФК (локальные ЦО) и координирующий их орган (координационный ЦО), а также иные, непосредственно связанные с ними организации;
2-й уровень - «периферия» структуры - все иные государственные органы и их аппараты,законодательнонаделенные контрольными функциями как составной частью своих непосредственныхуправленческихобязанностей.
Решение таких вопросов, как место того или иного органа ГФК в организационной структуре их системы, его функциональная направленность, структура,численностьи характеристики кадрового состава, материально-техническое, финансовое, информационное и иное обеспечение органа, особенности структуры взаимоотношений и порядка функциональной и административной подчиненности внутри органа (в том числе при наличии у негодецентрализованныхотделений), а также особенности структуры взаимоотношений органа с другимиорганизационнымизвеньями ГФК, зависит от многих факторов, в том числе от цели и задач создания органа, государственного устройства, принципов государственного управления, развития государственных систем и т.д [85].
Одним из основных элементов контроля забюджетнымисредствами является парламентский контроль или контроль органов представительной власти. Он проводится в первую очередь при рассмотрении и утверждении проекта государственного бюджета и отчета об его исполнении. Начало такому контролю было положено созданием Контрольно-бюджетного комитета при Верховном Совете РФ в 1992 году как органа, независимого в своих действиях от Президента и Правительства РФ. В дальнейшем основная часть его полномочий была передана Комитету Государственной Думы побюджету, налогам, банкам и финансам. Подкомитеты данного органа проводят экспертно-аналитическую работу по всем финансовым вопросам [65, 79]. Например, подкомитет по бюджету, дает заключение по проекту федерального бюджета выносимого правительством на рассмотрение Государственной Думой, осуществляет проверку законности и полноты предусмотренных вбюджетегосударственных расходов и доходов, эффективности и целесообразности использования государственных средств. Кроме того, парламент может осуществлять выборочный контроль черезотраслевыекомитеты и комиссии, проверяющие финансовую деятельность отдельных звеньев финансовой системы. При необходимости депутаты парламента могут образовыватьревизионныекомиссии по любому вопросу. При этом подконтрольные учреждения и должностные лица обязаны неукоснительно выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые документы и информацию [69, с. 106].
Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, которая выделяется своим значением и правовым статусом среди специальных контрольных органов [1]. Состав, полномочия и порядок деятельности Счетной палаты определяются Федеральным законом от 11 января 1995г. «О Счетной палате Российской Федерации» [10] (в ред. от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ). Счетная палата РФ наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Согласно Закону это постоянно действующий орган государственного финансового контроля,подотчетныйФедеральному Собранию РФ. В рамках задач, определенных законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью (ст.1 Закона). Деятельность Счетной палаты направлена на проведение контрольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведенных государственных расходов [98, 119]. Объектом контроля со стороны Счетной палаты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральныхвнебюджетныхфондов, федеральная собственность [10, 20, 21, 18, 16, 131].
Существенной чертойбюджетнойдеятельности государства, определяющей особое положение и значимостьбюджетногоконтроля, является то, что эта сфера социальной деятельности в гораздо большей степени, нежели какая-либо другая, находится под влиянием политических устремлений различных социальных групп, классов, территорий. Она полифункциональна, то есть гарантирует не одну какую-либо задачу или функцию государства, а практически все. Таким образом, черезаккумулированиеи перераспределение бюджетных средств она затрагивает интересы всего общества, его групп и индивидов и предопределяет постоянноелоббированиеэтих интересов в экономической и социальной сфере,приобретениеот государства различных преференций,льготи освобождений. Поэтому, с тех пор как человечество стало использоватьденьгикак способ управления государством ибюджеткак форму такого управления, для любой страны остается актуальной задача создания системы гласного, всеобъемлющего контроля за состоянием государственных финансов, за объективнымпланированиеми использованием бюджетных средств воблаговсего общества. На выполнение такой задачи как раз и нацеленбюджетныйконтроль, который обеспечивает законность и эффективность процесса формирования и использования государственных средств и способствует проведению успешной бюджетной политики.
Особенностью осуществления финансового контроля на современном этапе развития являетсяреформирование, проявляющееся в упразднении одних органов и создания других.
Особое место в системе общегосударственного финансового контроля за бюджетными средствами со стороны Правительства РФ занимает Министерство финансов [17, 18], осуществляющее многогранную контрольную деятельность в процессе формирования государственного бюджета - при рассмотрении проектов финансовых планов исмет, на этапе его осуществления - при аккумуляциидоходныхпоступлений и финансировании из бюджета, а также при проведении различных проверок и ревизий. Важную роль в проведении финансового контроля и контроля за бюджетными средствами играет методическое руководство организациейбухгалтерскогоучета в стране.
В целях усиления контроля за поступлением, правильным расходованием государственных средств Указом Президента РФ от 01.12.2004 г. № 703 «О Федеральномказначействе» было предусмотрено создание единойцентрализованнойсистемы органов Федерального казначейства, подчиняющейся Министерству финансов РФ [15]. На Федеральное казначейство возложена организация и осуществление бюджетного контроля за исполнением республиканского бюджета Российской Федерации, а также контроля завнебюджетнымифедеральными средствами. Казначейство -специальный государственный финансовый орган, представляющий собой единуюцентрализованнуюсистему, созданную по территориальному принципу и входящую в состав Министерства финансов Российской Федерации [38].
Появлениеказначействаотносится к эпохе Средневековья, с его появлением начал формироватьсяказначейскийучет, в настоящее время называемыйбюджетным[117]. В это время начали вестисьучетныекниги в монастырях, монашеских и рыцарских орденах и единичных хозяйствах для подсчета государственных и общинных расходов. На счетах отражалисьденежныесуммы к поступлению и фактически поступившие, назначенные и фактически исполненные расходы. Целью учета был контрольсметыдоходов и расходов [79, 97, 102]. Казна на Руси была образована в 1558 году после введения должности казначея, в функции которого входило хранение великокняжеской казны и архива. Казна представляла собой первое государственное учреждение экономического характера.
Первые сведения о наличии смет (как общих, так и городских) относятся к 1645 году [55]. Однако отсутствовали как правила их составления, так и самаотчетность. Кроме того, гласность о состоянии финансовых дел приказов, созданных в период перехода от удельного княжения к государственному управлению при Иване III, не допускалась. Организации государственных финансов в виде системы в России до Петра I не существовало.
В 1711 году в результате реформ Петра I Боярская дума прекратила свое существование; ей на смену пришел Сенат, состоявший из 9 человек. В его подчинении находились приказы. В ведение Сената входили государственные доходы и расходы. Вместе с тем Сенат как высший орган финансового и бюджетного управления был не в состоянии контролировать суммы доходов, расходов и остатков средств в масштабах всего государства, вследствие чего не мог составлять отчетность. Поэтому вместо множества приказов создается 12 коллегий (1788): три из них ведалифинансами: камер-коллегия была ответственна за доходы; штатс-контора управляла расходами, а ревизион-контора контролировала как доходы, так и расходы [55,85].
Впервые должность казначея была утверждена в штате-конторе. В обязанности казначея входило принятие сборов, их хранение и выдача по специальным документам-ассигновкам. Казначейства были созданы при губернских канцеляриях, а в столице была учреждена Казенная палата.
В 1775 году в период царствования Екатерины II была учреждена должность уездного казначея, который вел учет казенных доходов своего уезда и выдавал квитанции.
В дальнейшем в компетенцию генерал-прокурора (эта должность была введена в 1722 году) входил общий надзор за государственными доходами и расходами. Это стало началом финансовой системы. Учет генерал-прокурора заключался в составлении и представлении императрице Екатерине II ежегодно табели о государственных доходах, расходах и остатках, а в конце года -ведомости, содержащей сведения о доходах, расходах,недоимкахи подробный доклад с обоснованием каждой суммы. Это был отчет об исполнении государственной росписи [55,85].
Закономерным развитием бюджетной системы стало создание Государственного казначейства и Министерства финансов.
Должность государственного казначея была утверждена при Павле I с целью централизации управления государством. В компетенцию государственного казначея входило полное и самостоятельное управление доходами и расходами бюджета, а также анализ исполнения бюджета. В 17961797 гг. «казначейские» экспедиции Сената были выведены из ведения генерал-прокурора и отданы в подчинение государственному казначею. Указом императора Павла I от 4 декабря 1796 года первым казначеем был назначен граф А.И.Васильев, которому принадлежат труды по упорядочению составления смет доходов и расходов и отчетов показначейству, а также по устройствубухгалтерии.
В эпоху правления Александра I важным событием стал переход России от коллегиального управления к министерскому. Результатом стало создание Министерства финансов (манифест «Об учреждении министерств», 1802 год). С этого же времени учет доходов и расходов государства стал осуществляться на основании росписи доходов и расходов. Основу росписи составляли сметы министров. Это позволяло балансировать доходы и расходы в масштабах государства.
В целях уменьшения расходов их стали делить на необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные [55,85].
Причину несогласованности доходов и расходов государства М.М. Сперанский видел в их несоразмерности, поэтому «расходы должны быть учреждаемы по приходам и назначениеиздержекесть первая и самая существенная операция вфинансах». «Назначение издержек» в настоящее время называется бюджетнымиобязательствами, контроль за которыми как в то время, так и сейчас возможен только при правильной постановке отражающего их бухгалтерского учета [85].
В 1862 году вводятся Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений, согласно которым сметы составляются по единой форме; учет постоянных и временных расходов ведется отдельно; расходы разграничиваются по направлениям и обосновывается их целесообразность (принципы казначейства). Министр финансов A.M. Княжевич так обосновывал необходимость гласности государственного бюджета: «В сих обстоятельствах, к поддержанию нашего государственногокредитана иностранных биржах не представляется иного надежного способа, как принятию по примеру других европейских государств, за постоянное в финансовой системе правило, чтобыгодоваяроспись государственных доходов и расходов была бы обнародована ежегодно к всеобщему сведению. Эта мера показала бы иностраннымкапиталистам, что расходы не превышают ресурсов государства, что доходы вполне обеспечивают точное исполнение всехобязательств, принятых на себя казной, и что правительство неуклонно и добросовестно стремится к улучшению государственных финансов» [97, 47, 48].
В дальнейшем доходы и расходы бюджета стали учитываться по параграфам и статьям, что положило основу бюджетной классификации. С 1866 года в России было введено единствокассы, которое заключалось в том, что все доходы государства сосредотачивались вкассахМинистерства финансов (раньше кассы находились в различных ведомствах); за счет них производились расходы; кассы подразделялись надоходныеи расходные. Принцип единства кассы закрепил возросшую рольналоговв формировании бюджета и регулирующую функцию бюджетно-налоговой политики в экономике. В 1890 году изменились структура и учет в казначействе. Это было связано со значительным увеличением общего числа приходно-расходных статей, а также числа отдельных счетов вбухгалтерскихкнигах. Кроме того, в функции казначейства вменялось ведение расчетов сплательщикамиземских, казачьих и некоторых других местных сборов. С 1897 года казначейства стали вести учет операций по приему изделий из серебра и золота. Их учет велся в книгах, а затем по ним составлялась отчетность. Кроме того, в городах, где не было отделений Государственного банка, их функции выполняли органы местного казначейства; они осуществляли разменденег, покупку и продажу билетов государственного казначейства, операциисберегательныхкасс, прием и выдачу денег за счет учреждений государственного банка, переводные операции юридическим и физическим лицам. В результате произошло официальноеслияниебанковских и казначейских касс. К началу XX века в России насчитывалось 728 уездныхказначейств. Они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись казенным палатам. В 1917 году Департамент государственного казначейства был основным в системе Министерства финансов. Казначейство устанавливало бюджет для каждого уезда, занималось его исполнением и учетом осуществляемых операций. В 1917-1918 гг. намечается переход кбанковскойсистеме исполнении бюджетов. Кассовые операции по исполнению государственного бюджета возлагаются на Народный банкРСФСР. Департамент государственного казначейства и его местные органы становятсясметнымиотделами, и в результате с 1926 года в России устанавливаетсябанковскаясистема кассового исполнения бюджета. Единство кассы приоборотегосударственных средств стало осуществляться через Народный банк. С 1988 года и по настоящее время главным направлением развития бюджетного учета является внедрение автоматизированных информационных технологий, разработка и совершенствование нормативно-правовой базы,интеграцииучетной, финансовой и планово-экономической работы и бухгалтерского учета исполнениябюджетоворганами казначейства [85].
Таким образом, исторически сложилось, что Казначейство России осуществляет сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов и представляет высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления отчетность о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы Российской Федерации [54].
По словам известного ученого ИосифаБлеха(1895), «устройство финансового управления в историческом его развитии имеет интерес не только научный, но и практический. Если история вообще, указывая ошибки прошедшего, дает уроки для будущего, то наиболееценнымиэти уроки должны быть для финансового управления и его устройства» [55].
Основные мероприятия по созданиюказначейскойсистемы России были осуществлены в период с 1993 по 1995 годы. Как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность с 2005 года, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [19].
В настоящее время система органов Федерального казначейства включает в себя центральный аппарат Федерального казначейства (далее - ЦА ФК), 83 управления Федерального казначейства по всем субъектам Российской Федерации (далее - УФК) и около 2100 отделений управлений Федерального казначейства по районам, городам и районам в городах (далее - ОФК). Численность работающих в казначейской системе составляет более 56 тысяч человек.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе» установлено, что Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои подчиненные территориальные органы, которыми в настоящий момент являются только УФК [15]. Статус УФК, кактерриториальныхорганов закреплен в приказе Министерства финансов Российской Федерации от 04.03.2005 № ЗЗн «Об утверждении Положений об Управлениях Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации» [28]. УФК осуществляет свою деятельность непосредственно и через подчиненные ему ОФК. Правовое положение ОФК закреплено приказом Федерального казначейства от 29.03.2005 № 55 «Об утверждении Типового положения об Отделении Управления Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации» [24].
Эффективный, построенный на демократических принципах государственный финансовый контроль является основным средством для укрепления доверия общества к государственной власти в лице ее органов управления, а эффективная система управления государственным финансовым контролем является базой для повышения эффективности бюджетов (доходнойи расходной частей) на всех уровнях бюджетной системы.
Одним из важных вопросов совершенствования организации ГФК в современных условиях является использование специализированными органами ГФК при осуществлении ими процедур контроля деятельности государственных организаций и их объединений, а также организаций с государственным участием или особо связанных с деятельностью государства, т.е. тем или иным образом использующих государственные средства, систем внутреннего контроля (далее -СВК) (т.е. контрольных систем, созданных в рамках самих этих организаций). Следует отметить, что ГФК и СВК во многом пересекаются, так как те же работники внутренних контрольно-ревизионных служб государственных организаций или их бухгалтерские отделы также по определению являются субъектами ГФК.
Обзор экономической литературы российских и зарубежных ученых [70, 74,85,86, 92, 94, 104] и исследования автора позволили сделать вывод о том, что при финансовом контроле субъектов государственного имуниципальногосектора экономически возможно применение международных стандартоваудита. В Приложении О «Международные стандарты аудита, применяемые при финансовом контроле субъектов муниципальногосектораэкономики» приведены авторские рекомендации по применению того или иного положения разных международных стандартов. При их использовании основное внимание будет направлено на раскрытие надежности финансовойотчетностикак объекта внутреннего контроля, а так же на возможность и необходимость руководителей УФК РФ снижать собственные риски с помощью СВК. Содержанием стандартов введены определения и понятийный аппарат, устанавливающие ответственность руководствааудируемоголица за разработку, внедрение и поддержание СВК, которая обеспечила бы правдивое представление о финансовой отчетности. Применение стандартов позволитувязатьоценку аудиторских рисков иаудиторскихпроцедур по оцененным рискам с анализом надежности СВК управлений Федерального казначейства с точки зрения возможного искажения финансовой отчетности, а так же изменить подходы к оценке