Теоретико-методологічні засади реформування адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади

Краткое описание

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
Донецький державний університет управління

на правах рукопису

Псарьов Георгій Юрійович

УДК 35.0833: 346.232

Теоретико-методологічні засади реформування адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади

Спеціальність 25.00.02 механізми державного управління

Дисертація на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління

Науковий керівник: Дорофієнко Вячеслав Володимирович
доктор економічних наук, професор

Донецьк 2009

Зміст

Вступ

4

Розділ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ ТА ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ в контексті проведення реформи адміністративно-територіального устрою

14

1.1.Проблеми становлення та розвитку державного управління в Україні

14

1.2.Адміністративно-територіальний устрій - як об’єкт державного управління

28

1.3.Методологічні підходи щодо реформування адміністративно-територіального устрою держави

69

Висновки до розділу 1

74

Розділ 2. Аналіз основних проблем існуючого адміністративно-територіального устрою

78

2.1.Основні проблеми існуючого адміністративно-територіального устрою

78

2.2. Визначення майбутніх шляхів розвитку міст

92

2.3. Аналіз наслідків нереформування адміністратив­но-територіального устрою України

136

Висновки до розділу 2

153

Розділ 3. Актуальність реформування місцевого самоврядування в контексті зарубіжного досвіду

157

3.1.Європейська хартія місцевого самовряду­вання - основа реформ в Україні

157

3.2.Актуальність реформування місцевого самоврядування в контексті проведення реформи адміністративно-територіального устрою

179

3.3.Зарубіжна практика і новий національний контекст в питаннях реформування адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади

197

Висновки до розділу 3

237

РОЗДІЛ 4. Основні напрями удосконалення Механізмів державного управління реформуваннЯм адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади

241

4.1. Реформування системи державного управління в контексті адміністративно-територіальної реформи

241

4.2. Конституційно-правовий механізм реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування в контексті Європейської хартії місцевого самоврядування

247

4.3. Механізми реалізації потреб громад в контексті реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування

259

4.4. Механізм бюджетної децентралізації в Україні в контексті реформи місцевого самоврядування

296

Висновки до розділу 4

310

РОЗДІЛ 5. Науково-методичні засади прискореної підготовки фахівців для розвитку місцевого самоврядування

315

5.1. Підготовка інформаційних і методологічних матеріалів для лідерів місцевого самоврядування

315

5.2. Засвоєння вступного лекційного курсу слухачами тренінгів

339

5.3. Засвоєння методології колективного планування майбутнього самоврядних територій

342

5.4. Засвоєння практики розробки проектів та програм розвитку

356

5.5. Основні принципи підготовки кадрів для забезпечення соціально-економічного зростання крупного промислового міста

374

Висновки до розділу 5

390

Висновки

393

ДодатОк А

402

ДодатОк Б

408

Список використаної літератури

424

Вступ

Актуальність теми. Сучасна система адміністративно-територіального устрою, що склалася в Україні характеризується високим ступенем централізації влади по лінії уряд-область-район-сільрада та позбавленням представницьких органів на місцях можливості проводити ефективну політику в інтересах людини, тобто надавати громадянам доступні якісні послуги. Ця система на сьогодні є основним стопором для проведення ефективних соціально-економічних перетворень, вона вносить дисбаланс у фінансову сферу та не забезпечує ефективними державними послугами громадян України. Адміністративний поділ не враховує принципів економічної доцільності, що призводить до суттєвих соціально-економічних та територіальних диспропорцій. Заплутана система управління (взаємовідносини між самоврядними органами та місцевими державними адміністраціями) є перешкодою для втілення в життя прогресивних перетворень. Існуюча в Україні система організації влади на місцевому рівні не відповідає загальноприйнятим європейським принципам, закладеним в Європейській Хартії місцевого самоврядування.
У зв’язку з цим, необхідність реформування системи управління державою та територіальним устроєм стає найактуальнішим завданням. Саме людина та задоволення її потреб повинні опинитися в центрі уваги влади, яка для ефективної реалізації покладених на неї функцій отримає необхідні повноваження і, у той же час, буде нести всю повноту відповідальності за втілення в життя цих функцій.
Методологічними і методичними аспектами вказаних проблем займаються такі вітчизняні вчені, як: Авер’янов В., Беззубко Л., Безсметрний Р., Бакуменко В., Бурковський І., Батанова О., Губерна Г., Дорофієнко В., Зайчикова В., Корнієнко В., Косинський В., Кравченко В., Куйбіда В., Князєв В., Куценко Ю., Лебединська О., Лаврик В., Матвієнко А., Мягченко М., Нижник Н., Олуйко В., Пархоменко В., Пітцик М., Рубцов В., Серьогін С., Саханенко С., Тарасюк В., Ткачук А., Федів І., Чемерис А., Шаров Ю. та ін.
Вагомий внесок у розробку окремих аспектів теорії державного управління процесами територіальної організації влади зробили Адамов Б., Богачов С., Войтович Р., Кочуєв В., Карпінський Ю., Лазор О., Лобас В., Логвиненко В., Мамутов В., Нудельман В., Пікуляк М., Рибак В., Стеченко Д., Устименко В. та ін.
На цей час проблемами місцевого самоврядування та регіональної політики опікуються структурні підрозділи Мінекономіки, Мінфіну, Мінюсту, Мінпраці, Мінжитлокомунгоспу, Держкомстату, Держкомзему та інших центральних органів виконавчої влади. Окрім того цими проблемами займаються міжвідомча комісія з питань місцевого самоврядування при Кабінеті Міністрів України, Головна служба регіональної та кадрової політики Секретаріату Президента України, Консультативно-дорадча рада з питань місцевого самоврядування при голові Верховної Ради України.
Але в той же час, надання процесам перетворень необхідної динаміки потребує створення дієвих механізмів державного управління ходом адміністративно-територіальної реформи та територіальної організації влади від центральних до місцевих органів публічної влади. Саме на відсутність необхідних органів управління реформою, як однією з суттєвих причин недостатніх темпів перетворень, неодноразово наголошували зарубіжні і вітчизняні експерти. Вказані обставини визначили вибір теми дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до тематики Донецького державного університету управління, зокрема, в межах наукових тем „Інноваційний і стратегічний соціальний менеджмент у регіональному управлінні”, „Розробка науково-методичних основ та інструментальних засобів прийняття управлінських рішень в органах влади та управління з використанням сучасних інформаційних технологій” та „Державні механізми регулювання ринку послуг в трансформаційній економіці” (номери держреєстрації відповідно 0102U001295, 0102U001293 та 0104U009991, 2006-2009 рр.). У межах цих тем автором дослідження розроблено теоретичні положення і практичні рекомендації, направлені на обґрунтування напрямів удосконалення механізмів державного управління реформуванням адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади.
Мета та завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є обґрунтування наукових підходів до державного управління реформуванням адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади в країні та розробка основних напрямів удосконалення механізмів державного управління цим процесом.
Для досягнення мети було поставлено такі завдання:
обґрунтувати особливості територіального устрою, врахування яких має важливе значення при його реформуванні;
здійснити аналіз наслідків нереформування адміністративно-територіального устрою України;
визначити новий національний контекст в питаннях реформування адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади;
розробити наукову концепцію державного впливу на реформування системи адміністративно-територіального устрою, яка передбачає зміну як системи територіального устрою, так і системи територіальної організації влади в державі;
обґрунтувати складові державного впливу на формування державної політики щодо реформування адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади для розробки інформаційно-аналітичної моделі адмінреформи ;
запропонувати систему принципів адміністративно-територіального устрою;
розробити пропозиції щодо подальшого розвитку механізмів контролю місцевих рад за діяльністю місцевих органів влади та місцевих адміністрацій;
запропонувати механізми удосконалення виборчих систем, що застосовуються на місцевих виборах;
запропонувати механізми регулювання безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення;
обґрунтувати методичний підхід щодо відкритості діяльності органів місцевого самоврядування на засадах запровадження механізму забезпечення гласності в роботі органів та посадових осіб місцевого самоврядування;
розробити пропозиції щодо подальшого розвитку механізму регулювання адміністративних процедур та засад діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні;
розробити пропозиції щодо удосконалення механізму підготовки кадрів з питань розвитку територіального утворення.
Об’єктом дисертаційного дослідження є державне управління розвитком країни і регіону.
Предметом є механізми державного управління реформуванням адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади та напрями їх удосконалення.
Гіпотеза дослідження базується на припущенні того, що розуміння територіального устрою передбачає розглядати його в тісному взаємозв’язку з системою організації влади в державі. Виходячи з цього, адміністративно-територіальна реформа повинна передбачати зміну і системи територіального устрою, і системи територіальної організації влади в державі.
Методи дослідження. Науково-теоретичною та методологічною базою дисертаційного дослідження є системне загальнотеоретичне осмислення об’єктивних процесів територіального розвитку у період формування ринкових відносин. Ряд аспектів територіального розвитку аналізується на прикладі Донецької області. Дослідження базується на теоретичному положенні про те, що реформи адміністративно-територіального устрою спрямовані на запровадження нових стандартів територіального устрою держави, а отже, і на нові стандарти управління її територією.
В умовах переходу до ринкового механізму господарювання перед державними виконавчими органами постає завдання підсилення комплексної дії досягнення високих кінцевих результатів за рахунок використання інтенсивних, якісних чинників зростання, для прискорення науково-технічного розвитку, поліпшення якості послуг (робіт, продукції), підвищення ефективності діяльності підприємств. Для вирішення цієї проблеми запропоновано інформаціологічний підхід, який базується на вивченні конкретного виду будь-яких масових явищ, процесів природи і суспільства і розкриває логіку наукового відображення об’єкта і впливу держави на його перетворення. На засадах такого підходу та з використанням відомих методів і виконано дисертаційне дослідження.
При визначенні проблем становлення та розвитку державного управління в Україні використано методи статистичного і системного аналізу; при аналізі основних проблем існуючого адміністративно-територіального устрою методи порівняльного економічного аналізу; при аналізі наслідків нереформування адміністративно-територіального устрою України використовувались методи індукції та дедукції; при визначенні майбутніх шляхів розвитку міст використовувалися методи прогнозування; при розробці науково-методичних засад прискореної підготовки фахівців для розвитку місцевого самоврядування використовувались методи структурно-логічного моделювання, а також методи експертних оцінок; при розробці оптимальних шляхів задоволення потреб громад в контексті реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування використовувались методи статистичної обробки отриманих результатів; методи графічні при побудові графіків і рисунків; методи логічного узагальнення результатів використано при формуванні висновків.
Інформаційною базою дисертаційного| дослідження| були вітчизняні| та зарубіжні |публікації|, відображені| в них результати| теоретичних| і методичних| розробок|, законодавчі| та нормативно-правові| акти| з питань| державного управління|, укази| Президента України, постанови |постановляй|Кабінету Міністрів України, статистичні| матеріали| Держкомстату України, Донецького обласного| управління| статистики. У|біля| процесі| роботи| над дисертацією| використовувалися| результати| досліджень| зарубіжних| і вітчизняних| соціологів|, економістів|, спеціалістів| з державного| управління|.
Наукова новизна одержаних результатів. Основний науковий результат дисертаційної роботи полягає в науковому обґрунтуванні запропонованих напрямів удосконалення механізмів державного управління реформуванням адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади, які розкриваються| в наступних| положеннях|:
вперше:
розроблено наукову концепцію державного впливу на реформування системи територіального устрою, яка передбачає зміну як системи територіального устрою, так і системи територіальної організації влади в державі. Таке розуміння важливе з методологічної точки зору, оскільки воно дозволяє виявити специфічні об’єктивні закономірності та особливості формування й функціонування цих систем, що важливо для правильного вибору методик їх реформування;
обґрунтовано особливості територіального устрою, врахування яких має важливе значення при його реформуванні, а саме: тривалість процесу формування територіального устрою, наявність універсальних системних ознак, необхідність державного управління процесом реформ територіального устрою, необхідність змін у всіх інших системах держави, зміна принципу „економічної доцільності”, стійкість системи територіального устрою, що забезпечується, насамперед, структурними взаємозв’язками, зміна принципу побудови органів державної влади, реформування державної служби;
визначено новий національний контекст в питаннях реформування адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади, який полягає в тому, що адміністративна реформа повинна розглядатися не тільки у вузькоспеціальному інституційному розрізі. Адміністративну реформу в Україні слід розуміти не тільки|не лише| як оптимізацію інституційних взаємин|взаємостосунків|;
удосконалено:
методологію колективного планування майбутніх самоврядних територій на основі двох груп принципів, які стосуються організації процесу навчання цільових груп і вимог до роботи з вищим керівництвом міста, а також формування мережі інноваційних менеджерів з розвитку територіального утворення;
методичний підхід щодо аналізу наслідків нереформування адміністративно-територіального устрою України в частині повсякденно-поведінкових, соціально-психологічних, міжнародно-політичних, міжнародно-економічних, соціально-медичних, екологічних, а також внутрішньополітичних та економічних наслідків;
складові державного впливу на формування державної політики щодо реформування адміністративно-територіального устрою і територіальної організації влади в частині комплексного бачення всіх проблем, пов’язаних з реформуванням, а саме: підготовка вичерпного переліку проблем, які потребують вирішення при проведенні реформи; створення правових передумов для підвищення прозорості формування державної політики; підготовка можливих шляхів вирішення поставлених проблем; проведення фінансово-економічного обґрунтування кожного з можливих шляхів; проведення публічного обговорення; забезпечення практичного впровадження прийнятих законодавчих актів;
систему принципів адміністративно-територіального устрою, визначених Конституцією України, ознаки адміністративно-територіальної одиниці, підстави їх утворення, реорганізації та ліквідації, порядок визначення їх меж;
дістали подальший розвиток:
механізм контролю місцевих рад за діяльністю місцевих органів влади та місцевих адміністрацій, який передбачає зміну положень статей 47 і 48 Закону України „Про місцеве самоврядування” в частині функцій і повноважень постійних комісій рад, прав цих комісій та гарантій їхньої реалізації, регулювання статусу контрольних комісій рад, можливість створення місцевими радами власних органів фінансового контролю (регіональних рахункових палат) та органів контролю за дотриманням прав людини з органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями;
механізм удосконалення виборчих систем, що застосовуються на місцевих виборах і який ґрунтується на визначенні типу застосованих виборчих систем в залежності від кількості виборців, включених до списків в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а не в залежності від її назви (село, селище, місто); можливості самовисування кандидатів та персоніфікації виборчих систем; перегляду порядку обрання міських голів;
механізм регулювання безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення в частині проведення місцевих референдумів і в частині регулювання громадських слухань, місцевих ініціатив та зборів громадян за місцем проживання;
методичний підхід щодо відкритості діяльності органів місцевого самоврядування на засадах запровадження механізму забезпечення гласності в роботі органів та посадових осіб місцевого самоврядування, запровадження інформаційно-телекомунікаційних технологій в роботі місцевого самоврядування, створення належної правової основи для роздержавлення державних і приватних засобів масової інформації, удосконалення законодавства, що регулює діяльність громадських організацій та засад їх взаємодії з органами публічної влади;
механізми регулювання адміністративних процедур та засад діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування в Україні на основі удосконалення взаємодії органів місцевого самоврядування з особою, шляхом прийняття відповідного закону, удосконалення регулювання служби шляхом внесення комплексних змін до Закону „Про службу в органах місцевого самоврядування в Україні”, а також шляхом прийняття закону про публічну службу, який удосконалить регулювання як державної служби, так і служби в органах місцевого самоврядування.
Практичне значення одержаних результатів. Практичне значення дисертаційної роботи полягає в тому, що опрацьовані в ній теоретичні положення і методичні підходи до реалізації складових механізмів державного управління реформуванням адміністративно-територіального устрою та територіальної організації можуть бути використані в роботі Донецької обласної державної адміністрації при підготовці пілотних проектів реформування адміністративно-територіального устрою (акт про впровадження № 21-05/9 від 04.05.2009р.), Комітету з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики Верховної Ради України при обговоренні змін та доповнень в закони України стосовно адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади (акт про впровадження № 154/2 від 11.05.2009р.), науково-методичні засади прискореної підготовки фахівців для розвитку місцевого самоврядування, а також оптимальні шляхи задоволення потреб громад були реалізовані Макіївською міською радою (акт про впровадження № 5-2/48 від 14.05.2009р.).
Теоретичні положення дисертації використані при викладанні навчальних дисциплін у Донецькому державному університеті управління (акт про впровадження № 32-05/09 від 18.05.2009р.), а також в Донбаській національній академії будівництва та архітектури (акт про впровадження № 198/5 від 20.05.2009р.).
Особистий внесок здобувача. Наукові результати, положення, розробки та висновки дисертаційного дослідження є підсумком особистих досліджень автора. З наукових праць, опублікованих у співавторстві, в дисертації використані ті ідеї і положення, що є особистим внеском здобувача. Конкретний внесок здобувача в ці праці зазначено у списку публікацій за темою дисертації.
Апробація результатів дисертації. Основні результати дисертаційного дослідження доповідались та опубліковані в матеріалах наукових конференцій: IV Всеукраїнська науково-практична конференція: «Роль менеджмент-освіти в контексті розвитку механізмів державного регулювання соціально-економічних процесів» (м.Донецьк, 2006р.), II Міжнародна науково-практична конференція „Інноваційна модель розвитку промислового регіону: проекти, управління, результати” (м.Донецьк, 2007р.), IV Всеукраїнська науково-практична конференція „Наукова теорія та практика” (м.Дніпропетровськ - м.Прага, 2008р.), V Міжнародна науково-практична конференція «Соціально-економічні реформи в контексті інтеграційного вибору України» (м.Дніпропетровськ, 2008р.), V Всеукраїнська науково-практична конференція «Роль менеджмент-освіти в контексті розвитку механізмів державного регулювання соціально-економічних процесів» (м.Слов’янськ, 2008р.), IV Міжнародна науково-практична конференція «Современные научные достижения» (м.Дніпропетровськ, 2008р.), ІІ Міжнародна науково-практична конференція „Актуальні питання реформування житлово-комунального господарства в Україні” (м. Слов’янськ, 2009р.).

Публікації. За результатами дослідження за темою дисертації опубліковано 32 публікації загальним обсягом 39,15 д.а. (особисто авторові належить 29,03 д.а.), з них 1 особиста монографія, 1 монографія у співавторстві, 24 статей у наукових фахових виданнях, з них 6 у наукових журналах, 19 у збірниках наукових праць, 5 тез доповідей на наукових конференціях.

Список литературы

Висновки

В дисертації запропоновано розв’язання важливої наукової проблеми обґрунтування наукових підходів до державного управління реформуванням адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади в країні та розробка основних напрямів удосконалення механізмів державного управління цим процесом. Вирішення цієї проблеми з використанням інформаціологічних і доктринальних підходів та правового інструментарію здатне зробити можливим для місцевих громад на практиці реалізувати місцеве самоврядування, під яким розуміють право і реальну можливість громад регулювати та управляти значною частиною державних справ у межах, визначених законом, на підставах власної відповідальності та на благо власного населення.
За результатами дослідження сформульовані наступні основні теоретичні і практичні висновки:
1. Обґрунтовано особливості територіального устрою, врахування яких має важливе значення при його реформуванні. По-перше, формування територіального устрою - це тривалий про­цес. Він поєднує як елементи природного відособлення територій, кожна з яких об'єднується власною системою господарських, соціаль­них, культурних зв'язків, транспортних комунікацій, в окремих випадках - особливостями етнічного і конфесійного складу населен­ня, так і заходи, ініційовані органами влади, зацікавленими в структуруванні території, впорядкуванні її організації з метою вдосконалення системи управління, підвищення ефективності фіскальної політики. По-друге, територіальний устрій держави характеризується універ­сальними системними ознаками: цілісністю; структурністю;тісними взаємозв'язками системи і зовнішнього середовища; ієрархічністю; необхідністю обґрунтування дос­лідження системи для її адекватного пізнання. По-третє, в унітарних державах система територіального устрою охоплює всю територію країни, відповідно до неї створюється система органів державного управління і місцевого самоврядування. упра­вління розвитком її територіальної структури. По-четверте, територіальний устрій тримається на відносинах, пов'язаних зі здійсненням публічної влади (державної або місцевого самоврядування). По-п'яте, на основі територіального устрою формуються економіч­на структура держави, розвиток зв'язків між суб'єктами господарської діяльності, системи розселення, соціальної інфраструктури, а також системи багатьох громадських організацій. Таким чином, зміна тери­торіального устрою викличе необхідність змін у всіх інших системах держави. По-шосте, територіальний устрій на сучасному етапі став вагомим чинником територіальної організації соціально-економічного просто­ру держави. Тому декларований за командно-адміністративної систе­ми принцип відповідності систем територіального устрою та еконо­мічного районування потребує критичного перегляду. По-сьоме, система територіального устрою держави характеризу­ється певною стійкістю, що забезпечується насамперед структурними взаємозв'язками. Ця властивість означає збереження стійкості систе­ми територіального устрою в умовах диференційованого впливу на окремі її складові. По-восьме, практична реалізація адміністративно-територіальної реформи вимагає врахування такої властивості територіального устрою, яку дослідники називають "обмеженістю ефекту реформуван­ня".
2. Систематизовано наслідки нереформування адміністративно-територіального устрою України в частині повсякденно-поведінкових, соціально-психологічних, міжнародно-політичних, міжнародно-економічних, внутрішньополітичних та економічних, а також екологічних та соціально-медичних.
3. Визначено новий національний контекст в питаннях реформування адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади, який полягає в тому, що адміністративна реформа повинна розглядатися не тільки у вузькоспеціальному інституційному розрізі. Адміністративну реформу в Україні слід розуміти не тільки|не лише| як оптимізацію інституційних взаємин|взаємостосунків|. У неї повинен вкладатися глибший сенс|зміст|. Умовою, яка гарантувала б успішність реформування може стати модернізація національних еліт, формування таких груп, для яких "корпоративний інтерес" уміщався б в рамках|у рамках| національного, що приймають примат національного і суспільного|громадського| над вузькогруповим| і політичним як базисний принцип реформування і подальшого|дальшого| функціонування системи державного менеджменту.
4. Розроблено наукову концепцію державного впливу на реформування системи адміністративно-територіального устрою, яка передбачає зміну як системи територіального устрою так і системи територіальної організації влади в державі. Основою наукової концепції є удосконалена модель адмінреформи, яка здійснює комплексний аналіз передумов (факторів) щодо необхідності (доцільності) розробки адмінреформи та умов її проведення, у тому числі аналіз чинного законодавства у контексті організаційно-правових засад побудови та функціонування існуючої системи державного управління; науково обґрунтовує визначення кінцевої мети (місії) адмінреформи, яка б базувалася на певній системі принципів її проведення та у контексті реалізації життєво важливих національних інтересів; обґрунтовує ідеологічні імперативи, (принципи), напрями, ключові завдання щодо проведення адмінреформи; здійснює уточнення механізмів узгодженого функціонування держави та громадянського суспільства (у контексті забезпечення взаємоузгодженості інтересів людини, суспільства та держави; здійснює оцінку ризиків та загроз національній безпеці (наприклад, суспільно-політичній чи соціально-економічній стабільності), які об'єктивно можуть мати місце як під час проведення адмінреформи, так і після її завершення; передбачає певну послідовність розробки та реалізації проектів нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію реформи (концепцій, стратегій, програм, планів тощо) та контрою за їх виконанням.
5. Обґрунтовано складові державного впливу на формування державної політики щодо реформування адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади, що лягли в основу інформаційно-аналітичної моделі і які передбачають вичерпний перелік проблем, які потребують вирішення при проведенні реформи, а саме: визначення строків її публічного обговорення; забезпечення можливості висловлення позицій щодо переліку проблем, які потребують вирішення, всіма потенційно зацікавленими учасниками дискусії; оприлюднення відповідних позицій, залучення ЗМІ у процес інформування про роботу над реформою; визначення шляхи вирішення поставлених проблем; проведення фінансово-економічного обґрунтування кожного з можливих шляхів; проведення публічного обговорення визначених шляхів; оприлюднення позицій зацікавлених сторін та результатів їх розгляду; підготовку на базі затвердженої Концепції проектів необхідних законодавчих актів, у тому числі проекту змін до Конституції; проведення публічного обговорення таких актів, забезпечення прийняття у пріоритетному порядку актів, які не потребують змін до Конституції; забезпечення схвалення змін до Конституції України (після проведення виборів Президента України) та актів, розроблених на основі проекту змін до Конституції; забезпечення практичного впровадження прийнятих законодавчих актів; створення правових передумови для підвищення прозорості формування державної політики в цілому, у тому числі у сферах реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування; схвалення Закону „Про асоціації органів місцевого самоврядування, яке стане важливою передумовою для активізації залучення органів місцевого самоврядування у процес формування державної політики щодо місцевого самоврядування, обговорення реформ адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування.
6. Запропоновано систему принципів адміністративно-територіального устрою. На законодавчому рівні мають бути уточнені принципи адміністративно-територіального устрою, визначені Конституцією України, ознаки адміністративно-територіальних одиниць, підстави їх утворення, реорганізації та ліквідації, порядок визначення їх меж. У разі закріплення в Конституції такої базової одиниці адміністративно-територіального устрою як громада, яка включає в себе поселення, на законодавчому рівні мають бути визначені критерії віднесення поселень до того чи іншого виду, порядок визначення і зміни меж поселень, критерії визначення адміністративних центрів громад, типи громад. Ці завдання можуть бути вирішені шляхом прийняття Закону „Про адміністративно-територіальний устрій України”. Проект цього закону на сьогодні розроблений Міністерством регіонального розвитку та будівництва України, проте він базується на чинній Конституції України (зокрема, в частині регулювання статусу адміністративно-територіального одиниць субрегіонального та регіонального рівнів), а положення проекту щодо створення громад як базової одиниці адміністративно-територіального устрою є сумнівними з точки зору відповідності Конституції, а відтак і досягнення поставленої мети, на вирішення якої спрямовано законопроект. У зв’язку з цим можливими є два напрямки подальшого удосконалення змісту законопроекту: проект приводиться у повну відповідність до вимог Конституції України (зокрема, в частині регулювання статусу базового рівня адміністративно-територіального поділу) і вноситься на розгляд Верховної Ради України для розгляду та прийняття; проект доопрацьовується після внесення змін до Конституції України в частині регулювання адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, з врахуванням конституційних змін, після чого подається на розгляд Верховної Ради України для розгляду і прийняття.
7. Розроблено пропозиції щодо подальшого розвитку механізмів контролю місцевих рад за діяльністю місцевих органів влади та місцевих адміністрацій. У зв’язку з цим, положення статті 47 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” в частині функцій і повноважень постійних комісій рад, прав цих комісій та гарантій їхньої реалізації потребують конкретизації. Статтю 188-19 Кодексу України про адміністративні правопорушення варто доповнити змінами, які встановлюватимуть адміністративну відповідальність за надання недостовірної інформації та порушення строків надання інформації депутатам місцевих рад (стаття 188-19 встановлює відповідальність за порушення строків надання інформації народному депутату України, надання недостовірної інформації омбудсману та Рахунковій палаті). Положення статті 48 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” в частині регулювання статусу контрольних комісій рад потребують удосконалення. У Законі „Про місцеве самоврядування України” доцільно передбачити можливість створення місцевими радами власних органів фінансового контролю („регіональних рахункових палат” або інших органів з подібною назвою) та органів контролю за дотриманням прав людини у відносинах з органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями (при здійсненні останніми делегованих повноважень місцевого самоврядування). У зв’язку з цим мають бути визначені повноваження та права відповідних органів, засади їх взаємодії з підконтрольними суб’єктами та радами.
8. Запропоновано механізми удосконалення виборчих систем, що застосовуються на місцевих виборах. Тип застосовуваних виборчих систем для місцевих виборах доцільно визначати не в залежності від назви адміністративно-територіальної одиниці (село, селище міста), а в залежності від кількості виборців, включених до списків виборців в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Для окремих видів місцевих виборів слід передбачити можливість само висування кандидатів. Доцільно обмежити можливість участі у місцевих виборах блоків місцевих організацій партій. Як показує досвід роботи представницьких органів місцевого самоврядування, нагальною є необхідність персоніфікації виборчих систем, які застосовуються на виборах до місцевих рад. Зміст та обсяг повноважень, покладених на міських голів, зумовлює необхідність перегляду порядку їх обрання.
9. Запропоновано механізми регулювання безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення. Правова основа проведення місцевих референдумів потребує кардинального оновлення. Положення Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” в частині регулювання громадських слухань, місцевих ініціатив та зборів громадян за місцем проживання мають бути конкретизовані з тим, щоб члени територіальних громад мали можливість безпосередньо здійснювати самоврядування навіть в умовах відсутності відповідних рішень рад та статутів територіальних громад.
10. Обґрунтовано методичний підхід щодо відкритості діяльності органів місцевого самоврядування на засадах запровадження механізму забезпечення гласності в роботі органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Запропоновано запровадити дієві механізми забезпечення гласності в роботі органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Необхідно створити належну правову основу для роздержавлення державних і приватних ЗМІ. Потребує суттєвого удосконалення законодавство, що регулює діяльність громадських організацій та засади їх взаємодії з органами публічної влади, а саме: уніфікувати вимоги, що встановлюються для різних видів неприбуткових організацій; передбачити поділ неприбуткових організацій на „суспільно корисні” та т.зв. „приватнокорисні” такий поділ передбачено законодавством низки європейських країн; спростити процедуру реєстрації неприбуткових організацій (шляхом покладення всіх функцій з їх реєстрації або лише на органи Міністерства юстиції, або лише на виконавчі комітети місцевих рад); передбачити у законі безпосереднє здійснення певних видів діяльності неприбутковими організаціями, а не „сприяння” їх здійсненню (як це передбачено чинним Законом „Про об’єднання громадян”); розширити визначений Законом „Про оподаткування прибутку підприємств” перелік видів діяльності, здійснення яких є підставою для звільнення джерел фінансування громадських організацій від оподаткування податком на прибуток підприємств; запровадити єдиний державний реєстр неприбуткових організацій, визначити перелік даних, що вносяться до такого реєстру, забезпечити вільний доступ до даних такого реєстру будь-яких осіб; скасувати пряме фінансування окремих організацій за рахунок коштів Державного та місцевих бюджетів і передбачити розподіл таких коштів виключно на конкурсних засадах; забезпечити підвищення прозорості конкурсного розподілу бюджетних коштів, які виділяються громадським організаціям для реалізації окремих проектів (завдань).
11. Розроблено пропозиції щодо подальшого розвитку механізму регулювання адміністративних процедур та засад діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в Україні. Удосконалення взаємодії органів місцевого самоврядування (як і будь-яких інших органів публічної влади) з особою потребує прийняття закону, який визначатиме порядок здійснення адміністративних процедур у відповідних органах. Удосконалення регулювання служби в органах місцевого самоврядування може бути здійснено двома шляхами: шляхом внесення комплексних змін до Закону „Про службу в органах місцевого самоврядування в Україні” (однак за такого підходу державна служба, служба в органах місцевого самоврядування та спеціальна служба регулюватимуться різними законами з різним змістовним наповненням); шляхом прийняття закону про публічну службу, який удосконалить регулювання як державної служби, так і служби в органах місцевого самоврядування. Доцільно внести кардинальні зміни до Закону України „Про боротьбу з корупцією” та суміжного законодавства (Кримінального кодексу України, законів, які регламентують порядок проходження служби в органах публічної влади).
12. Розроблено пропозиції щодо удосконалення механізму підготовки кадрів з питань розвитку територіального утворення на засадах визначених принципів, які стосуються організації процесу навчання цільових груп, а також вимог до роботи з вищим керівництвом міста. Сутність цих принципів полягає у наступному: засобом підготовки фахівців для масштабних перетворень повинні стати корпоративний семінар — тренінг; підготовка кадрів повинна орієнтуватися на роботу фахівців в нової, перетвореної системи організації життєдіяльності міста; розробка проекту нової, перетвореної системи організації життєдіяльності міста ведеться одночасно з підготовкою кадрів; до складу цільових груп семінарів — тренінгів обов'язково включаються старшокласники, студенти і аспіранти; підготовка цільових команд з проектами і програмами майбутньої діяльності ведеться за допомогою системи спеціальних малюнків — образів, що виконують одночасна дві функції: «опорних сигналів» і «колективної пам'яті».

Основні принципи організації робіт міському керівництву розкриваються за допомогою програми освоєння методології проектного — програмного перетворення міста за допомогою консультанта — методолога.

Список використаної літератури
1. Конституція України: Закон від 28.06.1996 № 254к/96//Відомості Верховної Ради України.- 1996.- № 30.- С.141
2. Всесвітня Декларація Місцевого Самоврядування, 1985//www.sustainable-cities.org
3. Європейська Хартія Місцевого Самоврядування: Міжнародний договір (994-036) Рада Європи від 15.10.1985
4. Житловий кодекс Української РСР: Кодекс України від 30.06.1983 № 5464//Відомості Верховної Ради УРСР.-1983.-№ 28.-С.573
5. Лісовий кодекс України: Кодекс України від 21.01.1994 № 3852//Відомості Вер­ховної Ради України.- 1994.- №17.- С. 99
6. Бюджетний кодекс України: Кодекс України від 21.06.2001 № 2542//Офіційний вісник України.- 2001.- № 29.- С. 1291
7. Земельний кодекс України: Кодекс України від 25.10.2001 № 2768//Офіційний вісник України.- 2001.- № 46.- С. 2038
8. Сімейний кодекс України: Кодекс України від 10.01.2002 № 2947//Відомості Верховної Ради України.- 2002.- №21.- Є. 135
9. Цивільний кодекс України: Кодекс України від 16.01.2003 № 435//Відомості Верховної Ради України.- 2003.- № 40.- С. 356
10.Господарський кодекс України: Кодекс України від 16.01.2003 № 436//Відомості Верховної Ради України.- 2003.- № 18.- С. 144
11.Кримінально-виконавчий кодекс України: Кодекс України від 11.07.2003 № 1129//ВІДОМОСТІ Верховної Ради України.- 2004.- № 3.- Є. 21
12.Про зайнятість населення: Закон України від 01.03.1991 № 803//Відомості Вер­ховної Ради.- 1991.- № 14.- С. 170
13.Про освіту: Закон України від 17.04.1991 № 64//Відомості Верховної Ради УРСР.- 1991.- № 34.- С. 451
14.Про свободу совісті та релігійні організації: Закон України від 23.04.1991//Відомості Верховної Ради УРСР.- 1991.- № 25.- С. 283
15.Про систему оподаткування: Закон України від 25.06.1991 № 1251//Відомості Верховної Ради України.- 1991.- № 39.- С. 510
16.Про Службу безпеки України: Закон України від 25.03.1992 № 2229//Відомості Верховної Ради України.- 1992.- № 27.- С. 382
17.Про загальний військовий обов'язок і військову службу: Закон України від 25.03.1992 № 2232//Відомості Верховної Ради України.- 1992.- № 27.- С. 385
18.Про природно-заповідний фонд України: Закон України від 16.06.1992 № 2456//Відомості Верховної Ради України.- 1992.- № 34.- С. 502
19.Про місцеві державні адміністрації//Закон України Офіц. вісн. України. - 1999. - № 18. - С. З - 22.
20.Про охорону праці: Закон України від 14.10.1992 № 2694//Відомості Верховної Ради України.- 1992.- № 49.- С. 668
21.Про охорону атмосферного повітря: Закон України від 16.10.1992 № 2707//Відомості Верховної Ради України.- 1992.- № 50.- С. 678
22.Про основи містобудування: Закон України від 16.11.1992 № 2780//Відомості Верховної Ради України.- 1992.- № 52.- С. 683
23.Про статус народного депутата України: Закон України від 17.11.1994 № 2790//Відомості Верховної Ради України.- 1993.- № 3.- С. 17
24.Основи законодавства України про охорону здоров'я: Закон України від 19.11.1992 № 2801//Відомості Верховної Ради України.- 1993.- № 4.- С. 19
25.Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні: закон України від 05.02.1993 № 2998 //Відомості Верховної Ради України.- 1993.- №16.-С. 167
26.Про дорожній рух: Закон України від 30.06.1993 № З353//Відомості Верховної Ради України.- 1993.- № 31.- С. 338
27.Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію: Закон України від 21.10.1993 №3543//Відомості Верховної Ради України.- 1993.- № 44.- С. 416
28.Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похи­лого віку в Україні: Закон України від 16.12.1993 № 3721//Відомості Верховної Ради України.- 1994.- № 4.- С. 18
29.Про пожежну безпеку: Закон України від 17.12.1993№ 3 745//Відомості Верхов­ної Ради України.- 1994.- № 5.- С. 21
30.Про фізичну культуру і спорт: Закон України від 24.12.1993 № З808//Відомості Верховної Ради України.- 1994.- № 14.- С. 80
31.Про Національний архівний фонд та архівні установи: Закон України від 24.12.1993 № З814//Відомості Верховної Ради України.- 1994.- № 15.- С. 86
32.Про державну таємницю: Закон України від 21.01.1994 № 3855 //Відомості Вер­ховної Ради України.- 1994.- № 16.- С. 93
33.Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення: Закон України від 24.02.1994 № 4004//Відомості Верховної Ради України.- 1994.- №27.-С. 218
34.Про транспорт: Закон України від 10.11.1994 № 232/94//Відомості Верховної Ради України.- 1994.- № 51.- С. 446
35.Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для непов­нолітніх: Закон України від 24.01.1995 № 20/95 //Відомості Верховної Ради України.- 1995.- № 6.- С.
36.Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку: Закон України від 08.02.1995 №39/95//Відомості Верховної Ради України.- 1995.- № 12.- С. 81
37.Про наукову і науково-технічну експертизу: Закон України від 10.02.1995 № 51/95//Відомості Верховної Ради України.- 1995.- № 9.- С. 56
38.Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій // Постанова Кабінету Міністрів України Офіц. вісн. України. - 2000. - № 20. - С 91 - 98.
39.Про поводження з радіоактивними відходами: Закон України від 30.06.1995 № 255/95//Відомості Верховної Ради України.- 1995.- № 27.- С. 198
40.Про патентування деяких видів підприємницької діяльності: Закон України від 23.03.1996 № 98/96//Відомості Верховної Ради України.- 1996.- № 20.- С. 82
41.Про трубопровідний транспорт: Закон України від 15.05.1996 № 192/96 //Відо­мості Верховної Ради України.- 1996.- № 29.- С. 139
42.Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.1997 № 280/97//Відомості Верховної Ради України.- 1997.- № 24.- С. 170
43.Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцево­го самоврядування в Україні засобами масової інформації: Закон України від 23.09.1997 №539/97//Відомості Верховної Ради України.-1997.-№ 49.-С. 299
44.Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист жур­налістів: Закон України від 23.09.1997 № 540/97//Відомості Верховної Ради України.- 1998.- № 50.- С. 302
45.Про електроенергетику: Закон України від 16.10.1997 № 575/97//Відомості Верховної Ради України.- 1998.- № 1.- С. 1
46.Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: Закон України від 23.12.1997 № 776//Відомості Верховної Ради України.- 1998.- № 20.- С. 89
47.Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів: Закон України від 14.01.1998№ 14//Відомості Верховної Ради України.- 1998. -№ 3.- С. 15
48.Про Національну програму інформатизації: Закон України від 04.02.1998 № 74//Відомості Верховної Ради України.- 1998.- № 27.- С. 181
49.Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 05.03.1998 № 186/98//Відомості Верховної Ради України.- 1998.-№ 34.-С. 230
50.Про відходи: Закон України від 05.03.1998 № 87/98//Відомості Верховної Ради України.- 1998.- № 36.- С. 242
51.Про захист рослин: Закон України від 14.10.1998 № 180//Відомості Верховної Ради України.- 1998.- № 50.- С. 310
52.Про молодіжні та дитячі громадські організації: Закон України від 01.12.1998 № 281//Відомості Верховної Ради України.- 1999.- № 1.- С. 2
53.Про вибори Президента України: Закон України від 05.03.1999 № 474//Відомості Верховної Ради України.- 1999.- № 14.- С. 81
54.Про війська Цивільної оборони України: Закон України від 24.03.1999 № 556//Відомості Верховної Ради України.- 1999.- № 19.- С. 172
55.Про металобрухт: Закон України від 05.05.1999 № 619//Відомості Верховної Ра­ди України.- 1999.- № 25.- С. 212
56.Про загальну середню освіту: Закон України від 13.05.1999 № 651//Відомості Верховної Ради України.- 1999.- № 28.- С. 230
57.Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше викори­стання неякісної та небезпечної продукції: Закон України від 14.01.2000 № 1393//Відомості Верховної Ради України.- 2000.- № 12.- С. 95
58.Про правовий режим надзвичайного стану : Закон України від 16.03.2000 № 1550//Відомості Верховної Ради України.- 2000.- № 22.- С. 176
59.Про захист населення від інфекційних хвороб: Закон України від 06.04.2000 № 1645//Відомості Верховної Ради України.- 2000.- № 29.- С. 228
60.Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону : За­кон України від 22.06.2000 № 1835 //Відомості Верховної Ради України.- 2000.-№ 40.-С. 338
61.Про позашкільну освіту: Закон України від 22.06.2000 № 1841//Відомості Вер­ховної Ради України.- 2000.- № 46.- С. 393
62.Про автомобільний транспорт: Закон України від 05.04.2001 № 2344//Відомості Верховної Ради України.- 2001.- № 22.- С. 105
63.Про охорону дитинства : Закон України від 26.04.2001 № 2402//Відомості Вер­ховної Ради України.- 2001.- № 30.- С. 142
64.Про соціальну роботу з дітьми та молоддю: Закон України від 21.06.2001 № 2558//Відомості Верховної Ради України.- 2001.- № 42.- С. 213
65.Про боротьбу із захворюванням на туберкульоз: Закон України від 05.07.2001 № 2586//Відомості Верховної Ради України.- 2001.- № 49.- С. 258
66.Про органи самоорганізації населення: Закон України від 11.07.2001 № 2625//Відомості Верховної Ради України.- 2001.- № 48.- С. 254
67.Про нафту і газ: Закон України від 12.07.2001 № 2665//Відомості Верховної Ра­ди України.- 2001.- № 50.- С. 262
68.Про вибори народних депутатів України: Закон України від 18.10.2001 № 2766//Відомості Верховної Ради України.- 2001.- № 51.- С. 265
69.Про питну воду та питне водопостачання: Закон України від 10.01.2002 № 2918//Відомості Верховної Ради України.- 2002.- № 16.- С. 112
70.Про статус депутатів місцевих рад: Закон України від 11.07.2002 № 93//Відомо-сті Верховної Ради України.- 2002.- № 40.- С. 290
71.Про боротьбу з тероризмом: Закон України від 20.03.2003 № 638//Відомості Вер­ховної Ради України.- 2003.- № 16.- С. 697
72.Про особисте селянське господарство: Закон України від 15.05.2003 № 742//Відомості Верховної Ради України.- 2003.- № 29.- С. 232
73.Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців: Закон України від 15.05.2003 № 755//Відомості Верховної Ради України.- 2003.-№31.-С. 263
74.Про електронні документи та електронний документообіг: Закон України від 22.05.2003 № 851//Відомості Верховної Ради України.- 2003.- № 36.- С. 275
75.Про землеустрій: Закон України від 22.05.2003 № 858//Відомості Верховної Ра­ди України.- 2003.- № 36.- С. 282
76.Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам зе­мельних часток (паїв): Закон України від 05.06.2003 № 899//Відомості Верхов­ної Ради України.- 2003.- № 38.- С. 314
77.Про захист прав покупців сільськогосподарських машин: Закон України від 05.06.2003 № 900//Відомості Верховної Ради України.- 2003.- № 38.- С. 315
78.Про охорону земель: Закон України від 19.06.2003 № 962//Відомості Верховної Ради України.- 2003.- № 39.- С. 349
79.Про основи національної безпеки України: Закон України від 19.06.2003 № 964//Відомості Верховної Ради України.- 2003.- № 39.- С. 351
80.Про соціальні послуги: Закон України від 19.06.2003 № 966//Відомості Верхов­ної Ради України.- 2003.- № 45.- С. 358
81.Про фермерське господарство: Закон України від 19.06.2003 № 973//Відомості Верховної Ради України.- 2003.- № 45.- С. 363
82.Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохо­ронними органами держави: Закон України від 19.06.2003 № 975//Відомості Верховної Ради України.- 2003.- № 46.- С. 366
83.Про стимулювання розвитку регіонів//Закон України Уряд, кур'єр. - 2005. - № 193; Орієнтир. - № 37. - С. 1 - 3.
84.Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності: Закон України від 11.09.2003 № 1160//Відомості Верховної Ради України.- 2004.-№ 9.-С. 97
85.Про внесення змін до Конституції України” Проект Закону № 4290 від 31.03.2009 р., внесений Президентом України. http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=34882
86.Про територіальний устрій України // Проект Закону України Уряд, кур'єр. - 2005. - № 75. - С 10.
87.Про вибори народних депутатів України: Закон України (діє з 01.10.2005)
88.Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів: Закон України (діє з 01.10.2005)
89.Про внесення змін до Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" // Закон України Уряд, кур'єр. - 2005.-№245.-С 5-13.
90.Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22.07.1998р. №810 // ОВУ. 1999. - №21. Ст.943.
91.Про затвердження наукової програми дослідження розвитку державної служби та вдосконалення кадрового забезпечення державного управління: Постанова Кабінету Міністрів України від 08.08.2001 № 953
92.Про деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реа­лізації державної політики: Постанова Кабінету Міністрів України від 15.10.2004 №1378
93.Про затвердження Концепції ротації кадрів на окремих посадах державних службовців: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 18.03.2002 № 144