ТРОЯНСЬКИЙ Олександр Анатолійович АДМІНІСТРАТИВНО-ЗАПОБІЖНІ ЗАХОДИ В ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ (ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ)

Краткое описание

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

На правах рукопису

ТРОЯНСЬКИЙ Олександр Анатолійович

УДК 351.713

АДМІНІСТРАТИВНО-ЗАПОБІЖНІ ЗАХОДИ В ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ
(ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ)

Спеціальність 12.00.07 адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук

Науковий керівник:
Пєтков Валерій Петрович
доктор юридичних наук, професор

Ірпінь 2009

ЗМІСТ
ВСТУП................................................................................................................... 4
РОЗДІЛ 1 АДМІНІСТРАТИВНО-ЗАПОБІЖНІ ЗАХОДИ ТА ЇХ МІСЦЕ В ПРАВООХОРОННІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВИ.......................................... 13
1.1. Поняття, сутність адміністративно-запобіжних заходів та їх місце в системі заходів адміністративного примусу.............................................................................. 13
1.2. Правоохоронні органи як суб’єкти застосування адміністративно-запобіжних заходів............................................................................................................... 39
1.3. Класифікація адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами............................................................................ 54
Висновки до розділу 1...................................................................................... 65
РОЗДІЛ 2 ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗАСТОСУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ЗАПОБІЖНИХ ЗАХОДІВ ПРАВООХОРОННИМИ ОРГАНАМИ УКРАЇНИ..................................................................................... 67
2.1.Нормативно-правова регламентація застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами............................................................... 67
2.2. Підстави та порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів з метою попередження та виявлення правопорушень................................................... 80
2.3. Підстави та порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин.......................................................................................................................... 130
Висновки до розділу 2.................................................................................... 152
РОЗДІЛ 3 ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ЗАСТОСУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ЗАПОБІЖНИХ ЗАХОДІВ ПРИ ЗДІЙСНЕННІ ДІЯЛЬНОСТІ ПРАВООХОРОННИМИ ОРГАНАМИ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ.... 156
3.1. Міжнародний досвід правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами та його впровадження в Україні 156
3.2. Основні напрями удосконалення національного законодавства, яке регулює застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами.......................................................................................................... 175
Висновки до розділу 3.................................................................................... 191
ВИСНОВКИ...................................................................................................... 192
ДОДАТКИ......................................................................................................... 196
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ....................................................... 202

ВСТУП
Актуальність теми. Права і свободи людини і громадянина та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави та її органів. Подальший розвиток демократії, зміцнення законності і державної дисципліни нерозривно пов`язані з підвищенням якості та ефективності роботи правоохоронних органів, що пояснюється низкою об`єктивних та суб`єктивних чинників, які виникають унаслідок розвитку ринкових відносин, новими підходами до вирішення багатьох важливих завдань, що постають перед незалежною державою.
Одним із засобів, що забезпечує дотримання законності в житті суспільства, є державний примус. Його реалізація впливає на формування психічного укладу громадян, їх світогляду, сприяє виробленню звичок правомірної поведінки. Звичайно, державний примус є крайньою мірою, що використовується після переконання, але він об’єктивно необхідний, тому що в нашому суспільстві на сьогодні існують певні явища, що зумовлюють потребу не тільки в заходах суспільного впливу, але й у примусових заходах.
Одним із видів державного примусу як діяльності уповноважених на те органів із застосування примусових заходів є адміністративний примус, який, як засіб захисту суспільних відносин від протиправних посягань, спрямований на забезпечення виконання нормативних актів, що регулюють правопорядок і громадську безпеку.
У системі адміністративного примусу значну роль у забезпеченні правопорядку та громадської безпеки відіграють адміністративно-запобіжні заходи, що мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень.
Питання застосування адміністративно-запобіжних заходів тісно пов’язані з діяльністю правоохоронних органів з охорони громадського порядку, забезпечення безпеки особи та громадської безпеки, що в сучасних умовах набуває першочергового значення. У зв’язку з цим необхідна науково обґрунтована та досконала правова основа застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами України, яка б забезпечувала ефективність боротьби з правопорушеннями, захисту прав громадян, охорони громадського порядку.
Теоретичним підґрунтям досліджуваної проблеми, пов’язаної із застосуванням заходів адміністративного примусу, стали праці вітчизняних та зарубіжних учених-адміністративістів, зокрема: В.Б.Авер’янова, І.В. Арістової, О.М.Бандурки, Д.М.Бахраха, А.І.Берлача, В.Т.Білоуса, Ю.П.Битяка, Л.В.Бориславського, А.С.Васильєва, І.О.Галагана, І.П.Голосніченка, Є.В.Додіна, М.М.Дорогих, М.І.Єропкіна, В.Л.Зеленька, Р.А.Калюжного, С.В.Ківалова, О.П. Клюшниченка, Л.В.Коваля, Ю.М.Козлова, Т.О.Коломоєць, В.К.Колпакова, І.А.Коновалової, О.П.Коренєва, М.В.Корнієнка, О.В.Кузьменко, О.Є.Луньова, А.І.Миколенка, Н.Р.Нижник, В.І.Олефіра, О.І.Остапенка, Р.С.Павловського, І.М.Пахомова, В.П.Пєткова, С.В.Пєткова, Л.Л.Попова, Г.О.Пономаренко, Д.В.Приймаченка, Т.О.Проценка, П.М.Рабіновича, В.Й.Развадовського, В.Г.Розенфельда, Б.В.Російського, О.П.Рябченко, А.О.Селіванова, В.В.Серьогіної, М.С.Студенікіної, В.О.Шамрая, О.П.Шергіна, В.К.Шкарупи, В.В. Цвєткова та ін.
Проблему застосування адміністративно-запобіжних заходів у діяльності окремих державних органів досліджували Є.О.Безсмертний, І.Є.Бочкарьов, А.В.Головач, А.Т.Комзюк, В.Т. Комзюк, А.В.Леженін, Т.О.Мацелик, В.В.Половніков, Ю.С.Рябов, В.П.Чабан, однак комплексного ґрунтовного дослідження застосування адміністративно-запобіжних заходів в діяльності правоохоронних органів України в цілому не проводилося.
У наукових працях, присвячених проблемам адміністративного примусу, майже не проаналізовано специфічні риси адміністративно-запобіжних заходів, їх види, практику застосування, ефективність дії тощо. Інколи дослідження адміністративно-запобіжних заходів безпосередньо пов’язуються з функціональними завданнями окремих органів виконавчої влади держави або їх структурних підрозділів. В той же час інтереси посилення боротьби з правопорушеннями вимагають більш детального комплексного дослідження правової природи цих заходів, механізму їх дії, підстав і процедур застосування, зокрема в діяльності правоохоронних органів, тому що все це дає необхідне уявлення про різноманітні елементи адміністративно-запобіжних заходів, що, в свою чергу, дозволить найбільш правильно та ефективно застосовувати їх на практиці.
Важливість теми підтверджується також кількісними та якісними змінами системи адміністративного законодавства, яке закріплює адміністративно-запобіжні заходи і регламентує порядок їх застосування. На жаль, на сьогодні воно залишається недосконалим, що досить часто негативно відображається на практиці застосування даних заходів працівниками правоохоронних органів. Ще одним спонукальним чинником стала незавершеність реформи правоохоронної системи.
Названими обставинами пояснюється вибір теми дисертаційного дослідження, її актуальність і науково-практичне значення.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрям дослідження відповідає реалізації основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98; „Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року”, затвердженої Указом Президента України від 19 червня 2006 року № 546/2006; „Концепції реформування Державної кримінально-виконавчої служби України”, затвердженої Указом Президента України від 25 квітня 2008 року № 401/2008; „Концепції реформування Служби безпеки України, затвердженої Указом Президента України від 20 березня 2008 року № 249/2008; „Комплексної програми профілактики правопорушень на 2007-2009 роки”, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2006 року №1767; „Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року”, затвердженому наказом Державної податкової адміністрації України від 07 квітня 2003 року № 160; „Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ, на період 2004-2009 років”, затверджених наказом МВС України від 05 липня 2004 року № 755.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі науки адміністративного права, чинного законодавства України, а також узагальнень практики його застосування здійснити аналіз теоретичних засад та правового регулювання питань, пов’язаних з визначенням юридичної природи адміністративно-запобіжних заходів, місцем адміністративно-запобіжних заходів у системі заходів адміністративного примусу, підставами та порядком їх застосування посадовими та службовими особами правоохоронних органів України, а також сформулювати на цій основі відповідні пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання та практики примусовозастосовчої роботи правоохоронних органів України.
Відповідно до поставленої мети визначено такі основні завдання дослідження:
-сформулювати поняття „адміністративно-запобіжні заходи в правоохоронній діяльності”;
-визначити місце та роль адміністративно-запобіжних заходів у системі заходів адміністративного примусу;
-визначити місце правоохоронних органів як суб’єктів застосування заходів адміністративного примусу в правоохоронній діяльності держави;
-розглянути класифікацію адміністративно-запобіжних заходів;
-проаналізувати та узагальнити чинне законодавство України, яке регулює застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами;
-розглянути підстави та порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів працівниками правоохоронних органів;
-проаналізувати міжнародний досвід правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів;
-запропонувати зміни та доповнення до чинного законодавства, яке регулює застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами, та визначити основні напрями його вдосконалення.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час застосування правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів.
Предметом дослідження є адміністративно-запобіжні заходи в діяльності правоохоронних органів України.
Методи дослідження. Методологічну основу дослідження становлять як загальнонаукові, так і спеціальні методи та прийоми наукового пізнання.
За допомогою діалектичного методу було з’ясовано зміст та визначено поняття адміністративно-запобіжних заходів (підрозділ 1.1, 1.3). За допомогою системного методу пізнання об’єкта дослідження здійснено аналіз правових підстав та порядку застосування запобіжних заходів (підрозділ 2.1, 2.2, 2.3). Порівняльно-правовий метод дозволив встановити співвідношення адміністративно-запобіжних заходів із іншими заходами адміністративного примусу, відмінності в підставах та порядку застосування адміністративно-запобіжних заходів працівниками різних правоохоронних органів, виявити переваги та недоліки зарубіжного досвіду правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами (підрозділ 1.1, 3.1).
Формально-логічний застосувався під час аналізу ознак адміністративно-запобіжних заходів та їх класифікації (підрозділ 1.1, 1.3). Метод аналізу і синтезу надає можливість визначити структуру адміністративно-юрисдикційного процесу щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів (підрозділ 1.1, 2.2, 2.3, 3.1). Функціональний метод використано під час дослідження основних напрямів удосконалення законодавства та практики застосування правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів (підрозділ 1.2, 3.1, 3.2).
Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актах, які визначають правові засади застосування правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів. Дисертант звертався також до законодавства країн Європейського Союзу та країн-учасниць СНД, досвід яких щодо правового регулювання адміністративного примусу може бути використано в Україні. Інформаційну і емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичної діяльності правоохоронних органів, статистичні матеріали, довідкові видання, політико-правова публіцистика.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших праць, в якій комплексно досліджено питання застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами України.
На основі проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій, які відповідають вимогам наукової новизни, зокрема:
вперше:
-сформульовано авторське поняття „адміністративно-запобіжні заходи в правоохоронній діяльності” з використанням ознак, запропонованих дисертантом, зокрема враховано обставини, пов’язані з регламентацією правових підстав, суб’єкта, порядку, умов та кінцевої мети застосування цих заходів;
-здійснено класифікацію огляду як адміністративно-запобіжного заходу і як заходу адміністративного припинення;
-проведено класифікацію документів, що посвідчують особу з метою вдосконалення діяльності правоохоронних органів з перевірки документів;
дістало подальшого розвитку:
-визначення місця та ролі адміністративно-запобіжних заходів у системі заходів адміністративного примусу шляхом співвідношення їх із заходами припинення та адміністративної відповідальності;
-визначення місця правоохоронних органів як суб’єктів застосування заходів адміністративного примусу в правоохоронній діяльності держави;
-узагальнення національного законодавства, яке регламентує порядок застосування адміністративно-запобіжних заходів правоохоронними органами;
-визначення й узагальнення підстав та порядку застосування адміністративно-запобіжних заходів, які застосовують посадові особи Державного департаменту України з питань виконання покарань, Служби безпеки України, Управління державної охорони України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, Міністерства внутрішніх справ України, Державної податкової служби, Державної митної служби України, прокуратури;
-вивчення міжнародного досвіду правового регулювання адміністративно-запобіжних заходів, що застосовуються правоохоронними органами в країнах Європейського союзу та країнах СНД, а також його впровадження в Україні;
- надання пропозицій щодо внесення змін до окремих статей чинних нормативно-правових актів: закону України „Про міліцію”, закону України „Про державну податкову службу в Україні”, „Кодексу України про адміністративні правопорушення”, „Кримінально-виконавчого кодексу України”, „Статуту патрульно-постової служби міліції” тощо.
удосконалено:
- класифікацію адміністративно-запобіжних заходів з використанням критеріїв, сформульованих дисертантом, зокрема, залежно від характеру примусового впливу, об’єкта та суб’єкта впливу, термінів реалізації, умов, порядку і кінцевої мети застосування цих заходів.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:
-у науково-дослідній сфері положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальших наукових досліджень та дискусій у галузі адміністративного права з питань застосування адміністративно-запобіжних

Список литературы

ВИСНОВКИ
1. Визначено основні ознаки адміністративно-запобіжних заходів, які полягають в тому, що ці заходи: мають профілактичний, попереджувальний характер; не пов’язані із вчиненням особами правопорушень; застосовуються з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки під час надзвичайних ситуацій соціального, техногенного, природного та воєнного характеру, а також ліквідації їх шкідливих наслідків; є заходами примусового впливу на різних осіб, тобто примусовий характер даних заходів полягає в реалізації владних і односторонніх дій, які не погоджуються з протилежною стороною (остання зобов’язана виконати припис уповноважених посадових осіб, тобто вчинити необхідні в даній ситуації дії чи утриматися від їх вчинення); не є санкціями, тобто реакцією на протиправну поведінку осіб, і тому не викликають властивих їй наслідків; застосовуються уповноваженими посадовими особами правоохоронних органів; застосовуються при наявності підстав, передбачених чинним законодавством.
2. На підставі перерахованих ознак адміністративно-запобіжних заходів сформульовано визначення адміністративно-запобіжних заходів у правоохоронній діяльності як комплексу заходів примусового характеру, які застосовуються уповноваженими посадовими особами правоохоронних органів на основі і в порядку встановленому законодавством України з метою попередження і виявлення правопорушень у відповідних сферах суспільного життя та забезпечення громадського порядку, громадської безпеки під час надзвичайних ситуацій соціального, техногенного, природного та воєнного характеру, а також ліквідації їх шкідливих наслідків.
3. Адміністративно-запобіжні заходи виконують різного роду правоохоронні функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу, що і визначає їх самостійне місце в системі цих заходів. На відміну від заходів адміністративного припинення, які безпосередньо переривають явні правопорушення або об’єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з’ясування обставин справи і реальної можливості для подальшого застосування до порушника заходів відповідальності адміністративного чи іншого характеру, адміністративно-запобіжні заходи не переривають безпосередньо правопорушення, а попереджують, відвертають його вчинення. Крім того, на відміну від адміністративних стягнень запобіжні заходи не виконують функції покарання особи, до якої вони застосовуються.
4. Запропонована в роботі класифікація адміністративно-запобіжних заходів допоможе глибше з’ясувати їх зміст, відмежувати від інших заходів адміністративного примусу.
Основними критеріями запропонованої класифікації адміністративно-запобіжних заходів є: мета застосування (заходи, які застосовуються для недопущення та виявлення конкретних правопорушень; заходи, які застосовуються для забезпечення громадського порядку і громадської безпеки); характер примусового впливу (особистісні заходи, які обмежують особисті немайнові права і свободи громадян; майнові заходи, які обмежують майнові права громадян і організацій); об’єкт впливу (заходи, які застосовуються до фізичних осіб; заходи, які застосовуються до юридичних осіб; заходи, які застосовуються як до фізичних осіб так і до юридичних осіб); процесуальний порядок застосування (заходи, які реалізуються компетентними суб’єктами безпосередньо, коли правозастосовний акт виражається конклюдентно або в усній формі; заходи, застосування яких потребує видання спеціального правозастосовчого акта); строки їх реалізації (заходи, що застосовуються на певний строк; заходи, що застосовуються шляхом виконання разових дій і строком не пов’язані); умови застосування (звичайного адміністративно-правового режиму, особливого стану, надзвичайного стану, воєнного стану); суб’єкт застосування (заходи, які має право застосувати лише один уповноважений орган; заходи, які мають право застосувати декілька уповноважених органів).
5. Зазначається, що законодавець нечітко, суперечливо і непослідовно визначає поняття „правоохоронний орган” у різних законах України, які так чи інакше стосуються діяльності правоохоронних органів. Така ситуація негативно впливає на діяльність цих органів, оскільки безпосередньо стосується правового регулювання компетенції таких органів, правового і соціального статусу їх працівників тощо. Функціональний критерій треба визнати головним при визначенні того чи іншого державного органу як правоохоронного. Але при цьому, враховуючи багатоманітність правоохоронних функцій, потрібно провести їх класифікацію. З огляду на зазначене, необхідно законодавчо закріпити поняття „правоохоронний орган” та з урахування цього в законодавчих актах про ці органи чітко визначити їх функції, а відтак і основні завдання, які з них випливають, та мінімізувати кількість таких структур.
6. Підкреслено, що правові засади застосування правоохоронними органами адміністративно-запобіжних заходів уперше проаналізовано з огляду їх важливості з точки зору забезпечення прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб. Аналіз системи джерел правового регулювання діяльності правоохоронних органів щодо застосування заходів адміністративного примусу дозволив зробити висновок про те, що в наш час воно здійснюється без урахування існування цього примусу як самостійного адміністративно-правового інституту. Цей інститут адміністративного права повинен мати джерелом відповідний спеціальний закон, який би врегулював основні положення адміністративного примусу, підстави та порядок застосування низки заходів, які не належать до заходів адміністративної відповідальності.
7. Наголошено, що на сьогодні засади застосування відповідних різновидів адміністративно-примусових заходів регламентовані у багатьох законодавчих та підзаконних нормативно-правових актах, однак єдиного акта, на жаль, немає, що й ускладнює правозастосовчу діяльність уповноважених державних органів. Норми відомчих актів складають переважну більшість норм, які безпосередньо регулюють діяльність правоохоронних органів, інші законодавчі акти перш за все визначають повноваження правоохоронних органів лише в загальному вигляді, застосовувати ці норми без конкретизації практично неможливо. У цьому і полягає особливе значення відомчого правового регулювання.
8. Для вдосконалення практики застосування адміністративно-запобіжних заходів особливу увагу необхідно звернути на питання особистої безпеки працівників правоохоронних органів, а також на підвищення рівня їх професійної підготовки, оскільки відсутність досвіду, професіоналізму, достатніх правових знань перешкоджає правильному застосуванню цих заходів, особливо в складних ситуаціях, коли за браком часу в працівника немає можливості проаналізувати всі обставини і прийняти продумане рішення.