Государственная гражданская служба Российской Федерации: проблемы правового регулирования

Короткий опис

Год:

2009

Автор научной работы:

Гусев, Андрей Владимирович

Ученая cтепень:

доктор юридических наук

Место защиты диссертации:

Екатеринбург

Код cпециальности ВАК:

12.00.05

Специальность:

Государство и право. Юридические науки -- Административное право -- Российская Федерация -- Государственная служба

Количество cтраниц:

448

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Гусев, Андрей Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.5
ГЛАВА 1.ГОСУДАРСТВЕННАЯГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА КАК ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И КАК ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ТРУДА.18
1.1. Государственнаягражданскаяслужба: сочетание публично-правовых ичастноправовыхначал.18
1.2. Государственная гражданскаяслужбав системе общественной организации труда.38
1.3 Государственная гражданская служба — разновидностьпубличнойслужбы.51
1.4 Кооперация и разделение труда на гражданской службе: правовыепроблемыдолжностной организации.71
Глава 2.ПРАВООТНОШЕНИЯВ СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ. 94
2.1. «Внутренние» и «внешние» отношения государственной гражданской службы. 94
2.2. Типологияправоотношенийна государственной гражданской службе.108
2.3.Служебныетрудовые правоотношения.123
2.4. Правоотношения по управлению государственной гражданской службой и организации профессиональной деятельности гражданских служащих.149
Глава 3. МЕТОД, ПРИНЦИПЫ И СИСТЕМАПРАВОВОГОРЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ.165
3.1. Особенности метода правовогорегулированиятруда на российской государственной гражданской службе.165
3.2. Принципы государственной службы и принципы правового регулирования труда гражданских служащих.188
3.3 Система правовых норм, регулирующих российскую государственную гражданскую службу, ее место вроссийскойправовой системе и соотношение с системами административно-правового итрудоправовогорегулирования .215
ГЛАВА 4.КОНСТИТУЦИОННОЕИ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.239
4.1.Конституционныеосновы государственной службы РоссийскойФедерации.239
4.2. Международно-правовое регулирование государственной службы.267
4.3. Проблемы государственной службы в решенияхКонституционногоСуда Российской Федерации иконституционных(уставных) судов субъектов Российской Федерации.290
ГЛАВА 5. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ.318
5.1. История, современное состояние и перспективы развития законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации.318
5.2. Проблемы законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.348

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Государственная гражданская служба Российской Федерации: проблемы правового регулирования"

Актуальность темы исследования. Для современной России одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечениюисполненияполномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Именно государственная гражданская служба призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования.
Особенно возрастает роль государственной гражданской службы в условиях финансово-экономического кризиса, когда от профессионализма,коррупционнойустойчивости, умения служащих своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественныепубличныеуслуги зависят и нормальное функционирование рыночной экономики, и сохранение социальной стабильности в обществе, и обеспечение и защитазаконныхправ и интересов граждан.
Реформированию и развитию государственной гражданской службы, совершенствованию законодательства в этой сфере уделяется большое внимание. В период с 2002 по 2007 годы реализовывалась Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации»,1 в рамках которой созданызаконодательныеосновы единой системы государственной службы Российской Федерации, сформирована гражданская служба как вид государственной службы, произведено масштабное обновление законодательства: приняты федеральные законы от 27.05. 2003 г. №
1 См.:УказыПрезидента РФ от 19.11.2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2002-2005 годы)»; от 12.12.2005 г. «О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20022005 годы)» на 2006-2007 годы // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664; 2004. № 47. Ст. 4634; 2005. №51. Ст. 5514.
58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», рядуказовПрезидента Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.
Вместе с тем реформа государственной службы и ее правового регулирования пока не дала ожидаемых результатов. В программных документах высшего политического руководства страны государственная служба подвергается резкой критике за ее неэффективность, бюрократизм, коррупционность, закрытость, неспособность вести диалог с гражданским обществом, содействовать развитию институтов инновационной экономики и демократии.1
Сегодня государственная гражданская служба переходит на новый этап реформирования и развития, в ходе которого предстоит решить не менее I важные задачи, связанные с формированием системы государственной службы как целостного государственно-правового механизма, созданием системы управления государственной службой, внедрением на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышением эффективности государственной службы и результативности профессиональнойслужебнойдеятельности служащих.
В этих условиях проблемы совершенствования правового регулирования и организации государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном научном анализе основных норм действующего законодательства и главных направлений реформирования и развития
1 См.: ПосланиеПрезидентаРоссийской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 нояб.; Выступление Президента РФ Д А. Медведева на научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятияКонституцииРоссийской Федерации // Государственная власть и местноесамоуправление. 2009. № 1.
2 См.: Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы). УтвержденаУказомПрезидента РФ от 10.03.2009 № 261 // Российская газета. 2009. 13 марта. государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее правового регулирования.1 л
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является постановка, исследование и решение на научном уровне наиболее актуальных теоретических и практических проблем правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации.
Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач:
- определение специфики и особенностей государственной гражданской службы как публично-правового института системы государственного управления и как профессиональной деятельности в системе общественной организации труда, ее роли и места в системепубличнойслужбы Российской Федерации; формулирование на этой основе соответствующих базовых теоретических понятий государственной гражданской службы, государственно-служебной организации труда, должности государственной гражданской службы; "
- исследование сущности, содержания, взаимосвязи, определение типологии и отраслевой принадлежностиправоотношенийв сфере государственной гражданской службы;
- выявление особенностей метода и принципов правового регулирования труда на российской государственной гражданской службе;
- характеристика системы правовых норм, регулирующих российскую государственную гражданскую службу, определение ее места в системе российского права и соотношения с системами административно-правового итрудоправовогорегулирования;
- анализконституционныхи международно-правовых основ правового регулирования государственной гражданской службы;
1 См.:ВасиленкоА.И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации // Юридический мир. 2008. № 12;НарышкинС.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 10.
- рассмотрение проблем правового регулирования государственной службы в решенияхКонституционногоСуда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;
- оценка современного состояния и определение перспектив развития федерального законодательства о государственной гражданской службе;
- исследование проблем и выработка предложений по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования выступает комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере организации государственной гражданской службы Российской Федерации, осуществления профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, установления. и применения условий их труда (службы) и социальной защиты.
Предметом исследования являются научные доктрины, нормативные правовые акты,правоприменительная(в том числе судебная) практика по вопросам российской государственной гражданской службы. Теоретическая, методологическая основа и нормативная база диссертации. Теоретической основой диссертации послужили научные труды специалистов в области теории права (С.С.Алексеева, А.Б. Венгерова, A.M. Витченко, М.Н.Марченко, B.C. Нерсесянца, Г.В. Назаренко, JI.A.Окунькова, В.Д. Перевалова, С.В. Полениной, В.Д.Сорокина, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я.Хабриевой, P.O. Халфиной, JI.C. Явича и др.), конституционного и муниципального права (С.А.Авакьяна, М.В. Баглая, А.В. Безрукова, Н.В.Витрука, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.А.Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, JI.B.Лазарева, С.Э. Несмеяновой, М.А. Митюкова, М.С.Саликова, В.И. Фадеева, Б.С. Эбзеева), трудового права и права социального обеспечения (Н.Г.Александрова, Б.К. Бегичева, Л.Ю. Бугрова, М.О.Буяновой, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, Н.И.Дивеевой, С.А. Димитровой, Е.А. Ершовой, А.Д.Зайкина, М.Л. Захарова, С.А. Иванова, И.А.Костян, A.M. Куренного, В.М. Лебедева, Р.З.Лившица, A.M. Лушникова, М.В. Лушниковой, С.П.Маврина,
В.И.Миронова, М.В. Молодцова, Т.А. Нестеровой, В.И.Никитинского, А.Ф. Нуртдиновой, Ю.П. Орловского, А.С.Пашкова, Н.М. Саликовой, Г.С. Скачковой, В.Н.Скобелкина, А.И. Ставцевой, О.В. Смирнова, JI.A.Сыроватской, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, Е.Б.Хохлова, О.С. Хохряковой, Л.И. Чикановой, В.Ш.Шайхатдинова, В.Д. Шахова и др.),административногоправа (Ю.С. Адушкина, А.П.Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н.Бахраха, К.С.Бельского, Ю.М. Буравлева, Б.Н.Габричидзе, А.А. Гришковца,
A.В.Демина, В.П. Иванова, Н.М. Казанцева, В.А.Козбаненко, Ю.М. Козлова,
B.М.Манохина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М.Овсянко, Л.Л. Попова, М.В. Преснякова, Б.В. Российского, Ю.Н.Старилова, Н.Ю. Хаманевой,
C.Е.Чаннова, А.Г. Чернявского и др.).
Использованы монографические и иные источники по гражданскому праву, философии, теории государственного управления, экономике труда, социологии, политологии.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы (диалектический, системный, конкретно-исторический, комплексный, структурно-функциональный, и т.д.), так и специальные юридические (формально-юридический, сравнительногоправоведения, юридического моделирования, и другие).
Нормативной базой исследования явилисьКонституцияРоссийской Федерации, акты международного права (конвенциии декларации ООН, хартии Совета Европы, конвенции и рекомендации Международной организации труда), федеральные законы, указы Президента Российской Федерации,постановленияПравительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, законодательные акты о государственной службе зарубежных государств.
Степень научной разработанности темы. Проблемы теории и практики правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации исследовались представителями науки как трудового, так и административного права. В той или иной степени эти проблемы нашли отражение в ряде монографических работ, учебников,комментариевк законодательству о труде и о государственной службе, научно-практических пособий, научныхстатьей. По данной проблематике представителями науки административного права подготовлены диссертационные исследования на соискание ученой степени доктора юридических наук (Ю.Н.Стариловым— в 1996 году, Д.Н.Овсянко- в 1998 году, Н.М.Казанцевым- в 2000 году, В.А.Козбаненко- в 2003 году, А.А. Гришковцом - в 2004 году, И.А.Дякиной- в 2007 году, Е.А.Крыловой- в 2009 году). В науке трудового права проблемам применения трудового законодательства кслужебнымотношениям на государственной гражданской службе посвящены монография Т.А. Нестеровой (2002 год), докторская диссертация JI.A.Чикановой(2005 год) и ряд кандидатских диссертаций по отдельным аспектам правового регулирования гражданской службы. При этом как ученые-административисты, так и специалисты по трудовому праву сосредоточивали свои усилия главным образом на обосновании отраслевой принадлежности государственной гражданской службы к предмету «своей» отрасли, анализировали проблемы ее правового регулирования с использованием соответствующего отраслевого инструментария. Попыток же комплексного, межотраслевого подхода к рассматриваемым проблемам до сих пор не осуществлялось.
Кроме того, большинство исследований, посвященных данной тематике, в науке трудового права проводились либо в дореформенный период, либо непосредственно после принятия Закона о гражданской службе. Между тем именно в последние годы появились новые проблемы, требующие научного осмысления.
Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое в науке трудового права комплексное монографическое исследование крупных теоретических и практических проблем правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации послереформенного периода, когда почти полностью сформировано и проходит апробацию новейшее законодательство о гражданской службе, реализуется система мероприятий по ее дальнейшему развитию.
Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические и практические положения, выносимые на защиту.
1. На основе анализа различных точек зрения на сущность и понятие государственной гражданской службы делается вывод об отсутствии непреодолимых противоречий между пониманием государственной гражданской службы как публично-правового института (административно-правовой подход) и как разновидности служебной трудовой деятельности особой категории наемных работников (трудоправовойподход). Аргументируется необходимость разностороннего исследования государственной гражданской службы и проблем ее правового регулирования на основе сочетания достижений наук конституционного, административного и трудового права, соединения функционального и содержательного аспектов. Автор предлагает исходить из комплексного, межотраслевого понимания государственной гражданской службы - какпубличногоинститута практической реализации задач и функций государства, осуществляемого посредством профессиональной служебной (трудовой) деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполненияполномочийгосударственных органов и лиц, замещающих государственные должности.
2. Доказывается принципиальная возможность исследования государственной гражданской службы не только как составной части системы государственного управления, но и в качестве обособленного сегмента общественной организации труда. Выделяется ряд отличительных признаков государственно-служебной организации труда: специализация профессиональной деятельности на обеспечении исполнения задач и функций государства; принадлежность к организационной структуре государственных органов; государственно-нормативное регулирование организации и условий труда; применение специфических приемов и способов разделения и кооперации труда, подбора, учета, подготовки, распределения и перераспределения кадров, особых правовых форм привлечения к труду; наличие специального законодательства, выделяющего государственную гражданскую службу в особую категорию профессиональной деятельности, устанавливающего особенности правового статуса служащих, использования их труда и социальной защиты. Как социально-трудовая организация государственная гражданская служба представляет собой социально, профессионально, организационно июридическиобособленный слой служащих (корпорацию труда), состоящий изграждан, реализовавших конституционное право равного доступа к государственной службе и участвующих в управленииделамигосударства посредством осуществления профессиональной трудовой деятельности в системе государственных органов для обеспечения реализации их задач и функций.
3. Обосновывается вывод о принадлежности государственной гражданской службы к классу наемного (несамостоятельного) труда в системе публичной службы - собирательной категории, охватывающей государственную и муниципальную службу (класс наемного труда) и деятельность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности (класс носителей публичной власти). Наемный характер гражданской службы делает возможным производить ее правовое регулирование как по трудоправовой, так и по смешанной (комбинированной) модели, при которой сочетаютсятрудоправовыеи публично-правовые начала. Выдвинуты предложения об основных направлениях унификации законодательства о статусе, условиях труда и социальной защите лиц публичной службы, государственных гражданских и муниципальных служащих.
4. Выделены основные элементы государственно-служебной организации труда, его кооперации и разделения: виды государственной службы (военная,правоохранительная, гражданская); уровни гражданской службы (федеральный и региональный); система ведомств, государственных органов и должностей государственной службы. Показано, чтодолжностнаяорганизация гражданской службы имеет не внутриколлективный, а общегосударственный характер и включает функциональный, организационно-структурный и социальный аспекты. В диссертации предложена система принциповдолжностнойорганизации государственной гражданской службы.
5. Сформулировано теоретическое понятие должности гражданской службы как первичного элемента системы государственно-служебной организации, способа разделения и кооперации профессиональной служебной деятельности, организационно-функциональной и социально-трудовой единицы, посредством которой определяются принадлежностьгражданинак государственной службе, ее определенному виду, уровню, ведомству и государственному органу, характер и степень участия служащего в реализации полномочий государственного органа, его конкретная социально-трудовая роль в системе кооперации и разделения государственно-служебного труда, условия службы, а также социальной защиты служащего.
6. Приведеныдоказательстватого, что административно-правовая концепция единого государственно-служебногоправоотношения(Ю.Н. Старилов, В.А. Козбаненко, А.Ф.Ноздрачев, А.А. Гришковец) не позволяет в полной мере выявить своеобразие всего комплекса правовых связей и затушевывает их социально-трудовую природу. С другой стороны, недостаточно обоснованной представляется и распространенная в науке трудового права (JI.A.Чиканова, Е.А. Ершова, Т.А. Нестерова) характеристика данных правоотношений только как разновидности трудовых (элементов служебно-трудовых) отношений. В связи с этим автором предлагается общая типология правоотношений в сфере гражданской службы, имеющая сложную структуру, неоднородное содержание и включающая группыслужебных(государственно-служебных, служебных трудовых и социально-служебных) и организационных (организационно-структурных, организационно-служебных и и организационно-социальных) правоотношений; показана их различная правовая природа и раскрыты содержание, субъектный состав и основания возникновения правовых связей. Выявлены взаимосвязь и различия между государственно-служебными ислужебнымитрудовыми, а также между служебными трудовыми и «общими» трудовымиправоотношениями.
7. Обоснован вывод о том, что предмет правового регулирования государственной гражданской службы охватывает правовые связи по поводу ее «внутреннего устройства»: организации профессиональной служебной деятельности и управления ею, условий труда служащих и порядка прохождения службы, статуса служащих. Что же касается разнообразных «внешневластных» публичных правоотношений, в которых участвует государство в лице государственных органов и действующих от их имени служащих, то они находятся за пределами предмета правового регулирования государственной гражданской службы.
8. Раскрыты сущность и содержаниеслужебногоконтракта как особой правовой формы привлечения к труду на гражданской службе, показаны его сходство и различия по отношению к трудовому договору, с одной стороны, и по отношению к иным видам контрактов о прохождении службы, с другой стороны; сформулированы предложения по совершенствованию контрактной формы на гражданской службе.
9. Исследованы особенности метода правового регулирования гражданской службы, раскрыты правовое положение, содержание и характер взаимоотношений государственногонанимателя, его представителей и гражданского служащего, показано соотношениеимперативныхи диспозитивных начал в правовом регулировании гражданской службы. Сделан вывод о необходимостизаконодательногозакрепления правовых форм участия гражданских служащих в правовом регулировании условий их профессиональной деятельности.
10. Проведен сравнительный анализ принципов государственной гражданской службы и принципов правового регулирования труда, на его основе предложена система принципов правового регулирования труда на гражданской службе, сформулированы предложения по их более полной реализации в законодательстве и практике.
11. Проанализированыконституционныеосновы государственной службы, выявлен двойственный (политико-правовой и социально-трудовой) генезис конституционного права равного доступа к государственной службе, раскрыто его содержание, включающее ряд конкретныхправопритязаний.
12. На основе исследования содержания норм международного права в рассматриваемой сфере доказывается, что они исходят из комплексного (публично-правового и трудоправового) характера государственной службы и ориентируют национальногозаконодателяна признание, законодательное закрепление и защиту социально-трудовых прав государственных служащих, принадлежащих им как наемным работникам; законодательство может устанавливать особые правила и процедуры реализации некоторых из этих прав (таких, как право на защиту от безработицы, на объединение для защиты своих профессиональных интересов, на участие в установлении условий труда, на социальное обеспечение), но при этом их объем и общий уровеньгарантийреализации не должен снижаться. Международная организация труда исходит из принципов умеренности в установлении особенностей труда на государственной службе, дифференцированного подхода к тем или иным категориям служащих,недопустимостипроизвольного и несоразмерного ограничения их прав.
13. Проанализирована практика и обобщены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по вопросам государственной службы, показана их роль в выявленииконституционнойсущности и предназначения института государственной службы, защите прав государственных служащих.
14. Выделены основные этапы истории развития современного законодательства о государственной гражданской службе; сформулированы предложения по совершенствованию структуры и содержания действующего федерального законодательства о гражданской службе, устранению в нем ряда конкретных недоработок,пробелови противоречий; обоснована необходимость создания полноценной общегосударственнойвневедомственнойсистемы органов управления государственной службой, наделенных соответствующими властнымиполномочиями.
15. Проанализированы состав, структура и содержание действующего законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, предложены общая схема регионального законодательства о гражданской службе, основные направления его дальнейшего реформирования и развития.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Научные результаты, выводы и предложения, полученные в результате диссертационного исследования, могут быть использованы в научной,нормотворческой, правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии.
Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором работах, а также в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях, проводившихся в период 1998-2009 годов в Уральской государственной юридической академии, Пермском государственном университете, Челябинском государственном университете, Институте философии и права Уральского отделенияРАН, Уральской академии государственной службы, Академииправосудия, Конституционном Суде Российской Федерации.
Результаты исследования были использованы автором при подготовке ряда итоговых решений Уставного Суда Свердловской области, а также экспертных заключений для Конституционного Суда Российской Федерации.
Положения диссертации используются автором в процессе преподавания курса «Проблемы правового регулирования государственной и муниципальной службы» на факультете магистерской подготовки Уральской государственной юридической академии.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих шестнадцать параграфов, заключения, библиографического списка.

Список літератури

Заключение диссертациипо теме "Государство и право. Юридические науки -- Административное право -- Российская Федерация -- Государственная служба", Гусев, Андрей Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В диссертации предпринята попытка комплексного исследования проблем правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации, что позволило обосновать и сформулировать ряд теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства:
1. В государственной гражданской службе соединено частное ипубличное- несамостоятельный, наемный труд, который организуется государством, материально и финансово обеспечивается средствами бюджета, должен осуществляться в общегосударственных интересах и потому имеетпубличнуюфункциональную значимость. Дуалистический характер государственной гражданской службы выражается и в том, что она представляет собой трудовую профессию, имеющую своим объектомпубличный, общественный интерес; и вместе с тем служит удовлетворению индивидуальных, личных, иначе говоря, -частных потребностей субъектов этой деятельности, - гражданских служащих.
Следовательно, деятельность служащих должна быть организована, регулироваться и оцениваться с учетом того, что эта служба осуществляется в форме профессионального труда, содержит социально-трудовой компонент и потому нуждается в адекватных средствах и способах организации, управления, профессионально-личностной мотивации, стимулирования, контроля, то есть подразумевает использование в ее регулированиитрудоправовогоинструментария.
С другой стороны, недостаточно рассматривать государственную гражданскую службу и только как наемный труд в государственных органах, выполняющий вспомогательно-обслуживающую функцию в системе государственного аппарата. При таком подходеисполнениегосударственной гражданской службы сводится лишь к определенному «набору» индивидуальных служебно-трудовых действий по профессиональному обслуживанию власти.
Поэтому наиболее правильной будет комплексная, межотраслевая характеристика государственной гражданской службы: в качествепубличногоинститута практической реализации задач и функций государства, осуществляемого посредством особого вида профессиональнойслужебнойтрудовой деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечениеисполненияполномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.
Во взаимоотношениях с обществом гражданская служба выступает как социальный сервисный институт, занятый не толькоисполнениемгосударственных функций, но и предоставлением государственных социально значимых услуг. Необходимы переориентация российской гражданской службы с оказания преимущественновнутриаппаратныхуслуг на обслуживание реальных потребностей общества, устранение многочисленных «административныхбарьеров», фиктивных и избыточных государственных услуг, введение единых требований (стандартов) к качеству, формам и срокам их предоставления, усиление системы внутреннего и внешнего контроля. В условиях финансово-экономического кризиса первостепенное значение для оценки уровня эффективности государственно-служебного труда имеют такие параметры, как социальная себестоимость, качество и востребованность оказываемых государственно-служебных услуг, а ключевым направлением дальнейшего развития гражданской службы становится оптимизация функций, численности,' структуры, улучшение профессионально-квалификационного состава, повышение социальной результативности труда, заинтересованности и ответственности служащих.
2. Государственная гражданская служба может рассматриваться в качестве относительно обособленного сегмента общегосударственной системы общественной организации труда, социально-трудовой организации: социально, профессионально, организационно июридическиобособленного слоя (своеобразной корпорации труда), состоящего изграждан, реализовавших право доступа к государственной службе и участвующих в управленииделамигосударства посредством осуществления профессиональной трудовой деятельности по реализацииполномочийгосударственных органов.
Отличительными признаками государственно-служебной организации труда являются: специализация профессиональной трудовой деятельности на обеспечении исполнения полномочий государственных органов; принадлежность к системе организации государственной (публичной) власти; преимущественно государственно-нормативное регулирование организации и условий труда; применение специфических способов организации, разделения и кооперации труда, подготовки, подбора, распределения, перераспределения кадров, особых правовых форм привлечения к труду; наличие специального законодательства, выделяющего государственно-служебную организацию в особый вид (категорию) профессиональной трудовой деятельности, устанавливающего особый правовой статус служащих, условия их труда и социальной защиты.
Реформа государственной гражданской службы и ее правового регулирования не может ограничиваться рамкамиадминистративнойреформы, а должна носить системный и комплексный характер и учитывать общее состояние социально-трудовых и распределительных отношений, реально сложившиеся условия и уровни оплаты труда работающего населения, степень ресурсной (материальной, технологической, информационной, организационной) оснащенности труда в обществе, конкретные ситуации на рынке труда, в системах образования, профессиональной подготовки и переподготовки кадров, занятости, социальной защиты работников, и т.д. Отдельные меры, тем более проводимые в виде кампаний (по реорганизации структуры, функций государственных органов, укреплению дисциплины, борьбе скоррупцией, сокращению численности и повышению оплаты труда служащих, внедрению системыслужебныхконтрактов, административных и должностных регламентов и т.п.), малоэффективны.
3. Государственная гражданская служба - вид публичной службы: собирательного понятия, охватывающего государственную и муниципальную службу, а также деятельность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Предлагаемое понятие публичной службы сконструировано на основе таких критериев, как направленность деятельности на реализацию общественно или государственно значимых функций; принадлежность к существующим организационно-правовым формам публичной власти, наличие у лиц публичной службы особого статуса, особых условий допуска к службе, ее прохождения ипрекращения.
В системе публичной службы следует разграничивать классы самостоятельного труда, регулирование которого должно производиться по публично-правовой модели (профессиональная деятельность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности), и наемной служебно-трудовой деятельности (государственная гражданская и муниципальная служба), где могут применяться кактрудоправовая, так и комбинированная (смешанная) модели регулирования. Именно в несамостоятельном, т.е. подчиненном характере гражданской службы по отношению к деятельности лиц, замещающих государственные должности, заключается потенциальная опасность перерождения ее из института служения государству и обществу в сферу патронажного обслуживания внутриаппаратных интересов и личных потребностей соответствующихдолжностныхлиц.
Кроме того, ряд лиц публичной службы (главы местных администраций, назначаемые на должности по контракту, руководители федеральных министерств, ведомств, служб и агентств, высшиедолжностныелица и члены высшихисполнительныхорганов государственной власти субъектов РФ) имеют «пограничный статус», позволяющийзаконодателюотносить их и к носителям власти, и к служащим.
Общей тенденцией развития российского законодательства должно стать постепенное сглаживаниенеобоснованныхразличий в статусе и условиях профессиональной деятельностипубличныхслужащих. Для этого необходимы разработка системы однотипных ограничений изапретовдля всех лиц публичной службы, устранение диспропорций между степенью ответственности их труда, его результативности и уровнем социальной и правовой защищенности, усилениегарантийстабильности полномочий, запретов произвольного вмешательства вслужебнуюдеятельность с одновременным повышением действенности механизмов юридической ответственности, использование некоторых общих приемов и форм подбора, движения кадров, схожих методов кадровой работы.Публичнаяслужба в целом нуждается в укреплении авторитета и доверия общества, повышении профессионального уровня, усилении открытости, доступности информации о своей деятельности, внедрении эффективныхантикоррупционныхмеханизмов, адресованных в равной степени всем лицам публичной службы.
Вместе с тем прямое заимствование правовых норм или конструкций, а тем более полная нивелировка статусов гражданских служащих и других лиц публичной службы недопустимы. В условиях нестабильности и несовершенства существующего правового регулирования, отсутствия единой концепции реформирования публичной службы предложения о консолидации законодательства, принятии единого закона о государственной гражданской и муниципальной службе, базового закона (либо дажеКодекса) публичной службы представляются преждевременными. Генеральная линия унификации правового регулирования видов (классов) публичной службы должна строиться на усилении их взаимосвязи, использовании схожих приемов, однотипных правовых конструкций и способов регулирования, но не в направлении полной интеграции законодательства. В частности, укрепление взаимосвязи между государственной гражданской и муниципальной службами, образующими класс несамостоятельного (наемного) труда по обеспечению исполнения полномочий органов публичной власти, не должно сводиться к отказу оттрудоправовоймодели регулирования муниципальной службы, «клонированию» теоретически сомнительной и недостаточно апробированной модели смешанного комбинированного) правового регулирования, применяемой в настоящее время на гражданской службе.
4.Должностнаяорганизация государственной гражданской службы представляет собой способ кооперации и разделения труда, имеет не внутриколлективный, а общегосударственный масштаб и строится на принципах единства основдолжностнойорганизации гражданской службы федерального и регионального уровня, ее соотносительности сдолжностнымиорганизациями военной и правоохранительной служб и взаимосвязи с должностной организацией муниципальной службы; стабильности должностной организации, ее обусловленности задачами и функциями государства, системой и структурой государственных органов; равенства условий доступа к должностям гражданской службы с учетом профессиональных и деловых качеств; определенности должностной функции гражданского служащего,недопустимостиее произвольного изменения.
Должность государственной гражданской службы, - это первичный организационно-функциональный и социально-служебный элемент государственной гражданской службы, посредством которого определяются общая принадлежностьгражданинак системе государственной службы, ее определенному виду и уровню; место служащего в служебно-должностной иерархии; характер и степень участия в реализации государственных функций,исполнениикомпетенции государственного органа; конкретная социально-служебная роль в разделении труда в данном государственном органе; условия службы, а также виды, условия и размеры оплаты труда и предоставляемых служащему государственных социальных гарантий.
Функционально должность гражданской службы является исходной, первоначальной формой разделения и кооперации служебныхобязанностейи полномочий, в организационном значении служит первичным (низовым) структурным звеном государственно-служебной организации, в социальном отношении выступает определяющим фактором для установления условий труда и социальных гарантий служащих.
Функциональный аспект является ведущим, - должности гражданской службы должны учреждаться под обеспечение исполнения конкретных государственных функций (предоставление государственных услуг), а их типология, организационная иерархия, социально-служебный статус и количество, - находиться в прямой зависимости от содержания, объема, характера и значимости исполняемых функций (предоставляемых услуг). Упразднение государственной функции (услуги), изменение ее существенных параметров, передача ее в другой государственный орган или на другой уровень власти должны сопровождаться соответствующим пересмотром должностной структуры и объемов финансирования.
Правовое регулирование должностной организации гражданской службы, содержащееся в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является слишком лаконичным и непоследовательным: отсутствуют понятие должности, характеристика ее правового статуса, правила учреждения и ликвидации должностей; должность гражданской службы рассматривается то как стабильное публичное государственное установление, учреждаемое для обеспечения исполнения полномочий государственных органов (статья8), то как персонифицированное рабочее (служебное) место в государственном органе (статья 31); неясным остается юридическое значение реестров должностей гражданской службы. Существующая классификация должностей гражданской службы нуждается в дополнительном подразделении на профессионально-карьерные и политико-патронажные должности, а также в более полной дифференциации с выделением особых категорий должностей руководителей государственных органов (их территориальных подразделений); специалистов, непосредственно занятых оказанием государственных услуг, либо наделенных контрольными иправоприменительнымиполномочиями в отношении граждан и организаций. С учетом того, что содержание служебных функций по должностям обеспечивающих специалистов, а также помощников (советников) имеет в основном вспомогательный характер, отнесение этих должностей к должностям гражданской службы представляется нецелесообразным. Кроме того, необходимо устранение существующихпробелови неясностей в законодательном регулировании порядка и процедур учреждения должности гражданской службы, включения ее в реестр должностей, введения соответствующей должностной единицы в штаты государственного органа.
Актуальная задача стандартизации ирегламентациислужебно-управленческого труда не может быть полностью решена только за счет системы внутриведомственных административных регламентов, содержащих описание «технологии» исполнения государственных функций, оказания государственных услуг. Необходимы разработка общегосударственных, отраслевых, межотраслевых стандартов и методик исполнения государственных функций (предоставления услуг), сертификация и аккредитация государственных органов, создание системывневедомственногоконтроля за соблюдением служебно-технологических стандартов, регламентов, правил и процедур.
5. Общая типологияправоотношений, составляющих предмет правового регулирования гражданской службы, включает две основные группы отношений:служебныеи организационные. В свою очередь, служебные отношения подразделяются на государственно-служебные, служебные трудовые и служебные социальные отношения.
Государственно-служебноеправоотношениеявляется относительно стабильной публично-правовой связью-состоянием между государством (государственнымнанимателем) и гражданином, реализовавшим конституционное право равного доступа к государственной службе и состоящим на государственной гражданской службе. Возникая на основе акта назначения на должность (значение которого заключается в допуске гражданина, отвечающего законодательно установленным требованиям, к гражданской службе), государственно-служебное правоотношение продолжает существовать на протяжении всей последующей служебной карьеры, независимо от вида и места прохождения службы, занимаемой должности, присвоенного классного чина или звания, нахождения в кадровом резерве,приостановленияслужбы, и т.п. Припрекращениислужбы (выходе служащего в отставку) за ним сохраняется присвоенный классный чин (звание, ранг), могут действовать отдельные обязательства, касающиеся его поведения, то есть некоторые элементы государственно-служебногоправоотношенияпродолжают существовать.
Служебное трудовое правоотношение представляет собой разновидность отношений по поводу использования наемного труда, которое возникает на основе сложного юридического состава, элементами которого являются конкурс на замещение вакантной должности или на включение в кадровый резерв, назначение на должность и заключениеслужебногоконтракта, складывается между гражданским служащим иуполномоченнымгосударством должностным лицом (представителемнанимателя) в связи с поступлением гражданина на службу, по поводу определения (изменения) условий служебного контракта и прохождения службы, а также в связи срасторжениемслужебного контракта и увольнением со службы. В сравнении с государственно-служебным, служебное трудовое правоотношение более мобильно, поскольку каждый раз возникает вновь, изменяется или прекращается с заключением, изменением либопрекращениемслужебного контракта.
Социально-служебное правоотношение - вид социально-распределительных правоотношений, возникающих по поводу предоставления гражданским служащим и членам их семей жилищно-бытового и медицинского обслуживания, санаторно-курортного лечения, пенсионного обеспечения, выплат по обязательному государственному страхованию на случайпричинениявреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей и других социальных гарантий.
Организационные правоотношения (правоотношения по управлению гражданской службой и организации профессиональной деятельности служащих) составляют правовые связи государственных органов и должностных лиц по поводу организации структуры гражданской службы и в связи с организацией поступления на службу, прохождения службы и ее прекращения, а также в связи с организацией правовой и социальной защиты служащих. Организационные правоотношения складываются при организации и осуществлении процедур кадрового отбора, оценки результативности труда служащих, оптимизации структуры и численности государственных органов, ротации кадров, формированием и использованием кадрового резерва; в связи с формированием и организацией работы различных комиссий по вопросам государственной гражданской службы, - конкурсных, аттестационных, стажевых, послужебномурасследованию, по контролю заслужебнымповедением.
6. Служебное трудовое правоотношение как разновидность отношений по применению наемного труда имеет следующие особенности:
- возникает по поводу и в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов, т.е. ограничены государственно-служебной сферой;
-служебнаятрудовая функция служащего состоит в исполнении обязанностей по должности гражданской службы, которая учреждается для обеспечения исполнения полномочий государственного органа или лица, занимающего государственную должность, относится к определенному виду, категории и группе должностей и включается в Реестр должностей государственной службы;
- основанием возникновения служебных трудовых правоотношений является особый вид договора о труде, -служебныйконтракт, заключаемый в порядке и на условиях, установленных законодательством о государственной гражданской службе; субъектом служебных трудовых правоотношений является государственный гражданский служащий -гражданин, допущенный в установленном законом порядке к замещению должности государственной гражданской службы, взявший на себя обязательства по ее прохождению, заключивший служебный контракт и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств соответствующего бюджета. Правовое положение (статус) государственного служащего устанавливается федеральным законом о виде государственной службы и включает как права иобязанностисоциально-трудового характера, так и ограничения, обязательства,запреты, правила служебного поведения, ответственность;
- другим участником (стороной) служебных трудовых правоотношений -государственным нанимателем -признаетсяРоссийская Федерация или соответствующий субъект Российской Федерации.Полномочиягосударственного нанимателя от его имени осуществляет представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо их представитель; содержание, порядок и условия возникновения, изменения и прекращения служебных трудовых правоотношений регулируются законодательством о государственной гражданской службе. Трудовое законодательство применяется к регулированию данных отношений в случаях, когда соответствующие вопросы неурегулированызаконодательством о гражданской службе.
7. Роль государства-нанимателя как стороны государственно-служебных правоотношений выражается в том, что оно является учредителем системы государственных органов и собственником бюджета, за счет которого финансируется гражданская служба, устанавливает (посредством соответствующего нормативного регулирования) общие условия доступа к службе и ее прохождения, статус и правила поведения служащих, размеры и условия оплаты их труда, предоставления государственных социальных гарантий. В качестве нанимателя государство заботится о рациональной организации и эффективном использовании государственной службы, которая должна осуществляться во имя публичного блага и в общегосударственных интересах.
Представитель нанимателя как сторона служебных трудовых и служебно-социальных правоотношений производит локальное нормативно-правовое регулирование условий службы (утверждает штаты, служебный распорядок, условия поощрения и премирования служащих), осуществляет организационно-распорядительную деятельность (утверждает должностные регламенты служащих, производит подбор, расстановку и перемещение кадров), обеспечивает эффективность служебной деятельности, соблюдение дисциплины на гражданской службе (оценивает деятельность служащих, привлекает их к материальной идисциплинарнойответственности, увольняет со службы).
8. Служебный контракт на гражданской службе, - видсоглашенияоб использовании несамостоятельного (наемного) труда, заключаемого между уполномоченным государствомдолжностнымлицом (представителем нанимателя) игражданином, поступающим на гражданскую службу или состоящим на службе, по поводу замещения должности гражданской службы, исполнения должностной (служебно-трудовой) функции, конкретизации индивидуальных условий прохождения службы (служебного труда), предоставления служащему социальных гарантий. Отличие служебного контракта от трудового договора состоит в особой сфере его применения (государственно-служебная деятельность), существенно меньшей степенидиспозитивностисодержания, особом субъектном составе, наличии некоторых специальных условий и особенностей в порядке заключения, изменения ирасторжения, неприменении в регулировании служебного контракта общих норм трудового законодательства.
Правовое регулирование служебных контрактов на гражданской службе нуждается в совершенствовании в целях повышения его эффективности, большего учета специфики гражданской службы. Необходимо упростить содержание и процедуры перезаключения служебных контрактов: исключить из содержания контрактов формальные и стандартные для всех служащих условия (права, обязанности и ответственность служащих и представителя нанимателя, должностной регламент, виды и условия оплаты труда, медицинского и социального страхования, компенсации и льготы); отказаться от перезаключения контрактов при каждом централизованном изменении условий службы и размеров оплаты труда служащих; сделать предметом служебного контрактасоглашениене о конкретной должности, а о прохождении службы, в рамках которого служащий может назначаться на различные должности, переводиться в другие государственные органы, перемещаться в те или иные их структурные подразделения; расширить возможности заключения срочных контрактов (до 15 и более лет) с конкретнымигарантиямизанятости, служебного роста и пенсионного обеспечения.
9. Внутренняя организация государственной гражданской службы, управление ею имеют смешанный (государственно-управленческий и социально-трудовой) характер. Как и в государственном управлении, при организации государственной гражданской службы используются административно-властные методы, управление ею осуществляют государственный органы, должностные лица государства. В то же время организация гражданской службы и управление ею по своему содержанию представляют собой организацию совместной служебно-трудовой деятельности служащих, руководство их совокупным профессиональным трудом по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Государственная гражданская служба организована и на уровне отдельных государственных органов, и на уровне субъектов РФ, и в масштабах всей страны; при управлении профессиональной служебной (трудовой) деятельностью служащих используются специфические формы и приемы регулирования; организуют труд на гражданской службе и управляют этим трудом органы и должностные лица государства. Это говорит о своеобразии правовых форм организации государственно-служебного труда, специальном режиме его регулирования, особых субъектах управления этим трудом, но не изменяет общественно-трудовой сущности организации гражданской службы и управления ею.
В содержание понятия организации гражданской службы входят следующие компоненты: формирование ее системы и организационно-функциональной структуры, установление должностной организации, распределение должностных обязанностей и полномочий; комплектование квалифицированными кадрами, обеспечение их учета, профессиональной подготовки (переподготовки), рациональной расстановки и своевременной ротации, создание оптимальных условий для эффективной работы, контроль и корректировка их профессиональной деятельности и поведения.
Организация службы состоит в системной кадровой работе должностных лиц государственных органов по вопросам формирования структуры и штатов, приема на службу (конкурсный отбор, кадровый резерв, заключение служебных контрактов, проведение проверочных мероприятий, оформление допусков организации прохождения испытания, стажировки); прохождения службы (аттестации, квалификационные экзамены, продвижения, переводы и перемещения по службе, переподготовка, повышение квалификации, присвоение служащим классных чинов, ведение личных дел);надзораи контроля за прохождением службы, соблюдением законодательства о гражданской службе (урегулирование конфликта интересов, служебныерасследования, проверка соблюдения ограничений по службе, рассмотрение предложений ижалобслужащих); предоставления служащим и членам их семей социальных гарантий (медицинское, санаторно-курортное, транспортное обслуживание и т.п.), увольнения со службы (проведение процедурно-организационных мероприятий в связи с реорганизацией государственных органов, трудоустройство и высвобождение служащих, организация пенсионного обеспечения).
Соответственно правоотношения по поводу организации государственной гражданской службы следует подразделять на две группы: организационно-структурные и организационно-служебные, в составе которых, в свою очередь, выделять правоотношения по организации поступления на службу (организации проведения конкурсов, формирования, ведения кадрового резерва и работы с ним, проверки сведений о лицах, поступающих на службу, организации прохождения испытания, стажировки); по организации и управлению прохождением службы (в связи с планированием служебной карьеры, ротации служащих, проведением аттестаций, квалификационных экзаменов, организацией переподготовки, переобучения, повышения квалификации и стажировки служащих, продвижения и перемещения по службе, присвоения служащим классных чинов, званий); понадзоруи контролю за прохождением службы, соблюдением законодательства о государственной гражданской службе (в связи с урегулированием конфликта интересов, организацией служебныхрасследований, проверки соблюдения запретов и ограничений по службе, антикоррупционных требований, организацией рассмотрения предложений и жалоб служащих); правоотношения при прекращении службы (при проведении процедурно-организационных мероприятий в связи с реорганизацией государственных органов, при трудоустройстве и высвобождении служащих, организации пенсионного обеспечения).
Раздробление функции организации государственной гражданской службы между Российской Федерацией и ее субъектами, в результате которого организация гражданской службы субъектов РФ признана находящейся в их ведении, не отвечает принципу единства ее организационно-правовых основ, современным задачам единой организационной стратегии реформирования и развития гражданской службы. В связи с этим в пункт 4статьи2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» следует внести изменения: «субъекты Российской Федерации организуют гражданскую службу в соответствии с едиными основами и принципами организации гражданской службы Российской Федерации, устанавливаемыми Российской Федерацией».
10. Метод правового регулирования гражданской службы, также как и метод правового регулирования труда, основывается на сочетании публично-правовых ичастноправовыхначал, императивных и диспозитивных способов, средств и приемов регулирования. Вместе с тем, в сравнении с общимтрудоправовымметодом, в правовом регулировании гражданской службы преобладают государственно-нормативные начала; правовое положение сторон правоотношений характеризуется существенно меньшей степеньюсвободыусмотрения, значительно большей подчиненностью служащих законодательно установленнымобязанностям, запретам, правилам служебного поведения, ограничениям в формах и способах защиты социально-трудовых прав, минимизацией возможностей участия в индивидуальном и коллективном регулировании условий труда и социальной защиты.
Применяемый в настоящее время метод правового регулирования труда на гражданской службе слабо адаптирован к ее специфике. Необходимы перераспределение функций нормативного регулирования, кадрового обеспечения, практической организации и управления гражданской службой с ведомственного и локального на федеральный и региональный уровни; совершенствование механизмов дисциплинарной ответственности (в частности, разграничение понятий, оснований и условий ответственности засовершениедисциплинарных проступков, коррупционных правонарушений, несоблюдение запретов, ограничений, требований к служебному поведению, установление обязанности представителя нанимателя привлекать к ответственности служащих, допустивших соответствующие нарушения).
11. В сфере правового регулирования труда на гражданской службе действуют принципы: обеспечение служащим общепризнанных социально-трудовых прав исвобод; государственная гарантированность условий труда и социальной защиты служащих; обеспечение права служащих на участие в установлении условий труда и управлении трудом, равный доступ к государственной службе; назначение на должности гражданской службы с учетом заслуг и деловых качеств; конкурсность подбора кадров гражданской службы, эффективность их использования; защищенность служащих отнеправомерноговмешательства в их профессиональную служебную деятельность; сочетание стабильности и сменяемости кадров государственной гражданской службы; зависимость уровня социальной и правовой защищенности служащих от степени ответственности, профессионализма и результативности их труда; государственное управление кадровой политикой на гражданской службе.
В целях более полной реализации принципов гражданской службы в законодательство о гражданской службе необходимо внести ряд изменений. В частности, встатье40 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» следует указать, что заключение служебного контракта с нарушением конкурсного порядка является основанием дляосвобождениягражданина от должности гражданской службы. Необходимы официально утвержденные методики оценки конкурсантов, рекомендации по формированию и порядку ведения кадрового резерва и реестра служащих на уровне как государственных органов, так и в системе государственной службы субъектов РФ и Российской Федерации в целом. Целесообразно предусмотреть формирование резерва кандидатов на государственную службу из числа конкурсантов, не выигравших конкурс, но получивших высокую оценку конкурсной комиссии. Следует пересмотреть порядок объявления конкурса, статус и порядок формирования конкурсных комиссий. В частности, предлагается, чтобы решения об объявлении конкурса, утверждении состава конкурсной комиссии, а также о назначении на должность гражданской службы по итогам конкурса принималось пе руководителями государственных органов, а специальными органами по управлению государственной гражданской службой, действующими на федеральном и региональном уровнях.
Также необходимо, учитывая особый характер социально-партнерских отношений, выработать специальные формы участия представителей профессиональных объединений гражданских служащих в определении условий их труда и социальной защиты (например, предварительные консультации с ними при принятии решений по вопросам, затрагивающим социально-трудовых права служащих). Уместно использовать и те формы, которые применяются в смежных областях публично организованной профессиональной деятельности, в частности, в деятельности о