Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерации

Короткий опис

Год:

2013

Автор научной работы:

Джагарян, Армен Арменович

Ученая cтепень:

доктор юридических наук

Место защиты диссертации:

Ростов-на-Дону

Код cпециальности ВАК:

12.00.02

Специальность:

Конституционное право; муниципальное право

Количество cтраниц:

432

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Джагарян, Армен Арменович

ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1.ДОКТРИНАЛЬНЫЕИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙГОСУДАРСТВЕННОСТИ.
1.1. Социальная государственность в теории и практике современногоконституционализма: методология исследования, законодательная иправоприменительнаяреализация.
1.2. Достоинство личности, равенство и справедливость как исходные категории сущностных характеристиксоциальнойгосударственности.
1.3. Конституционно-правовые началароссийскойсоциальной государственности.
ГЛАВА 2.МЕСТНОЕСАМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ОСНОВКОНСТИТУЦИОННОГОСТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА.
2.1. Конституционно-правовая природа местногосамоуправлениякак института российской социальной государственности.
2.2. Социально-экономические права человека как институт муниципальной демократии.
2.3. Самостоятельность местного самоуправления и социальное выравнивание:коллизияи баланс конституционных ценностей.
ГЛАВА 3. МЕСТНОЕ (МУНИЦИПАЛЬНОЕ) ХОЗЯЙСТВО И ЕГО СОЦИАЛЬНАЯ ОРИЕНТАЦИЯ.
3.1. Муниципальная собственность в составе местного хозяйства: достояние местного сообщества и объект рыночно-экономических отношений.
3.2. Социальная функция местного бюджета и налогов (сборов).
3.3. Проблемы повышения социальной эффективности финансово-экономических основ местного самоуправления.
ГЛАВА 4. РЕГУЛЯТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.
4.1. Социально-экономическиеполномочияорганов местного самоуправления как средство реализации муниципальной социальной политики.
4.2. Особенности муниципального регулятивно-правового воздействия на социальную сферу.
4.3. Муниципальные учреждения какконституционныйинститут оказания публичных услуг.
ГЛАВА 5. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ.
5.1. Муниципал ьно-правовыеобязанностиличности как фактор развития российской социальной государственности.
5.2. Совершенствование системы муниципальной демократии как средство повышения эффективности социальной политики.
5.3. Проблемы усиления взаимодействия и разграниченияполномочиймежду уровнями публичной власти в социальной сфере.
5.4. Муниципально-частное партнерство как форма решения задач социального государства на местах: состояние и перспективы.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Местное самоуправление в системе социальной государственности Российской Федерации"

Актуальность темы диссертационного исследования. Утверждая социальную государственность России,КонституцияРФ (ч.1 ст.7) исходит из необходимости создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, чтобы каждый мог получить благодаря своему труду достаточные средства к существованию, а в трудной ситуации - социальную защиту. Согласованиемсвободыи справедливости обеспечивается уважение и охрана достоинства человека, лежащее в основе всех его прав, устойчивое развитие основконституционногостроя. Напротив, дисбаланс названных ценностей, который в современной России характеризуется более чем шестнадцатикратным социальным расслоением при концентрации у 10% самых богатых свыше трети всех доходов и численности населения с доходами ниже прожиточного минимума более 18 млн. человек1, создает ощутимые угрозыконституционнойбезопасности.
Эффективность социальной государственности как определенного типа государственно организованного общества, который проявляется в системе не только публично-властных, но и социально-экономических, духовно-нравственных и иных компонентов обеспечения жизнеустройства и жизнедеятельности народа, требует оптимального взаимодействия государственных и общественных институтов, сочетания централизации и децентрализации. Это существенно актуализирует в рамках современной конституционной доктрины и практики социальной государственности вопрос о роли местногосамоуправленияв достижении целей социального государства.
В силу своей природы местноесамоуправлениепозволяет при прямом участии населения сформировать комплекс взаимосвязанных институтов реализации на местном уровне социальной взаимо- и самопомощи,публичногообслуживания и распределения, наладить устойчивое сотрудничество публичного и частного сектора. Это способствует улучшению качества предоставления социальных благ, более взвешенной, экономной и адресной организации этого процесса. Поскольку основной объем прав в социальной Россия в цифрах. 2012. Росстат. - М., 2012. - С. 125-126. сфере реализуется преимущественно по местужительства, местное самоуправление, как наиболее приближенное к населению, может и должно решать широкий круг вопросов жизнеобеспечения посредством самоорганизации жителей и их решающего воздействия на социальную политику. Важно и то, что именно в условиях местного самоуправления закладываются основыобщегражданскойответственности и солидарности, социальная и демократическая активность людей, служащие существенным фактором устойчивого и комплексного социально-экономического развития. Поэтому велением времени, отмечается в ПосланииПрезидентаРФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г., является решительный шаг в сторону децентрализации раз2
ВИТИЯ .
Местное самоуправление, относясь к основам российского конституционного строя, формируется и функционирует исходя изконституционныххарактеристик социальной государственности, вследствие чего оно призвано в единстве с органами государственной власти и институтами гражданского общества обеспечивать достойные условия жизни и свободное развитие человека. Социальная роль местного самоуправления имеет многоплановоеконституционноеобоснование - как непосредственно текстовое, так и интерпретационное - и характеризуется соединением в своей природе государственных и общественных начал, власти и свободы, что должно получать последовательное развитие, конкретизацию в законодательстве и муниципальномнормотворчестве.
Однако, анализ проводимых реформ свидетельствует об отсутствии последовательности и определенности в понимании роли местного самоуправления в системе социальной государственности, четкой государственно-правовой стратегии его развития. Принимаемые решения, в том числезаконодательные, нередко являются конъюнктурными и бессистемными, не всегда укладываются в конституционно-правовую парадигму, что отрицательно влияет на качество жизни людей.
2 Российская газета. - 2012. - 13 декабря.
В принципиальном плане не решены вопросы о соотношении централизации и децентрализации в системе организациипубличнойвласти и социальной политики, о содержании и пределах самостоятельности местного самоуправления в реализации социальных задач, об участии непосредственно населения в решении насущных социально значимых вопросов. Размытость и противоречивость подходов к социальной компетенции местного самоуправления, при которых сужению его собственныхполномочийсопутствует увеличение закрепленных государственных обязательств, а также неясная до конца роль местного самоуправления впубличномобслуживании характеризуют компетенционную неопределенность, приводящую - особенно в ситуации высокой дотационности местных бюджетов - к различным деформациям и нестабильности социальной политики, проводимой на местном уровне.
Следует констатировать отсутствие в должной степени разработанных правовых механизмов сотрудничества местного самоуправления с государственной властью и частным сектором для решения общих социальных задач, неразвитость муниципально-правовых институтов, организационных средств комплексного обеспечения социально-экономических прав человека. В теории и на практике зачастую преобладают специально-отраслевые подходы к экономической основе местного самоуправления и, как следствие, утверждается примат формальных показателей бюджетной эффективности над социальными целями, а местное хозяйство формируется без учета объектов не муниципальной формы собственности, хотя бы они и были социально значимыми. Наблюдается не только функциональное, но и организационно-правовое погружение местного самоуправления в государственно-властную сферу, что искажает егоконституционнуюприроду, препятствует развитию демократических институтов социальной государственности, основанной на широком разнообразии самоуправленческих форм самобеспечения людей.
В современных условиях продолжающегося поиска в нашей стране оптимально сбалансированной, в том числе по уровням публичной власти, модели социального государства, идущих муниципальных,федеративных, налогово-бюджетных и иных преобразований, разработкаконституционноправовойконцепции местного самоуправления как части системы социальной государственности является одним из важных научных приоритетов. Все это определило выбор темы, постановку цели и задач, структуру и направления исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. На сегодняшний день в отечественнойюриспруденцииотсутствуют комплексные конституционно-правовые исследования российского местного самоуправления в системе социальной государственности, и настоящая диссертация является первой монографической работой, посвященной этой проблематике. При всем обилии трудов, касающихся различных аспектов местного самоуправления и социального государства, можно констатировать, с одной стороны, отсутствие устоявшегося научного понимания сути этих явлений, с другой - слабую разработку теоретических и практико-прикладных проблем их взаимосвязей. Пока не уделялось должного внимания изучению социального предназначения местного самоуправления и его роли в решении социальных задач, анализу социальной ориентации местного хозяйства,институционных, регулятивно-правовых, личностных аспектов муниципальной социальной политики, других подобных вопросов в их системном единстве -как образующих целостный предмет научного исследования.
Концептуальные основы конституционного понимания местного самоуправления в его связи с отдельными институтами социальной государственности, включая социально-экономические (как и иные) права человека, социально-территориальное равенство, заложены в трудах Н.С. Бондаря. Однако эти подходы, начавшие складываться еще в советской юриспруденции, пока не реализованы в полной мере. Лишь в единичных исследованиях затрагивались те или иные аспекты социальной роли местного самоуправления (работы A.A.Демко, A.A. Скробова, Д.О. Сытникова и др.). Состояние конституционно-правовых исследований в этой сфере негативно сказывается на качествеправотворчестваи правоприменения, не позволяет создать четкую стратегию реализации социального потенциала муниципальной демократии.
Изложенные обстоятельства и комплексный характер предмета исследования определили формирование его научно-теоретической основы из трудов отечественных и зарубежных специалистов в области социальной государственности и местного самоуправления, включение в нее общетеоретических, конституционных и муниципальных работ по избранной тематике.
При разработке проблем социальной государственности автор опирался на труды ведущих отечественных ученых, заложивших основы ее современной концепции - С.А.Авакьяна, JI.B. Акопова, М.В. Баглая, Н.С.Бондаря, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Г.А.Гаджиева, Р.В. Енгибаряна, В.Д. Зорькина, В.Т.Кабышева, А.Е. Козлова, А.Н. Кокотова, O.E.Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Г.В.Мальцева, Л.С. Мамута, В.В. Невинского, В.А.Ржевского, Ф.М. Рудинского, М.С. Саликова, Ю.А.Тихомирова, Б.Н. Топор-нина, Т.Я. Хабриевой, В.Е.Чиркина, Б.С. Эбзеева и др. В состав теоретической основы диссертации вошли работы ряда крупных зарубежных исследователей: У. Бевериджа, А. Вагнера, Г. Геллера, С. Козловски, К. Ленка, Т. Маршалла, Д. Ролза, Т. Тилтона, Ю. Хабермаса, Р. Хайнце, X. Хартвига, Е. Хубе-ра, Г. Цахсера, А.Шайо, К. Эспин-Андерсена и др. Были учтены и результаты диссертационных исследований последнего времени. Это работы И.В.Леонова, Е.Г. Нечаевой, И.Н. Николаенко, В.А.Самойленко, О.В. Родионовой, касающиеся теоретических аспектов социального государства; С.М.Андреевой, K.P. Галустовой, Ж.Х. Македонской, И.В.Мень, A.B. Феоктистова, связанные с конституционно-правовыми проблемами российской социальной государственности; Г.И.Авдеенко, А.П. Александровой, О.М. Гвоздевой, М.П.Граф, В.А. Иваненко, В.Н. Сафонова, Н.Д.Терещенко, A.B. Цыганкова - о природе социально-экономических прав человека.
Особое концептуально-методологическое значение для формирования в исследовании понимания местного самоуправления имели капитальные труды выдающихся российских и зарубежных ученых конца XIX - начала XX века: В.П.Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Р.Гнейста, В.А. Гольцева, А.Д. Градовского, В.М.Гессена, Г. Еллинека, Н.М. Коркунова, П.Лабанда, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э.Нольде, М.И. Свешникова, А. де Токвиля, Б.Н.Чичерина, Л.-ф. Штейна и др.
На современном этапе развития отечественной юриспруденции большой вклад в освоение конституционно-правовой природы местного самоуправления внесли: С.А.Авакьян, A.A. Акмалова, A.C. Автономов, И.В.Бабичев, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М.Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Вы-дрин, Е.В.Гриценко, Ю.А. Дмитриев, H.A. Емельянов, А.Р.Еремин, В.В. Еремян, A.A. Замотаев, Е.Ю.Киреева, С.Д. Князев, Е.М. Ковешников, А.Н.Кокотов, Е.И. Колюшин, А.Н. Костюков, М.А.Краснов, В.А. Кряжков, O.E. Кутафин, Л.Е.Лаптева, В.Л. Лютцер, Т.Н. Михеева, B.C.Мокрый, Л.А. Нуд-ненко, И.И. Овчинников, Н.Л.Пешин, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, Л.А. Ре-венко, A.A.Сергеев, A.A. Соломаткин, В.В. Таболин, Н.С.Тимофеев, Ю.А. Тихомиров, A.A. Уваров, В.И.Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.
Дополнительное обоснование выводам и результатам исследования придало использование общетеоретических работ: С.С.Алексеева, Г.В. Ата-манчука, М.И. Байтина, В.В.Лазарева, О.Э. Лейста, В.Я. Любашица, М.Н.Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, В.А.Четвернина.
Объектом исследования служат общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации через систему различных муниципальных институтов и местное самоуправление в целом социальной политики по месту жительства человека и характеризующие социальную природу российской государственности, существующие в этой сфере важнейшие взаимосвязи и закономерности.
Предметом исследования выступают Конституция РФ, международные правовые акты, федеральныеконституционныезаконы, федеральные законы, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы и иные правовые акты муниципальных образований, в которых находят свое отражение роль и место местного самоуправления в системе социальной государственности Российской Федерации, различные аспекты обеспечения посредством этого института достойных условий жизни и свободного развития человека. Важное значение имеет конституционно-судебная практика, поскольку решения Конституционного Суда РФ, как нормативно-доктринальные правовые акты, оказывают существенное охранительно-гарантирующее и преобразовательное воздействие на институты местного самоуправления и социальной государственности, являются источником формирования и развития конституционной методологии познания социальной роли местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертационной работы состоит в том, чтобы путем комплексного конституционно-правового анализа всесторонне обосновать понимание местного самоуправления в системе российской социальной государственности, охарактеризовать в концептуальном и практическом плане социальные аспекты муниципальных институтов, получающих реализацию как в политико-властных, так и в экономических отношениях местного самоуправления, личностные в соотношении спубличными, регулятивно-правовые и прочие конституционно значимые моменты социальной политики на муниципальном уровне в единстве их взаимосвязей, и на этой основе предложить меры повышения эффективности осуществления задач местного самоуправления в социальной сфере.
В рамках поставленной цели в диссертационной работе решается ряд конкретных исследовательских задач, к которым относятся:
- анализ проблем социальной государственности в теории и практике современногоконституционализмаи выработка методологически значимых подходов к пониманию ее сущностных характеристик на основе исходных для этого категорий достоинства личности, равенства и справедливости;
- изучение конституционно-правовых начал российской социальной государственности, еедоктринальныхи нормативно-правовых аспектов;
- исследование особенностей юридической природы местного самоуправления и формирование на основе анализа действующего конституционно-правового регулирования, включая практику конституционногоправосудия, методологических подходов к рассмотрению местного самоуправления вконституционномстрое России как социального государства;
- выяснение существующих доктринальных и конституционно-правовых характеристик субъективно-личностных аспектов местного самоуправления и обоснование социально-экономических прав человека в качестве института муниципальной демократии;
- изучение возможныхколлизийконституционных ценностей, выраженных в самостоятельности местного самоуправления и социальном выравнивании, с отысканиемконституционноприемлемых путей их гармонизации;
- раскрытие социально ориентированной природы местного хозяйства на основе анализа соотношения в нем социально-направленных и рыночно-экономических начал и, соответственно, выявление социальных аспектов муниципальной собственности, местного бюджета, налогов и сборов;
- осмысление состояния финансово-экономических основ местного самоуправления в плане соразмерности ресурсного обеспечения его социальной роли и определение мер повышения их социальной эффективности;
- характеристика особенностей муниципального воздействия на социальную сферу путем анализа научно-практических вопросов, связанных с ре-гулятивно-правовыми основами муниципальной социальной политики;
- исследование насущных проблем совершенствования муниципальных институтов российской социальной государственности и разработка доктринальных и прикладных подходов и решений по развитию личностных, институционных,компетенционныхи иных аспектов муниципальной социальной политики в современных условиях.
Методологическую основу диссертационного исследования характеризуют прежде всего системный и диалектический подходы, которые позволили комплексно рассмотреть разносторонние взаимосвязи и взаимообусловленность местного самоуправления и социальной государственности, раскрыть производные от его конституционного предназначения системные характеристики социальной роли местного самоуправления, сочетающего в себе и своих институтах государственные и общественные начала, власть исвободу. Особая значимость этих подходов определяется также необходимостью анализа реализации соответствующих конституционно-правовых характеристик местного самоуправления и их развития в системе текущего правового регулирования иправоприменительнойпрактики. В работе использовались также апробированные юридической наукой общенаучные и частнона-учные методы познания, в том числе сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический. Характер исследования потребовал применения социологического подхода, метода статистического исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют концептуальные подходы и научные теории, касающиеся свободы, справедливости, равенства, достоинства человеческой личности, публичной власти, правового и социального государства, местного самоуправления и других проблем, выработанные как в социогуманитарных науках (включая философию, социологию, экономику, политологию), так и в юриспруденции, включая различные ее отраслевые направления публичного и частного права (конституционное, муниципальное,административное, гражданское право и др.). В диссертации использованы многочисленные публикации по отдельным вопросам исследования в периодических научных изданиях.
Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, решения Конституционного Суда РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы,указыПрезидента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органовисполнительнойвласти, а также конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения региональных органов конституционно-судебного контроля, уставы и иные правовые акты муниципальных образований. Для реализации исследовательских задач широко использованы международные правовые акты, прежде всего касающиеся стандартов в области прав человека и местного самоуправления, прецедентная практика Европейского Суда по правам человека, а такжеконституциии решения органов конституционного контроля зарубежных государств.
Эмпирическую основу исследования составляют конституционное и текущее отраслевое законодательство и практика его реализации, материалысудебнойи иной правоприменительной практики, нормативно-правовые исудебныеакты зарубежных стран, социологические и статистические данные.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что это первое в отечественной юриспруденции комплексное конституционно-правовое исследование местного самоуправления в системе российской социальной государственности. Впервые на монографическом уровне всесторонне проанализировано и раскрыто понимание местного самоуправления как института, находящегося в единой системенародовластия, и в этом качестве призванного в тесном взаимодействии с органами государственной власти и институтами гражданского общества создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, выявлены специфические свойственные местномусамоуправлениюформы, методы и средства реализации социальной политики.
В работе изложено целостное конституционно-правовое обоснование оснований и пределов реализации местнымсамоуправлениемсоциальной природы российской государственности и ее современной социальной политики, раскрыто социальное предназначение муниципальных (самоуправленческих) институтов публичной власти и не публично-властных институтов, даны системные характеристики институциональных, регулятивно-правовых, личностных и иных аспектов муниципального обеспечения правгражданв социальной сфере и социально-экономического развития территорий постоянного проживания населения. Предложен комплекс мер по совершенствованию муниципальной социальной политики на современном этапе, что может иметь значение для теории конституционного и муниципального права, а также для практикиправоприменения.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
1.Конституционнаяконцепция социального государства характеризует современный исторический этап демократического правового развития и качественное состояние государственно организованного общества, в котором на основе признания взаимных прав иобязанностейличности, общества и го
13 сударства обеспечиваются каждому человеку - с учетом конкретного социально-исторического контекста и общепризнанных гуманистических принципов - стабильные справедливые условия для свободной самореализации игарантиидостойной жизни, а между социальными группами данного общества поддерживается устойчивое эффективное равновесие интересов и сотрудничество ради общего блага.
На этой основе формируется система социальной государственности, которая не ограничивается государственно-властными отношениями, а охватывает собой и иные, не государственно-властные институты, включая институты правового положения личности.
2. Исходными категориями, выражающими сущностные характеристики социальной государственности, являются достоинство личности, равенство и справедливость, на основе которых преодолевается формальный индивидуализм, свойственный либеральному государству. С этим подходом связано также глубинное понимание взаимосвязи социальной государственности и местного самоуправления. Сам факт государственно-правового признания местного самоуправления служит проявлением уважения достоинства коллективной личности - местного сообщества, объединенного стремлением людей к справедливому жизнеустройству и благосостоянию, и вместе с тем это позволяет достичь как обоснованной социально-территориальной дифференциации, так и индивидуализации политики социального государства с учетом местных особенностей и традиций.
3. Российская социальная государственность основана на идее неразрывной взаимосвязи между обеспечением свободы и достойной жизни человека. Это предполагает, с одной стороны, создание условий для успешной интеграции человека в трудовую (экономическую) деятельность, повышение уровня и качества его трудового потенциала, а с другой - обеспечение поддержки тем, кто по объективным причинам не может получить достаточные средства к существованию собственным трудом.
4. Местное самоуправление интегрировано в социальную государственность на основе прямых и обратных связей. В этом плане, с одной сторо
14 ны, социальная государственность создает условия для реальной всеобщности участия в самоуправленческих отношениях, обеспечивает и поддерживает социально детерминированный характер муниципальной демократии. С другой - местное самоуправление направлено на самостоятельное жизнеобеспечение населения и его развитие, определяет полноту и действенность, подлинный демократизм политики социального государства. Это позволяет: а) включить местное самоуправление в систему социальной государственности; б) выделить социальные начала в самом местномсамоуправлении.
5. Конституционное закрепление местного самоуправления в ряду основ российского конституционного строя как особой формы публичной власти народа и самоорганизации населения означает неотделимость местного самоуправления от конституционно-правовой природы российской государственности как социальной. Это предполагает признание и гарантирование самостоятельности населения в решении - напрямую и через органы местного самоуправления - вопросов обеспечения достойной жизни и свободного развития человека по месту жительства, а также участие местного самоуправления в реализации государственной политики социального, экономического, экологического, культурного и национального развития. Основу конституционного обоснования социальной роли местного самоуправления задают: 1) принципы конституционного строя Российской Федерации, предопределяющие социальную и правовую природу уставного строя муниципальных образований; 2) конституционные цели местного самоуправления, решающим образом связанные с его социально-гуманистической направленностью; 3) его конституционная сущность, выражающаяся в публично-территориальных началах взаимодействия людей для совместного удовлетворения основных жизненно важных потребностей; 4) функционально-правовое содержание местного самоуправления, состоящее в решении вопросов местного значения и тем самым поддержании и развитии жизнедеятельности населения; 5) личностные характеристики местного самоуправления как специфического института реализации и обеспечения прав и обязанностей человека, прежде всего, социально-экономических; 6) конституционные
15 институты местного хозяйства, имеющие социально ориентированный характер, а также специальные конституционные институты муниципального жизнеобеспечения (публичного обслуживания), такие как муниципальные учреждения и предприятия, муниципальный жилищный фонд.
6. Особенности правового положения российского местного самоуправления в системе социальной государственности определяются сочетанием в его конституционно-правовой природе государственных и общественных начал, власти и свободы. Соответственно, самостоятельное решение на местном уровне вопросов жизнеобеспечения происходит в рамках самоуправленческого механизма, предполагающего широкое использование различных институтов прямой демократии, а также гармоничное взаимодействие публично-властных (профессионально-представительских) и непосредственно-общественных (добровольческих, самодеятельных) форм удовлетворения социальных запросов людей. Это позволяет выделить наряду с собственно государственной муниципальную социальную политику, обусловленную специфическими местными особенностями и интересами, особым характером ее реализации.
7. Конституционное обоснование принадлежности местного самоуправления к системе социальной государственности дополняется личностными характеристиками этого конституционного института, в соответствии с которыми местное самоуправление может рассматриваться как особая форма обеспечения и коллективной реализации фундаментального права человека на достойную жизнь и свободное развитие. Это означает, что социальное предназначение местного самоуправления непосредственным образом связано с социально-экономическими правами и их реализацией, которые, с одной стороны, создают юридические условия социально-хозяйственной самоорганизации людей, а с другой - предполагаютвозложениена местное самоуправление обязанности гарантироватьнадлежащиеусловия реализации экономической свободы и социальной защищенности по месту жительства.
8. Соизмеряя конституционные ценности самостоятельности местного самоуправления и решения задач по социальному выравниванию, следует исходить из того, что они находятся в системных взаимосвязях и принципиальном единстве. В этих конституционных ценностях получают свое отражение начала неделимости основ конституционного строя, поэтому их противопоставление недопустимо. Социальное выравнивание необходимо для равномерного развития муниципальных образований и в этом плане выступает одной из целей развития местного самоуправления, достижимой, в свою очередь, лишь при наличии самостоятельности, автономии. Поэтому задачи социального выравнивания следует увязывать с правовым механизмом финансово-территориального выравнивания и гибкимизаконодательнымиподходами, позволяющими на местном уровне определять приоритеты развития социальной сферы, формы, методы и средства решения социальных задач.
9. Социальное предназначение местного самоуправления должно последовательно отражаться в институтах местного хозяйства, что предполагает необходимость сочетания в нем социально-направленных и рыночно-предпринимательских начал. Местное хозяйство опирается на конституционные ценности экономической свободы и конкуренции, однако, рыночные принципы не являются для него абсолютными и имеют инструментально-ограниченное значение, подчиняются целям создания достойных условий жизни населения. Местное хозяйство не может исчерпываться муниципальной формой собственности (как сейчас), а должно включать все значимые для местного сообщества объекты независимо от их принадлежности к той или иной форме собственности. Такому пониманию местного хозяйства соответствуют социальные функции местного самоуправления как субъекта непосредственного жизнеобеспечения населения через управление муниципальной собственностью и организатора обеспечения потребностей местных жителей и социально-экономического развития с участием хозяйствующих субъектов иных форм собственности, расположенных на данной территории.
10. Сущность муниципальной собственности как основного института местного хозяйства должна раскрываться прежде всего через ее социально-служебные функции, а не на основеимущественныххарактеристик, что предполагает необходимостьзаконодательногозакрепления муниципальной собственности как достояния местного сообщества. Это не исключает использования муниципальногоимуществадля извлечения экономической выгоды, но не как самоцели, а для выполнения социальных задач местного самоуправления. В свою очередь, местный бюджет должен рассматриваться в первую очередь как институт муниципального права, посредством которого создаются финансовые условия жизнеобеспечения населения и комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Социальные же характеристики местного налогообложения связаны с обеспечением самостоятельного аккумулирования и перераспределения местными сообществами средств на решение приоритетных вопросов жизнедеятельности, обустройства и развития территории, повышенной ролью возвратности местного налогообложения в виде широкого спектра муниципальных услуг.
11. Повышение эффективности финансово-экономических основ местного самоуправления с точки зрения реализации его задач в социальной сфере пр