Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации

Короткий опис

Год:

2006

Автор научной работы:

Винокуров, Александр Юрьевич

Ученая cтепень:

доктор юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.11

Специальность:

Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Количество cтраниц:

484

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Винокуров, Александр Юрьевич

Введение.
Глава I.
Понятие, задачи, состояниеприродоохраннойдеятельности российской прокуратуры и основныепроблемы, решение которых будет способствовать ее совершенствованию.
§ 1. Понятие и содержание природоохраннойдеятельностипрокуратуры.
§ 2. Цели и первоочередные задачи природоохранной деятельностипрокуратуры.
§ 3. Отличие природоохранной деятельности прокуратуры от природоохранной деятельности специальноуполномоченныхгосударственных органов, наделенных функциями экологического контроля.
§ 4. Современное состояние природоохранной деятельности прокуратуры.
§ 5. Основные проблемы (вопросы), успешное решение которых будет способствовать совершенствованию природоохранной деятельности прокуратуры.
Глава П.
Проблемы, выходящие за пределы природоохранной и иной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать совершенствованию не только природоохранной, но и всей деятельности прокуратуры.
§ 1. Искоренениекоррупциикак основное средство совершенствования деятельности государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.
§ 2. Формирование здорового экологического мировоззрения как одно из основных направлений решения экологических проблем, в том числе исовершенствованияприродоохранной деятельности прокуратуры.
§ 3. Внедрение в жизнь принципанеотвратимостиответственности за совершение правонарушений, в том числе и экологических.
§ 4. Повышение правового статуса государственных инспекторовэкологов и санитарных врачей.
§ 5. Совершенствование экологического законодательства и законодательства об организации и деятельности прокуратуры.
Глава Ш.
Проблемыпрокурорскогонадзора в целом и всей иной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать совершенствованию всей, в том числе и природоохранной деятельности прокуратуры.
§ 1. Совершенствование подготовки и системы повышения квалификации прокурорско-следственных кадров.
§ 2. Совершенствование работы с кадрами в органах прокуратуры.
§ 3. Улучшение материального обеспечения органов прокуратуры и ее работников.
§ 4. Совершенствование научного обеспечения деятельности прокуратуры.
Глава IV.
Проблемы собственно природоохранной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать совершенствованию не только этой деятельности, но и в определенной мере других участков деятельности прокуратуры.
§ 1. Специализацияпрокуророви следователей в области природоохранной деятельности.
§ 2. Совершенствование методического обеспечения природоохранной деятельности прокуратуры.
§ 3. Совершенствование аналитической работы прокуратуры в части ее природоохранной деятельности.
§ 4. Совершенствование взаимодействия прокуроров с природоохранными и другими органами.
Глава V.
Проблемы совершенствования отдельных направлений природоохранной деятельности прокуратуры.
§ 1. Совершенствование прокурорскогонадзораза исполнением экологического законодательства.
§ 2. Совершенствование специализированных отраслей прокурорского надзора.
§ 3. Повышение качества участия прокуроров в судах при рассмотрении дел об экологическихправонарушениях.
§ 4. Совершенствование координации деятельностиправоохранительныхорганов по борьбе с экологическимипреступлениямии повышение качества следствия поделамоб экологических преступлениях.
§ 5. Совершенствование иных направлений природоохранной деятельности прокуратуры.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Состояниезаконностив сфере природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности (экологической сфере), как показывает анализ статистических данных о работе органовпрокуратуры, в настоящее время нельзя признать удовлетворительным. Согласно сведениям из формы федерального статистического наблюдения «П», за последние десять лет число выявленныхпрокурораминарушений экологического законодательства выросло с 18531 в 1996 году до 130559 в 2005 году, то есть ровно в семь раз, что подтверждает не только тезис о повышении активности со стороны органов прокуратуры в рассматриваемой сфере при в целом неизменном численном составепрокурорскихработников, но и кризисность ситуации сисполнениемназванного законодательства. Это, естественно, не может не отражаться на экологической обстановке в стране, которая также не дает поводов для оптимизма.
Достаточно процитировать положения Концепции национальной безопасности, утвержденной в новой редакцииУказомПрезидента РФ от 10.01.2000 № 24, где прямо говорится о том, что «угроза ухудшения экологической ситуации в стране и истощения ее природных ресурсов находится в прямой зависимости от состояния экономики и готовности общества осознать глобальность и важность этих проблем. Для России эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности, изношенности основных фондов, отсутствия или ограниченного использования ресурсосберегающих технологий, низкой экологической культуры, несовершенства законодательства и иных негативных факторов. В этих условиях ослабление государственного контроля, недостаточная эффективность правовых и экономических механизмовпредупрежденияи ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивают риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности»1. При этом к числу основных задач в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации названным документом отнесено «коренное улучшение экологической ситуации в стране».
В одобренной распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р Экологической доктрине Российской Федерации важное место в решении экологических проблем отводится органам прокуратуры, которые в соответствии со ст. ст. 1 и 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «ОпрокуратуреРоссийской Федерации» осуществляют функциюнадзораза исполнением законов различными субъектами, в том числе и, в первую очередь, органами контроля.
Природоохранная деятельность прокуратуры в современных условиях становится исключительно важным направлением ее работы. Не случайно ГенеральныйпрокурорРФ выделяет надзор за исполнением законов об экологической безопасности в числе приоритетных направленийнадзорнойдеятельности прокуроров3. В первую очередь это обусловлено тем, что в основном в результате несоблюдениядолжностнымилицами, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и многимиграж
1 СЗ РФ. — 2000. — Хо2. — Ст. 170.
2 Российская газета от 18.09.2002.
3 См. Об организациипрокурорскогонадзора за исполнением законов, соблюдением прав исвободчеловека и гражданина: Приказ ГенеральногопрокурораРФ от 22.05.1996 № 30. данами требований экологического законодательства обостряется экологическая ситуация во многих регионах страны и в целом в России, ухудшается естественная среда обитания людей, не обеспечивается их экологическая безопасность, истощаются природные ресурсы, а в конечном итоге нарушаетсязакрепленноев ст. 42 Конституции России правогражданна благоприятную окружающую среду.
За ежегодно растущими показателями рассматриваемой деятельности российской прокуратуры, безусловно, стоит и накопленный опыт и интенсификация труда прокурорско-следственных кадров. Однако, говорить о достаточной эффективности такой деятельности на современном этапе преждевременно, поскольку сегодня в погоне за «цифрами», которые с чьей-то легкой руки стали едва ли не главным мерилом профессиональной пригодности специалистов вправоохранительнойи контрольно-надзорной сферах, зачастую забывают о причинах и условиях выявленныхправонарушений, не устранение которых во многом предопределяют дальнейший рост арифметических данных. Более того,расследованиепреступлений и участие прокуроров в судах, как логическое продолжение надзорной деятельности, далеко не всегда приводят к желаемому результату, а это прямо влияет на эффективность всей природоохранной деятельности. Имеются также недостатки в аналитической и в методической работе, без которых трудно акцентировать внимание на действительно актуальных направлениях надзора.
Кроме того, по нашему мнению, важным обстоятельством, не позволяющим органам прокуратуры в полной мере осуществлять поступательную (а не наступательную, как принято говорить впрокурорскойсреде) природоохранную деятельность, является отсутствие четко определенных на ведомственном уровне задач применительно ко всем направлениям и участкам прокурорско-следственной деятельности.
Следовательно, имеется необходимость в изучении состояния природоохранной деятельности прокуратуры на протяжении определенного периода, в выявлении типичных недостатков и определении конкретных факторов, снижающих ее эффективность, а также в выработке наиболее важных и действенных мер, направленных на улучшение работы органов прокуратуры в рассматриваемой сфере в целях повышения эффективности природоохранной деятельности.
Вышеизложенное обусловило выбор темы диссертационного исследования и определило ее актуальность.
Степень научной разработанности темы. Серьезные исследования различных вопросов, связанных с местом и ролью органов прокуратуры в укреплении законности в природоохранной сфере, начались в 1990-е годы, когда под воздействием назревших потребностей практики появилось немало работ методического характера, целью издания которых являлось, прежде всего, оказание помощипрокурорскимработникам в грамотной организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства ирасследованиипреступлений в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Среди таких работ, в первую очередь, можно выделить пособия В.И.Рохлина, В.И. Пинчука, В.М. Сердюка «Расследование ипрокурорскийнадзор по фактам нарушения природоохранного законодательства» (Ленинград, 1991), а также Н.А.Селиванова, К.С. Скоромникова «Расследование преступных загрязнений природной среды» (М., 1994), А.Н.Борецкого, Т.А. Дикановой, Н.А. Коровиной «Правовое регулирование контроля и надзора за исполнением законодательства об охране природы на водном транспорте» (М., 1995) и ряд других.
С 1992 года, то есть с момента образования вНИИпроблем укрепления законности иправопорядкапри Генеральной прокуратуре РФ специализированного отдела правовых проблем экологии и прокурорского надзора, начинают публиковаться тематические сборники научных статей, посвященных различным вопросам природоохранной деятельности российской прокуратуры и проблемам совершенствования экологического законодательства, подготовленных как учеными, так и практическими работниками. Они внесли безусловный положительный вклад в разработку теории прокурорского надзора в сфере экологии. В частности, различными авторами конспективно рассматривались такие вопросы как целесообразность специализации органов прокуратуры в природоохранной сфере, проблемы предупреждения экологических правонарушений средствами прокурорского надзора, повышение эффективности координационных мероприятийправоохранительныхорганов по борьбе с экологическимипреступлениямии взаимодействия с органами государственного экологического контроля. При этом следует отметить вклад в развитие теоретических начал различных аспектов природоохранной деятельности прокуратуры таких ученых как О.П.Бедный, Т.А. Диканова, В.Д. Ермаков, Ю.Г.Жаркова, Э.Н. Жевлаков, Г.И. Осипов, А.Я.Сухареви ряд других.
Наиболее комплексный подход к освещению различных вопросов природоохранной деятельности прокуратуры, прежде всеj го, с методологической точки зрения был осуществлен в пособии «Прокурорскийнадзорза исполнением экологического законодательства» (М., 1999). В этом издании помимо, собственно, прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства рассматривались фрагментарно вопросырасследованияорганами прокуратуры экологических преступлений, надзора за следствием поделамоб экологических преступлениях, участияпрокуроровв рассмотрении судами уголовных и гражданских дел экологической направленности.
Наконец следует отметить, что во второй половине 1990-х гг. проблемы прокурорского надзора в сфере экологии становятся востребованными на диссертационном уровне. Были защищены кандидатские диссертации: в 1998 г. А.А. Агеевым на тему «Природоохранная деятельность органов прокуратуры Российской Федерации»; в 1999 г. В.П. Виноградовым в форме научного доклада на тему «Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна», в 2000 г. А.Ю. Винокуровым на тему «Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства», в 2002 г. Д.Г. Добрецовым на тему «Прокурорский надзор как средство защиты экологических прав человека игражданина».
Несмотря на повышенный интерес к исследованию проблем природоохранной деятельности прокуратуры, предметом исследования в перечисленных выше работах являлась в основномнадзорнаяработа прокуроров. Данное обстоятельство говорит о необходимости более комплексного подхода к рассматриваемой деятельности органов прокуратуры, что и попытался сделать в настоящей работе диссертант.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с поступлением в органы прокуратуры информации осовершенныхили готовящихся правонарушениях, а также с выявлением непосредственно органами прокуратурыпротивоправныхдеяний (включая издание незаконных правовых актов) в сфере природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасностиподнадзорнымипрокуратуре органами и лицами.
Предметом исследования выступает многофункциональная деятельность органов прокуратуры в сфере природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, направленная на укрепление состояния законности в сфереисполненияэкологического законодательства посредством своевременной проверки поступившей информации о нарушениях этого законодательства, выявления его нарушений, причин и условий им способствующих, и их устранения.
Целью исследования является разработка системы теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности природоохранной деятельности органов прокуратуры.
Задачами исследования являются: раскрытие содержания понятия «природоохранная деятельность прокуратуры» и обоснование необходимости введения в оборот этого и ряда других понятий; показ роли этой общественно значимой деятельности прокуроров в охране природных ресурсов Российской Федерации, оздоровлении окружающей природной среды и обеспечении экологической безопасности населения; определение отличий природоохранной деятельности прокуратуры от аналогичной деятельности других органов; формулирование основных задач природоохранной деятельности прокуратуры на современном этапе (по крайней мере, на ближайшие годы); анализ состояния природоохранной деятельности прокуратуры и определение на его основе как положительных, так и отрицательных тенденций; установление основных факторов, сдерживающих или препятствующих совершенствованию природоохранной деятельности прокуратуры, и разграничение при этом факторов, зависящих от самой прокуратуры, и факторов, от нее не зависящих, устранение которых, тем не менее, будет способствовать повышению эффективности ее деятельности; обоснование необходимости совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры путем повышения ее эффективности; определение основных направлений совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и формулирование соответствующих научно-обоснованных рекомендаций; раскрытие основных путей совершенствования иных направлений природоохранной деятельности прокуратуры и подготовка соответствующих рекомендаций для практических работников; выражение позиции автора по вопросу дальнейшего развития прокуратуры Российской Федерации на современном этапе становления правового государства, от чего не в последнюю очередь зависит роль и место органов прокуратуры в системе государственного механизма укрепления законности в сфере природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности.
Методология и методика исследования. Настоящее исследование проводилось на основе положений современной философской науки. Оно опиралось на прочную правовую, теоретическую и эмпирическую базу, включая личный опыт работы диссертанта в органах прокуратуры.
Правовую основу исследования составили:КонституцияРоссийской Федерации, являющаяся основополагающимзаконодательнымактом России; федеральное законодательство, регулирующее деятельность российской прокуратуры и, в первую очередь, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», а такжепроцессуальныезаконы, закрепляющие полномочия прокуроров при осуществлениивозложенныхна них функций; законодательные иподзаконныеакты, направленные на укрепление законности и правопорядка в стране, обеспечение прав и свобод человека и гражданина; экологическое законодательство, регулирующее общественные отношения в области природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности; международно-правовые документы о правах исвободахчеловека и гражданина и об охране окружающей природной среды, а также руководящие указания Генерального прокурора РФ.
Теоретическую основу исследования составили научные труды: а) в области законности,криминологии, прокурорского надзора (в основном в части повышения его эффективности) — А.И.Алексеева, С.С. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г.Березовской,
A.Д.Берензона, В.П. Божьева, А.Д. Бойкова, Г.И.Бровина, И.С. Викторова, В.В. Гаврилова, С.И.Герасимова, Ю.М. Грошевого, В.З. Гущина, JI.M.Давыденко, В.Г. Даева, Г.В. Дашкова, А.И.Долговой, В.В. Долежана, С.А. Емельянова, В.К.Звирбуля, В.Е. Иванова, А.Х. Казариной, А.Б.Карлина, В.В. Клочкова, А.Ф. Козлова, А.Ф.Козусева, Б.В. Коробейникова, П.Н. Кудрявцева, А.Н.Ларькова, В.Д. Ломовского, В.В. Лунева,
B.Г.Мелкумова, В.Т. Михайлова, Л.А. Николаевой, В.Г.Розенфельда, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, А.Ф.Смирнова, Б.М. Спиридонова, К.Ф. Скворцова, Л.А. Соя-Серко, Б.Ф.Старова, А.Я. Сухарева, Н.П. Шарыло, В.И.Шинда, А.А. Чувилева, В.Б. Ястребова и других; б) в области экологии, правовых проблем экологии и природоохранной деятельности прокуратуры — Ю.П.Беличенко,
C.А.Боголюбова, МЛ. Борозина, М.М. Бринчука, М.И.Васильевой, А.К. Голиченкова, В.И. Данилова-Данильяна, Т.А.Дикановой, О.Л. Дубовик, В.Г. Емельянова, В.Д.Ермакова, Б.В. Ерофеева, О.С. Колбасова, Е.Н.Жевлакова, Е.Н. Колотинской, Н.И. Краснова, И.О.Красновой, О.И. Крассова, М.Я. Лемешева, Н.Н.Моисеева, Г.И. Осипова, В.В. Петрова, Н.Ф.Реймерса, Г.П. Серова, К.С. Скоромникова, С.А.Степанова, А.С. Шестерюка, В.А. Шкурко, А.В.Яблоковаи других.
Эмпирическую основу настоящего исследования составили данные официальной статистики о работе прокуроров в экологической сфере (по форме «П») за последние десять лет, докладные записки, информации, информационные письма, обзоры и аналитические справки органов прокуратуры, материалыколлегийи координационных совещаний как федерального, так и регионального уровня, посвященных вопросам экологического характера, разнообразные материалы практики работы природоохранных и другихпрокуратур, статистические отчеты и справочно-аналитические документы природоохранных органов, государственные доклады о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации за 1994— 2005 гг., ряд других документальных источников.
В процессе работы использованы, в частности, такие методы исследования, как: а) изучение в Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре, Московской региональной природоохранной прокуратуре, двадцати шести районных, межрайонных (включая природоохранные) и городскихпрокуратурах, девяти областных прокуратурах и отделе понадзоруза исполнением природоохранного законодательства управления по надзору за исполнением законов изаконностьюправовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации (в настоящее время — управление по надзору за соблюдением федерального законодательства) материалов и документов, отражающих различные аспекты природоохранной деятельности органов прокуратуры.
Наряду с другими документами изучены 219 материалов проверок исполнения экологического законодательства, 356 представлений об устранении нарушений экологического законодательства, 482 протеста нанезаконныеправовые акты федеральных органовисполнительнойвласти и их территориальных подразделений, органовпредставительнойи исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местногосамоуправления, 374 вынесенных прокурорами областного и районного звенапостановленийо возбуждении производства поделуоб административном правонарушении, 195исковыхзаявлений и заявлений, направленных прокурорами в суды общейюрисдикциии арбитражные суды (вместе и прилагаемыми к ним документами), 78 материалов коллегий прокуратур областного звена, 83 материалов координационных совещаний, 137 решений судов, вынесенных поисками заявлениям прокуроров по фактам нарушений экологического законодательства, 179 прекращенных уголовных дел об экологическихпреступлениях, 146 отказных материалов, 293 текущих плана работы прокуратур областного и районного звеньев; б) прослушивание и критический анализ 22 заседанийарбитражныхсудов, рассматривавших с участием прокуроровисковыезаявления о взыскании ущерба,причиненногоэкологическими правонарушениями, и 29 заседаний судов общей юрисдикции, рассматривавших в первойинстанцииуголовные дела о браконьерстве (пять),незаконнойпорубке лесов (семь) и ряде иных экологическихпреступлений; в) опрос посредством анкетирования 126 природоохранных прокуроров, 106 иных прокурорских работников, 55следователейпрокуратуры, 52 судей, 74 работников природоохранных органов, а всего более 700 человек.
При написании работы использован также личный опыт автора, накопленный за время работы в органах прокуратуры.
Достоверность и обоснованность результатов исследования подтверждаются совокупностью изученных материалов и методов исследования, перечисленных выше и представляющих собой достаточно убедительнуюдоказательственнуюбазу.
Научная новизна проведенного исследования в том, что диссертация представляет собой первое широкомасштабное, логически завершенное монографическое исследование, выражающееся в решении крупной научной проблемы, связанной с совершенствованием природоохранной деятельности прокуратуры. В ней реализован комплексный подход в исследовании достаточно широкого круга вопросов под углом зрения повышения эффективности природоохранной деятельности прокуратуры в целом и отдельных направлений этой деятельности.
В работе разработаны теоретические основы природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации, в том числе: сформулировано понятие природоохранной деятельности прокуратуры как составной части ее деятельности в целом и раскрыто ее содержание показаны общественная значимость этой деятельности как одного из средств охраны природных ресурсов России, оздоровления окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности и повышение ее роли; определено место органов прокуратуры в механизме реализации экологической функции государства; даны отличия природоохранной деятельности прокуратуры от природоохранной деятельности других органов; сформулированы основные задачи этой деятельности на современном этапе развития Российского государства; проведен анализ современного состояния природоохранной деятельности прокуратуры; доказана необходимость совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры, повышения ее эффективности, с одной стороны, как одного из средств оздоровления окружающей природной среды, с другой — как средства совершенствования природоохранной деятельности органов экологического контроля и иных органов, на которые распространяется прокурорский надзор; показаны факторы, препятствующие совершенствованию природоохранной деятельности прокуратуры, как зависящие от нее, так и не зависящие, устранение которых положительно скажется на качестве ее природоохранной деятельности; обоснованы основные направления совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры; внесен ряд предложений, направленных как на совершенствование всей деятельности прокуратуры, так и ее природоохранной деятельности, отдельных направлений этой деятельности, реализация которых, несомненно, положительно скажется на результативности работы прокуратуры. Внесены также предложения, направленные на совершенствование как законодательства, регулирующего вопросы организации и деятельности прокуратуры, так и экологического законодательства. Ряд предложений направлен на совершенствование деятельности природоохранных органов.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Природоохранная деятельность российской прокуратуры — это многогранная (в рамках возложенных напрокуратуруфункций), специфическая, присущая именно этой важнейшей системе государственных органов деятельность, направленная на укрепление законности в сфере исполнения экологического законодательства, и, в конечном итоге, на оздоровление окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения и территорий. Эта деятельность прокуратуры является составной неотъемлемой частью механизма реализации экологической функции государства, определяемой Экологической доктриной Российской Федерации и иными концептуальными документами.
2. Вывод: во-первых, о повышении роли прокуратуры как федерального органанадведомственногонадзора за обеспечением законности, в том числе и в экологической сфере, что вызвано ростомправонарушаемостив стране, включая экологическуюправонарушаемость, широкоохватностью коррупции, ослаблением государственного контроля (надзора) со стороны специальноуполномоченныхорганов, недостаточной эффективностью работы судов и рядом других факторов; во-вторых, о повышении роли природоохранной деятельности прокуратуры, с одной стороны, как способа обеспечения законности в экологической сфере и, с другой стороны, как важного элемента в правовом механизме активизации и совершенствования деятельности государственных органов, осуществляющих управление в рассматриваемой сфере.
3. В иерархии контрольно-надзорных органовпрокуратуразанимает особое место. Это обусловлено тем, что, обладая признаками широкоохватности инадведомственности, прокурорский надзор распространяется на деятельность, осуществляемую специальноуполномоченнымиорганами в сфере экологии, в том числе и на их контрольно-надзорную деятельность (проведение проверок в этих органах,поручениеим проведения проверок и экспертных исследований, возбуждение в отношениидолжностныхлиц этих органов дел обадминистративныхправонарушениях и уголовных дел, осуществление иных мероприятий в рамках возложенных на прокуратуру функций).
4. Основными факторами, снижающими эффективность природ охранной деятельности прокуратуры, являются: недостаточно высокий уровень экологической культуры населения в целом, должностных лиц всех уровней, в том числе и работников правоохранительных органов; недооценка общественной опасности экологических правонарушений и, в особенности, преступлений, в том числе со стороны следователей, прокуроров исудей; нечеткая постановка задач в рассматриваемой сференижестоящимпрокурорам со стороны вышестоящих прокуроров при имеющем место провозглашении приоритетности названной деятельности; недостатки методического обеспечения; несовершенство как экологического законодательства, так и законодательства об организации и деятельности прокуратуры, и другие факторы.
5. Вывод о том, что повышение эффективности природоохранной деятельности прокуратуры возможно только при одновременном совершенствовании всех отраслей, направлений и участков деятельности прокуратуры. По существу, речь должна идти о разрешении следующих четырех групп проблем: во-первых, выходящих за пределы природоохранной и иной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать совершенствованию не только природоохранной, но и всей деятельности прокуратуры; во-вторых, прокурорского надзора в целом и всей иной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать совершенствованию всей, в том числе и природоохранной деятельности прокуратуры; в-третьих, собственно природоохранной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать совершенствованию не только этой деятельности, но и в определенной мере других участков деятельности прокуратуры; в-четвертых, совершенствования отдельных направлений собственно природоохранной деятельности прокуратуры.
6. Оздоровления окружающей природной среды в Российской Федерации можно добиться только совместными скоординированными усилиями всех органов, а поэтому необходимо совершенствовать взаимодействие органов прокуратуры справоохранительнымии природоохранными органами, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, прежде всего в вопросах предупреждения экологических правонарушений. Каждый из этих органов, действуя в рамках предоставленной ему компетенции, присущими ему средствами и методами работы вносит вполне определенный вклад в укрепление законности в экологической сфере, способствуя тем самым оздоровлению окружающей природной среды. Результаты природоохранной деятельности этих органов, а также прокуратуры тем весомее, чем лучше организовано взаимодействие между ними. Именно тесное взаимодействие различных органов превращает природоохранную деятельность в единую скоординированную деятельность, где каждый конкретный орган представляет собой определенное звено единого организационного механизма охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности.
7. Вывод о том, что в условиях усиливающейся коррупционности чиновничества (должностных лиц всех без исключения органов, в том числе правоохранительных органов), представляющей серьезную угрозу национальной безопасности России, невозможно добиться оздоровления окружающей природной среды, решения всех иных вопросов государственной важности без искоренения этого социального фактора, который стал барьером на пути позитивных преобразований, в том числе в экологической сфере.
8. Совершенствованию природоохранной деятельности государственных органов, в том числе и прокуратуры в значительной мере должно способствовать: во-первых, формирование здорового экологического мировоззрения у всех слоев общества, включая работников правоохранительных и природоохранных органов; во-вторых, реальное внедрение в жизнь принципанеотвратимостиответственности за совершение экологических и иных правонарушений; в-третьих, повышение правового статуса государственных инспекторов, осуществляющих контрольно-надзорные функции в рассматриваемой сфере; в-четвертых, совершенствование подготовки и системы повышения квалификации прокурорско-следственных кадров; в-пятых, совершенствование работы с кадрами в органах прокуратуры; в-шестых, специализация прокурорско-следственных работников, а равно и судей.
9. Органы прокуратуры как динамично совершенствующаяся система, призванная своевременно реагировать на социально-экономические и иные изменения, происходящие в стране, не могут успешно развиваться безнадлежащегонаучного обеспечения. Всякие структурные, организационные, функциональные и иные изменения в органах прокуратуры должны осуществляться, опираясь на глубокие нау

Список літератури

Заключение диссертациипо теме "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Винокуров, Александр Юрьевич

заключение
В результате проведенного автором исследования можно сформулировать ряд положений и выводов, а также обобщить внесенные предложения, направленные на совершенствование природоохранной деятельностипрокуратурыРоссийской Федерации.
1. Через понятие «природоохранная деятельность» как комплекс мер, мероприятий, действий, направленных на оздоровление окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения, осуществляемых всеми без исключениядолжностными, юридическими и физическими лицами, вне зависимости от их подчиненности, форм собственности, выполняемых функций ислужебныхполномочий, выведен термин «природоохранная деятельность органов прокуратуры Российской Федерации». Указанная деятельность органов прокуратуры рассматривается в широком смысле слова, поскольку воздействие названных органов на оздоровление окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности осуществляется опосредованно с использованием присущих именно этим органам средств и методов. При этом подчеркнуто, что в современных условиях, когда состояниезаконностив экологической сфере является неудовлетворительным, а деятельность специальноуполномоченныхорганов, ослабленных в результате проводимых в последние годы регулярных реструктуризаций крайне не эффективна, природоохранный потенциал органов прокуратуры как одного из наиболее стабильных государственно-правовых институтов, должен быть задействован в полной мере. Автор пришел к выводу, что значение природоохранной деятельности прокуратуры в ближайшее время будет возрастать ввиду ухудшения состояния окружающей природной среды.
Под «природоохранной деятельностью российской прокуратуры» автор понимает многогранную, специфическую, присущую именно этой важнейшей системе государственных органов деятельность, направленную на укрепление законности в сфереисполненияэкологического законодательства, а в конечном итоге на оздоровление окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения.
Понятием «природоохранная деятельность прокуратуры»охватываетсяцелый спектр отраслей, направлений и участков деятельности прокуратуры, а именно:прокурорскийнадзор за: исполнением экологического законодательства перечисленными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «ОпрокуратуреРоссийской Федерации» должностными, юридическими и иными лицами, и, в первую очередь, органами экологического контроля, и соответствием законам издаваемых ими правовых актов; соблюдением установленныхКонституциейРФ и законодательными актами федерального и регионального уровней экологических правграждани иных лиц; исполнением законов прирасследованииуголовных дел об экологическихпреступленияхкак органами прокуратуры, так и органами внутренних дел и иными органами;законностьюосуществления оперативно-розыскной деятельности в сферепредупреждения, пресечения и раскрытия экологическихпреступлений; исполнением законов судебными приставами (в частипринудительногоисполнения решений судов и других органов, касающихся экологической сферы);исполнениемзаконов в местах содержаниязадержанныхи при исполнении наказаний, назначаемых судом засовершениеэкологических преступлений; расследование подследственных органам прокуратуры уголовных дел об экологических преступлениях; координация деятельностиправоохранительныхорганов по борьбе с экологическимипреступлениями; участие прокуроров: в рассмотрении судами дел об экологическихправонарушениях; в правотворческой деятельности (при подготовке, принятии или издании экологических законов и других правовых актов); рассмотрение и разрешениепрокурорамижалоб и обращений по экологическим вопросам; участиепрокуророви следователей в профилактической работе (предупрежденииэкологических правонарушений).
2. Подчеркнуто, что природоохранная деятельность прокуратуры не является самоцелью, а служит серьезным правовым средством обеспечениянадлежащегоисполнения российского законодательства как конечной цели, без чего невозможно нормальное функционирование государства и всех его институтов. При этом цели и задачи рассматриваемой деятельности прокуратуры вытекают из основного предназначения отечественной прокуратуры — осуществлятьнадзорза соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на территории Российской Федерации законов юридическими, должностными и иными лицами, перечисленными в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, цели и задачи прокуратуры в рассматриваемой сфере вытекают также из фактического состояния окружающей природной среды в регионах и в целом в стране, состояния использования природных ресурсов, отражающих в немалой степени уровень исполнения экологического законодательства.
В обобщенном виде целями природоохранной деятельности прокуратуры являются:
1) реальное обеспечение экологических прав россиян и, прежде всего, права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и навозмещениевреда, причиненного их здоровью илиимуществуэкологическими правонарушениями (ст. 42КонституцииРФ);
2) обеспечение (достижение) совместно с другими юридическими и физическими лицами экологической безопасности населения и благоприятной окружающей среды как в регионах, так и в целом в России;
3) обеспечение рационального бережного использования всех природных ресурсов, в особенности невозобновляемых (нефти, газа, руд).
Цели могут быть достигнуты посредством реализации задач, к которым относятся:
1) усиление и совершенствованиенадзораза исполнением экологического законодательства органамипредставительнойи исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местногосамоуправления;
2) активноевоспрепятствованиевводу в эксплуатацию промышленных, сельскохозяйственных, оборонных и иных объектов, могущих оказать отрицательное воздействие на окружающую природную среду;
3) предотвращение средствамипрокурорскогонадзора фактов незаконной добычи природных ресурсов страны, их нерационального использования;
4) осуществление надзора за исполнением законодательства, регулирующего расходование денежных средств, выделяемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на природоохранные мероприятия;
5) усиление надзора за исполнением национального и международного законодательства, направленного назапрещениеввоза в Россию из-за рубежа опасных отходов и веществ (радиоактивных, токсичных, в том числе химических, биологических).
6) профилактика экологическихправонарушений;
7) участие в совершенствование экологического законодательства.
3. Определены основные черты, отличающие природоохранную деятельность прокуратуры от природоохранной деятельности специально уполномоченных государственных органов, наделенных функциями экологического контроля, а также других органов (представительной иисполнительнойвласти, МВД России, судов). Это отличие обусловливается предназначением и специфичностью задач и характером деятельности прокуратуры, компетенцией прокуроров, то есть особенностью правового статуса прокуратуры и ее работников как государственных служащих.
В первую очередь, природоохранная деятельность прокуратуры отличается многофункциональностью по сравнению с природоохранной деятельностью специально уполномоченных государственных органов. Прокурорский надзор как ключевая функция прокуратуры обладает признакаминадведомственностии распространяется на деятельность, осуществляемую органами экологического контроля. В то же время Закон о прокуратуре устанавливает четкие основания прокурорского вмешательства, не допускающие подмены прокурорами контрольно-надзорной функции органов исполнительной власти.
4. На основе анализа данных формы «П» федерального статистического наблюдения («Отчет о работепрокурора») за последние годы сделаны выводы о серьезной активизации природоохранной деятельноста прокуроров, прежде всего в сфере надзора за исполнением экологического законодательства. Отмечая позитивные стороны, обращается внимание на то, что за растущими цифрами выявленных нарушений законов далеко не всегда прослеживается эффективностьнадзорныхмероприятий, то есть их конечный результат — реальное устранение нарушений. Поэтому автор критически относится к сложившейся тенденции оценки работы конкретных прокуроров через призму цифровых показателей.
Анализируяисковуюработу прокуроров в судах общейюрисдикции, диссертант делает выводы о том, что: суды не справляются с потокомискови заявлений, о чем косвенно свидетельствует статистика их рассмотрения; далеко не всеискистановятся предметом рассмотрения в судах в силу таких причин как отсутствиедоказательственнойбазы, неправильное определение предметаиска; принятие судом исков к рассмотрению отнюдь не гарантируетвынесенияожидаемого прокурором решения, что не относится, естественно кискам, вытекающим из уголовных дел с материальным составом.
Наиболее слабым звеном в природоохранной деятельности в последние годы выглядит функциярасследованияпреступлений, если рассматривать ее с точки зренияисключительнойподследственности дел, закрепленных за органами прокуратуры.
Далека от совершенства и сама система учета в рассматриваемой сфере, поскольку ежегодно от 20 до 25% выявленных в экологической сфере нарушений названного законодательства фактически обезличиваются из-за отсутствия в учетной форме соответствующих строк.
5. В работе подвергнуты критике отдельные положения Концепциисудебнойреформы как документа во многом популистского, принятого без серьезной проработки и без учета российских реалий. Даются предложения по структурному реформированию судебной системы и в свою очередь системы органов прокуратуры. В частности, ставится вопрос о целесообразности образования федеральных окружныхпрокуратур.
На основе анализа работ известных ученых в области законности и прокурорского надзора, диссертант выражает свое видение развития российской прокуратуры в переходный период на пути к правовому государству. Он убежден, что национальным интересам России, интересамзаконопослушнойчасти граждан соответствует, чтобыпрокуратураРоссии оставалась федеральным, централизованнымнадзорныморганом и органом уголовногопреследованияс оставлением за нею всех функций, определенных Конституцией РФ и Законом о прокуратуре, чтобы она в дальнейшем развивалась как орган преимущественнонадзорноготипа. Кроме того, он полностью солидарен с мнением отдельных авторов в том, что вопросы организации и деятельности органов прокуратуры должен регламентировать федеральныйконституционныйзакон, коль скоро сама прокуратура является органомконституционным.
6. Автором вычленены основные проблемы, успешное разрешение которых может оказать положительное влияние на состояние природоохранной деятельности прокуратуры. Они подразделяются им на четыре группы:
1) проблемы, выходящие за пределы природоохранной и иной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать совершенствованию не только природоохранной, но и всей деятельности органов прокуратуры;
2) проблемы прокурорского надзора в целом и всей иной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать совершенствованию всей деятельности прокуратуры, в том числе и природоохранной деятельности;
3) проблемы собственно природоохранной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать не только совершенствованию этой деятельности, но и в определенной мере совершенствованию других участков деятельности прокуратуры;
4) проблемы совершенствования отдельных направлений природоохранной деятельности прокуратуры. Эти проблемы и пути их разрешения подробно рассматриваются в последующих главах настоящей работы.
7. Среди проблем, выходящих за пределы природоохранной и иной деятельности прокуратуры, автор в первую очередь акцентирует внимание на проблемекоррупции, принятие комплексных мер, по искоренению которой способно повысить эффективность государственно-правовых институтов, в том числе и прокуратуры. Диссертант высказывает свое видение направлений борьбы с этим явлением. В частности, им предлагается установить ответственность государства за действия своихкоррумпированныхчиновников, в том числе материальную ответственность в случаепричиненияих коррупционными действиями имущественного, а возможно и моральноговредафизическим и юридическим лицам.
8. Одной из проблем выступает низкий уровень экологического мировоззрения, как среди граждан, так и государственных служащих. Основываясь на результатах проведенного опроса граждан, прокуроров,следователей, судей, государственных инспекторов природоохранных органов, автор констатирует, что многие экологические проблемы названными лицами не воспринимаются как крайне опасные, кричащие, подлежащие незамедлительному разрешению. Более того, большинство из них не воспринимают экологическиеправонарушения, в том числе ипреступления, как носящие в себе весьма серьезную опасность для общества. Вместе с тем, диссертант делает вывод о том, что только специалисты (прокуроры, следователи, судьи, государственные экологические инспекторы, санитарные врачи и другие), обладающие высокой экологической культурой, со здоровым экологическим мировоззрением и прочными профессиональными навыками могут квалифицированно осуществлять природоохранную деятельность, принципиально, бескомпромиссно бороться с экологическимиправонарушениями.
9. Еще одной проблемой продолжает оставаться явно недостаточное внедрение в жизнь принципанеотвратимостиответственности за совершение правонарушений, в том числе и экологических. При этом автор убежден, что только последовательное и непрерывноепреследованиеправонарушителей, невзирая на ранг иимущественноеположение, доведение каждого вскрытого фактапротивоправногоповедения до своего логического завершения способно переломить ситуацию, в том числе в экологической сфере.
10. Злободневной проблемой, отягощающей состояние законности в экологической сфере, диссертанту видится и недостаточно высокий правовой статус государственных инспекторов-экологов и санитарных врачей. Имеется потребность в разработке и принятии самостоятельного федерального закона «О государственных инспекторах Российской Федерации», который бы поднял правовой статус государственных инспекторов (в том числе представляющих природоохранные органы) на более высокий уровень, наделил их дополнительнымиполномочиямив особенности в областипресеченияи устранения правонарушений, улучшил их материальное обеспечение, техническое оснащение (средствами контроля, измерения и другими средствами,огнестрельными иным оружием, быстроходными транспортными средствами), взял их под государственную защиту, подобно тому, как это сделано в отношении госохотин-спекторов и рыбинспекторов.
11. Особое внимание уделено и проблеме совершенствования экологического законодательства, поскольку только качественные, соответствующие современному уровню развития общества правовые регуляторы, способны обеспечить необходимый уровень развития общественных отношений в соответствующей сфере. Этот вопрос вызывает серьезную озабоченность и у опрошенных в процессе анкетирования респондентов.
По мнению диссертанта, совершенствование экологического законодательства должно осуществляться путемкодификации, устранения дублирующих и противоречащих друг другу, а также декларативных норм, четкого разграничения компетенции между властными структурами разных уровней и конкретизации назаконодательномуровне полномочий непосредственных исполнителей, особенно в контрольно-надзорной сфере, а также совершенствованиянормотворческойтехники, исключения в правотворческом процессе стихийности и ангажированности.
Автор согласен с учеными-правоведами, выступающими за то, чтобы в качестве базового системообразующегозаконодательногоакта на федеральном уровне подготовить и принять ЭкологическийкодексРоссийской Федерации, что позволило бы значительно сократитьзаконодательныймассив и тем самым оптимизировать практикуправоприменения.
Рекомендуется также усилить репрессивное воздействие, прежде всего административно-правового механизма напротивоправноеповедение различных субъектов в экологической сфере.
12. Нуждается в своем разрешении и проблема совершенствования законодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры. Пути такого совершенствования видятся автору в: повышении правового статуса прокуратуры как централизованного федерального надзорного органа и правового статуса ее работников;наделениипрокуроров дополнительными полномочиями, направленными в первую очередь на устранение ипредупреждениеправонарушений; уточнении и конкретизацииполномочийотдельных категорий прокурорских работников и в особенности начальников структурных подразделений; большейрегламентациипроцедурных вопросов прокурорской деятельности и в особенности прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов и прокурорского надзора за соблюдением прав исвободчеловека и гражданина; закреплениигарантий(правовых, организационных, безусловно, материальных) реального воплощения в жизнь принципа независимости органов прокуратуры от других, в особенности,поднадзорныхорганов.
В частности, предлагается: назначать прокуроров-руководителей любого звена и их заместителей решениемПрезидентаРоссийской Федерации; узаконить в федеральном законодательстве реально используемые многими прокурорами регионального звенаполномочияпо таким вопросам, как правозаконодательнойинициативы и право на обращение с запросом вконституционные(уставные) суды субъектов Российской Федерации; встатье1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»закрепить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением (а не соблюдением) Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативныхуказовПрезидента Российской Федерации, нормативныхпостановленийПравительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации иуставовмуниципальных образований; отрасль «надзор за соблюдением прав и свобод человека игражданина» более правильным было бы именовать, учитывая названия других отраслей надзора, как «прокурорский надзор за исполнением законов о правах исвободахграждан»; наделить прокуроров районного (городского) звена правом непосредственного обращения сисками(заявлениями) в арбитражные суды; закрепить в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»: а) полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законовсудебнымиприставами, включив в Закон самостоятельную главу; б)обязанностьпрокуроров всех уровней анализировать, с одной стороны, состояние законности в рамках своей компетенции, с другой стороны, состояние собственной работы и работынижестоящихпрокуроров, считая такую деятельность неотъемлемой составной частьюнадзорнойдеятельности.
13. Раскрывая пути разрешения проблем прокурорского надзора в целом и всей иной деятельности прокуратуры, в работе акцентируется внимание, в первую очередь на вопросе совершенствования подготовки прокурорско-следственных кадров. Подчеркивается, что в последние годы качество подготовки юридических кадров в высших учебных заведениях заметно снизилось, как, впрочем, снизилось и качество преподавания. Это приводит к тому, что многие выпускники не обладают необходимыми для работы в прокуратуре и в других правоохранительных органах деловыми и нравственными качествами. Проблемы, по мнению автора, не решает и наличие в системе прокуратуры собственных институтов. Вызывает тревогу и качество преподавания в вузах дисциплины «Прокурорский надзор».
По мнению диссертанта, повышению качества подготовки специалистов-правоведов, в том числе и предназначенных для работы в органах прокуратуры, помимо совершенствования качества учебного процесса, повышения методического мастерства преподавателей, улучшения учебно-материальной базы вузов, повышения требований к знаниям студентов могло бы, в частности, способствовать: увеличение объема аудиторных занятий на изучение дисциплины «Прокурорский надзор» хотя бы до 50 часов; периодическое проведение тестирования с целью проверки текущих знаний студентов по дисциплине; оборудование на юридических факультетах специализированных кабинетов прокурорского надзора и набором необходимых документов и технических средств и ряд других мер.
Следующей проблемой кадрового характера является необходимость совершенствование системы повышения квалификации прокурор-ско-следственных кадров. Эта система должна быть по возможности мобильной и гибкой, оперативно откликающейся на запросы (потребности)прокурорскойи следственной практики. Более того, она должна быть непрерывной и охватывать все категории работников. В качестве реальных мер, направленных на улучшение ситуации диссертантом предлагается: усиление контроля за самостоятельной учебой оперативного состава со стороны руководителей и начальников структурных подразделений прокуратур всех уровней; обучение прокуроров и следователей по месту работы и в вышестоящихпрокуратурахорганизовывать строго дифференцированно в зависимости от их специализации, опыта и результатов работы, профессиональных знаний и умений, потребностей практики; обязательное прохождение всемипрокурорскимии следственными работниками один раз в пять лет обучения в институтах повышения квалификации в специализированных потоках со сроком обучения не менее одного месяца.
Нуждается в совершенствовании работа с кадрами в органах прокуратуры. По мнению автора, оздоровлению нравственного климата, а главное совершенствованию работы прокурорской системы могли бы способствовать отказ от порочной неправильной практики: назначения на вышестоящиепрокурорскиедолжности лиц, не работавших на нижестоящих должностях, или даже ранее не работавших в органах прокуратуры; назначения на вышестоящие должности лиц, не стоящих в резерве на выдвижение на эти должности; рассмотрения при образовании вакансии только одной безальтернативной кандидатуры на эту должность.
В числе сопутствующих совершенствованию прокурорско-следственной деятельности факторов выделяется и необходимость улучшения материального обеспечения органов прокуратуры и ее работников как одной из гарантий независимости деятельности прокуроров и следователей.
14. Имеется необходимость в совершенствовании научного обеспечения деятельности прокуратуры. Диссертант приходит к выводу, что научное обеспечение ее деятельности не в полной мере отвечает требованиям времени.
Если разработки прикладного характера в виде диссертаций, монографий, учебных и методических пособий, в том числе и в области ее природоохранной деятельности, имеют место быть, то пока еще мало выходит фундаментальных научных работ, посвященных, в частности, правовому статусу прокуратуры; месту прокуратуры в системе государственных органов; особенностям функций прокуратуры и компетенции ее работников; особенностям и универсальности прокурорского надзора за исполнением законов; развитию функции уголовного преследования ипроцессуальногостатуса прокурора в судах при рассмотрении уголовных, гражданских,арбитражныхи административных дел и другим немаловажным проблемам.
По мнению автора, крайне необходимы также фундаментальные разработки, посвященные организационным и управленческим аспектам деятельности органов прокуратуры, обоснованию приоритетных направлений ее деятельности, процедурным вопросам прокурорского надзора за исполнением законов; пределам (границам) прокурорского надзора во всех его отраслях и всей деятельности прокуратуры, включая и пределы надзора за исполнением экологического законодательства; формам взаимодействия органов прокуратуры с другими органами и общественностью по вопросам укрепления законности; формам взаимодействия между структурными подразделениями прокуратуры в особенности областного и им равного звена; формам и методам работы прокуратуры попредупреждениюправонарушений; основным направлениям внедрения научной организации труда в органах прокуратуры.
Необходимы также разработки, посвященные сравнительному анализу деятельности прокуратуры Российской Федерации и прокуратур других государств.
Помимо этого ученым и практикам предстоит разработать оптимальную систему методического обеспечения по всем отраслям и участкам деятельности прокуратуры, оптимальную дифференцированную структуру методических пособий и указаний (методик).
15. Среди проблем собственно природоохранной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать не только совершенствованию этой деятельности, но и в определенной мере совершенствованию других участков деятельности прокуратуры, особое внимание уделяется вопросу специализации прокуроров и следователей в области природоохранной деятельности. Отмечается, что для успешного осуществления этой деятельности прокуроры иследователидолжны обладать разносторонними углубленными знаниями и прочными навыками работы. Эти знания и в особенности умения могут быть приобретены соответствующими работниками прокуратуры лишь в том случае, если они постоянно занимаются природоохранной деятельностью, если эта деятельность является их постояннойслужебнойобязанностью, а не эпизодической наряду с решением многих других первоочередных задач, то есть если они специализируются в рассматриваемой области. Специализация, таким образом, это одно из основных направлений повышения качества и эффективности природоохранной деятельности прокуратуры.
16. По мнению диссертанта, совершенствование методического обеспечения природоохранной деятельности прокуратуры также способно повысить эффективность работы прокуроров, поскольку методические разработки позволяютпрокурорами следователям действовать целенаправленно, сконцентрированно, экономить время и не тратить его на поиски уже апробированных на практике путей решения тех или иных задач, сосредоточиться на главном, нужном в данной конкретной ситуации. При этом автор убежден, что разработки должны быть разноуровневые, включая пособия фундаментального характера и частные методики.
17. Залогом правильной оценки состояния законности и грамотного планирования природоохранной деятельности, является хорошо налаженная аналитическая работа в прокуратуре. В зависимости от поставленных передпрокуратуройзадач, автор выделяет примерные объекты анализа: состояние исполнения экологического законодательства в целом в регионе; состояние исполнения конкретного экологического закона (родственной группы законов), например, об экологическойэкспертизе, о недрах, Водного кодекса РФ; состояние исполнения экологического законодательства на конкретной территории, конкретных объектах (органы контроля, предприятия и т.п.), в конкретных отраслях (транспорт, сельское хозяйство, военная сфера и т.д.);исполнениеэкологического законодательства отдельными категориями субъектов (должностными лицами, предпринимателями,гражданами). Безусловно, должна подвергаться анализу и сама природоохранная деятельность прокуратуры как эта деятельность в целом, так и ее отдельные направления и участки.
18. В числе факторов, повышающих эффективность природоохранной деятельности прокуроров, диссертант отмечает и необходимость совершенствования взаимодействия прокуроров с природоохранными и другими органами. Хорошо отлаженное взаимодействие органов прокуратуры и природоохранных органов позволяет, в частности: серьезно пополнять (обогащать) их информационную базу; повышать профессиональный уровень работников, в том числе их экологическую и правовую культуру как необходимое условие достижения позитивных результатов в их служебной деятельности; действовать согласованно как на стадии планирования, так и в процессе исполнения плановых мероприятий, своевременно корректировать планы работы; избегать дублирования в работе. Автором называются формы такого взаимодействия, среди которых он выделяет согласование планов работы прокуратуры и природоохранных органов, проведение совместных или одновременных проверок исполнения (соблюдения) экологического законодательства, проведение совместной учебы работников органов прокуратуры и природоохранных органов и ряд других.
19. В решении проблем совершенствования отдельных направлений природоохранной деятельности прокуратуры особое внимание обращается на необходимость совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, поскольку именно он является той первоосновой, на которой строится реализация иныхпрокурорскихфункций в рассматриваемой сфере. Диссертантом высказан ряд рекомендаций, направленных на совершенствование этой деятельности, и, в частности, говорится о необходимости: 1) проведения прокурорских проверок исполнения названного законодательства необходимо преимущественно в природоохранных органах и органах, в той или иной мере наделенных функциями экологического контроля; 2) широкого привлечения к проведению проверок на предприятиях, в организациях и учреждениях работников природоохранных органов; 3) проведения прокурорских проверок исполнения экологического законодательства в связи с сигналами о нарушениях на предприятиях, в воинских частях, учреждениях преимущественно с участием соответствующих специалистов (экологов, экономистов, инженеров и т.д.); 4) при определении очередности проведения прокурорских проверок исходить из степени общественной опасности правонарушения, а, главное, из тех вредных последствий, которые либо уже наступили, либо наступят по прошествии определенного отрезка времени; 5) жесткого контроля четкого исполнения требований, содержащихся в актах прокурорского реагирования, адресатами этих актов; 6) использования всех доступныхСМИдля информирования общественности о результатах прокурорских проверок, принятых прокуратурой мерах по устранению и предупреждению экологических правонарушений и привлечению к ответственностивиновныхлиц.
20. Говоря о совершенствовании координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологическими преступлениями, автор называет основные формы такой работы прокуроров, а именно: проведение координационных совещаний; выработку совместных плановых мероприятий, направленных на борьбу с экологическими преступлениями; совместную подготовку разного рода информационных писем, бюллетеней и направление их в заинтересованные органы; ведение единого учета и статистической отчетности осовершенныхэкологических преступлениях, их раскрытия и расследования; обмен информацией о проводимой работе по предупреждению ипресечениюэкологических преступлений и иных правонарушений, в том числе и о положительном опыте работы в этой области; взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников,расследующихуголовные дела об экологических преступлениях; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе борьбы с экологическими преступлениями и иными правонарушениями.
В то же время на основании исследования практики работы правоохранительных органов он делает вывод о том, что имеет место определенная недооценка общественной опасности экологических преступлений и иных правонарушений как со стороны соответствующих прокуроров, так и руководителей органов внутренних дел и иных правоохранительных органов.
21. Отмечается и необходимость повышения качества следствия поделамоб экологических правонарушениях. Диссертантом перечисляются обстоятельства, подлежащиедоказываниюпо таким делам, и делаются выводы, в частности, о том, что: чрезвычайно высока латент-ность преступлений, связанных с загрязнением вод и атмосферного воздуха (ст. ст. 250 и 251 УК РФ); прокуроры, за исключением природоохранных, крайне редко идут на возбуждение уголовных дел этой категории; качество следствия по делам о загрязнении вод и атмосферного воздуха часто низкое. В основном по этой причине до 2/3 дел этой категории прекращается на стадии предварительного следствия;
Повышению качества следствия по делам об экологических преступлениях в целом могло бы способствовать: повышение квалификации следователей в области расследования таких дел; узкая, насколько это возможно, специализация отдельных следователей на расследовании дел об экологических преступлениях; распространение опыта успешного расследования дел этой категории путем направлениянижестоящимпрокуратурам обзоров следственной практики и информационных писем; разработка методик расследования дел об экологических