Звороно Анна Филипповна. Развитие организационно-экономических форм хозяйствования в государственном секторе сферы услуг

Короткий опис

Звороно Анна Филипповна. Развитие организационно-экономических форм хозяйствования в государственном секторе сферы услуг: диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.05 / Звороно Анна Филипповна; [Место защиты: Московский государственный университет]. - Москва, 2009. - 224 с. : ил. РГБ ОД, 71:11-8/28

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ имени М.В.ЛОМОНОСОВА
На правах рукописи
05200551189
ЗВОРОНО АННА ФИЛИППОВНА
РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ФОРМ
ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ
СФЕРЫ УСЛУГ
Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным
хозяйством
(экономика, организация и управление предприятиями, отраслями,
комплексами: сфера услуг)
Диссертация
на соискание ученой степени
доктора экономических наук
Научный консультант:
доктор экономических наук,
профессор Воскшювич Н.А.
Москва - 2009

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ СФЕРЕ УСЛУГ
1.1. Эволюция представлений о роли и функциях государственного
сектора в современных условиях 11
1.2. Формы хозяйствования в государственном секторе сферы услуг 40
ГЛАВА П. СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ
ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ФОРМ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯВ ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ СФЕРЫ УСЛУГ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Анализ экономического и институционального
развития государственного сектора 65
2.2. Анализ целевого использования бюджетных средств
государственных учреждений 100
ГЛАВА Ш. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ КОНТРОЛЬНО¬АНАЛИТИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯПРОЦЕССОВ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СЕКТОРЕ
3.1. Специфика организации контроля за эффективностью
использования бюджетных средств в государственном секторе 116
3.2. Методические подходы к оценке эффективности использования
бюджетных средств 136
3.3. Методические подходы к проверке использования
государственной собственности и целевого расходования бюджетных средств бюджетными учреждениями 148
ГЛАВА IV. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ ДЛЯ
ОПТИМИЗАЦИИ СЕТИ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
4.1. Целевые программы как инструмент оптимизации сети
бюджетных учреждений 159
4.2. Методические подходы к организация контроля за использованием бюджетных средств и реформированием бюджетной сети 177
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 200
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 211
9

Список літератури

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основе исследования в диссертационной работе проблем развития условий и организационно-экономических форм хозяйствования в государственном секторе российской экономики автором сделаны следующие выводы:
1. Эволюция представлений о роли и функциях государственного сектора рассмотрена с позиций теории провалов рынка, концепции общественных благ и внешних эффектов.
По мнению автора, взаимодействие государства и рынка, государственного и рыночного хозяйствования в условиях современной смешанной экономики проявляется в своеобразной конвергенции.
В диссертации обоснованы три основные направления конвергенции вследствие: во-первых, изменений некоторых сущностных признаков
государственного сектора вследствие приобретения ими рыночных черт, во- вторых, путем взаимопроникновения государственного и рыночного секторов и возникновения смешанных форм собственности, новых организационно-правовых форм хозяйствования, в-третьих, обмена между государством и рынком экономическим инструментарием для обеспечения устойчивости и стабильности в конкурентных сферах конвергенции. Первое направление конвергенции автор связывает с тем, что реализуя свои традиционные функции современное государство сталкивается с рядом сложных задач, решение которых требует переосмысления как роли и функций государства, так и государственного сектора. Переход от административно-командной к социально ориентированной рыночной модели национальной экономики объективно потребовал, наряду с традиционными функциями, выполнения ряда специфических функций, среди которых следует выделить:
200

- функцию институциональных преобразований и формирования конкурентной среды, в т.ч. по разгосударствлению, приватизации;
- функцию по обеспечению внешней конкурентоспособности и геополитической устойчивости страны;
- консолидирующей функции по обеспечению взаимосвязи и единства различных сфер рыночного и нерыночного хозяйствования и областей жизнедеятельности общества;
- функцию по формированию лучших образцов материальной, интеллектуальной, художественной культуры на основе государственных рейтингов (бенчмаркинговая функция) и др.
Второе выделяемое автором направление конвергенции- обусловлено взаимопроникновением государственного и рыночного секторов, что подтверждается изменением отношений собственности, организационно-правовыми преобразованиями хозяйственной- деятельности, формами сотрудничества и т.п.
Новые аспекты, государственной экономической деятельности; такие как государственные корпорации, государственные компании, особые экономические зоны, побуждают к поиску новых рыночных подходов к координации финансовых потоков и регулирующего воздействия, на использование других ресурсов, согласования интересов совладельцев объектов смешанных форм собственности.
Наряду с государственным предпринимательством все шире привлекается бизнес к выполнению государственных целевых программ, национальных проектов. Возникают так называемые интегрированные структуры в виде корпораций, финансово-промышленных групп, других структур с долевой собственностью, что предполагает необходимость обеспечения оптимального уровня государственного участия в управлении.
201

В ряде случаев взаимоотношения между государственной властью и ' бизнесом выстраиваются в форме государственно-частного партнерства, что рассматривается как своеобразная управленческая альтернатива приватизации, а смешанная форма собственности — как промежуточная между государственной и частной собственностью.
Третье направление конвергенции государственного и рыночного секторов в диссертации рассматривается в нескольких аспектах, с одной стороны, в усилении ориентации государственного управления на экономические результаты, для чего более широко используются- такие рыночные инструменты как маркетинг, аутсорсинг и др., а с другой стороны, в большей социальной ответственности бизнеса, понимании им того, что приверженность потребителей, как членов общества, требует всестороннего учета интересов во многих сферах занятости населения, социально-трудовых отношений, экологии и т.п.
2. В диссертации исследованы изменения условий и- форм хозяйствования в государственном секторе сферы услуг.
Суть трансформации различных форм хозяйствования автором обосновывается с позиций теории провалов рынка.
Для производства и организации потребления чистых общественных благ используют государственные ресурсы, когда как для социально значимых, общественных благ характерно смешанное ресурсное обеспечение. Конкретные пропорции в сочетании используемых ресурсов, различающихся по формам собственности, находят выражение в формах хозяйствования.
Ресурсные ограничения в государственном секторе не столь жестоки, как в частном коммерческом секторе, поскольку перевес социальной справедливости над экономической эффективностью может привести к нерациональному распределению ресурсов. Однако бюджетные ограничения требуют поиска более эффективных форм хозяйствования.
202

В' диссертации раскрываются взаимосвязи между ресурсным обеспечением, особенностями его использования и спецификой, системы управления, которая зависит от того, какие зоны провалов рынка восполняет государственный сектор.
Концентрация прав собственности и властных полномочий способствуют повышению эффективности функционирования государственного сектора, но остаются открытыми вопросы: располагает ли государство в каждый конкретный момент достаточными ресурсами; какова степень соответствия достигнутых результатов наиболее значимым критериям социально-экономической эффективности?
В диссертации показано, что преобразования государственного сектора, в т.ч. бюджетная реформа предопределяют его организационно¬хозяйственную структуру, изменение условий хозяйствования и организационно-правового статуса многих государственных предприятий и учреждений.
При этом одна из главных причин институциональных изменений в бюджетной сфере - это резкое падение доли государственного бюджета в ВВП, характерное для 1991-1997 г.г., и возникшее вследствие^ этого хроническое недофинансирование социальной сферы. Решение проблемы выживания в тот период связывалось с предоставлением бюджетным учреждениям права самостоятельно зарабатывать и неограниченной свободы распоряжаться внебюджетными доходами, что предусматривалось ст. 298 Гражданского кодекса РФ 1994 г.
Предоставление бюджетным учреждениям права вести предпринимательскую деятельность создало глубокое противоречие в распределении издержек и рисков между государством, как собственником имущества, и бюджетным учреждением, распоряжающимся этим имуществом и использующим его в коммерческих целях. Кроме того, в диссертации отмечены: нерациональное распределение средств внутри бюджетной сети, несогласованность объемов финансирования и
203

результативных показателей бюджетной деятельности при низкой ее эффективности, ограничение свободы потребительского выбора поставщика услуг и др.
Реформирование сложившейся модели организации предоставления бюджетных услуг осуществляется путем разделения функций поставщиков и показателей услуг, создание квазирынка посредством расширения круга потенциальных поставщиков услуг и изменения их взаимоотношений с государством.
В ходе реформы создаются условия для альтернативных способов организации предоставления бюджетных услуг, диверсификации способов финансирования бюджетных учреждений, использования новых способов организации предоставления бюджетных услуг, государственно-частного партнерства, аутсорсинга и т.п.
Однако выбор форм хозяйствования не всегда имеет надежное обоснование. Нет ясности, как согласуются объемы спроса и предложения бюджетных услуг. Не решены проблемы соотношения между бюджетной и платной частью социально значимых услуг, не урегулированы проблемы ресурсного обеспечения, контроля за качеством и доступностью услуг и т.п.
В диссертации обосновывается вывод о том, что направления реформирования бюджетной сферы, в частности, поиск организационно¬правовых моделей хозяйствования, идет преимущественно по пути изыскания возможностей повышения экономической эффективности и минимизации издержек в рамках сохраняющихся объемов государственных расходов на нужды здравоохранения, образования, культуры, науки, социального обеспечения. Проблемы социальной эффективности, в т.ч. доступности социально значимых благ и услуг отодвигаются на второй план, что, по мнению автора, существенно снижает общую результативность принимаемых мер.
204

3. Проведенный в диссертации анализ позволил выявить факторы, влияющие на состояние, эффективность функционирования и развитие государственного сектора российской экономики.
Среди основных факторов выделены:
- сокращение расходов государственного бюджета в % к ВВП начиная с 36,0% в 2004 г. до 33,7% в 2008 г.;
- несогласованность институциональной структуры государственного сектора и задач по экономическому и социальному развитию, что подтверждается страноведческими сравнениями;
- сокращение вклада государственного сектора в занятость экономически активного населения;
- перераспределение собственности и изменения в сфере имущественных отношений;
- количественные изменения субсекторов государственного сектора: сокращение численности государственных структур, в т.ч. государственных унитарных предприятий, бюджетных учреждений, акционерных обществ с федеральными пакетами акций; усиление интегрирующего влияния крупных государственных компаний на1 создание новых холдингов, на процессы концентрации' средством слияний и поглощений.
В диссертации обобщается опыт и результаты функционирования вновь созданных автономных учреждений, которые свидетельствуют о том, что в современных условиях внебюджетные доходы не позволяют решить проблему достаточности финансирования, рост объема платных услуг населения ограничивается низкими темпами роста его доходов, сохраняется неэффективное использование государственного имущества, остается невысоким качество бюджетных услуг.
Однако развитие государственного сектора не свободно от ресурсных и макроэкономических ограничений, от роста тарифов и цен на услуги естественных монополий, от ограниченного доступа к кредитным ресурсам.
205

Наибольшую сложность хозяйственной деятельности создают инфляция и непредсказуемость экономической политики государства.
4. В диссертации анализируются особенности бюджетной и внебюджетной деятельности на микроуровне на примере государственного учреждения, функционирующие в сфере науки и научных исследований.
Финансовые ресурсы государственного учреждения формируются за счет нескольких источников: поступлений из федерального бюджета, доходов от основной и иной предусмотренной уставом деятельности, субсидий, добровольных пожертвований и других доходов и поступлений в соответствии с законодательством РФ.
Многоканальность финансирования позволяет осуществлять наряду с основной профильной деятельностью и другие виды работ, не противоречащие основному профилю. Диверсификация ресурсного обеспечения» способствует сохранению профильной деятельности государственного учреждения.
Переход в данном случае государственного учреждения в статус автономного учреждения представляется нецелесообразным по следующим причинам: нестабильность контрактов, а следовательно и доходов, на внебюджетную деятельность; финансирования государственных заказов по факту их исполнения в конце года и, соответственно, необеспеченность финансовыми ресурсами текущей деятельности; ожидаемое сокращение бюджетного финансирования вследствие глобального финансово¬экономического кризиса.
Представляется, что сохранение участия государства в управлении научным учреждением вполне соответствует двум группам критериев:
- выполняются фундаментальные научные исследования и имеется потенциал для продолжения работы по профильному направлению на высоком качественном уровне;