ПРАВОВІ АСПЕКТИ ДІЯЛЬНОСТІ РАДИ ЄВРОПИ У СФЕРІ ОХОРОНИ ТА ВИКОРИСТАННЯ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ

Краткое содержание

1.                  ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, охарактеризовано зв’язок роботи з науковими програмами, планами та темами, сформульовано мету і завдання, визначено предмет та методи дослідження, розкрито положення наукової новизни, висвітлено практичне значення отриманих результатів, надано відомості про апробацію результатів дослідження та публікації у відповідних виданнях, а також наведено структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 «Становлення та розвиток міжнародного права охорони культурних цінностей» складається з трьох  підрозділів, присвячених дослідженню особливостей правової природи міжнародного права охорони культурних цінностей та європейського права культурної спадщини, застосування концепцій культурної спадщини та спільної спадщини людства у сучасному міжнародному праві, нормотворчої практики Ради Європи у сфері культурної спадщини.

У підрозділі 1.1 «Правова природа та понятійно-термінологічні колізії  норм міжнародного права охорони культурних цінностей» визначено характерні риси сучасного міжнародного права, що знаходять свій прояв у становленні та розвитку нових його галузей, зокрема міжнародного права охорони культурних цінностей. Наголошено на активізації взаємодії міжнародного і внутрішнього права, що має особливе значення для повноцінної реалізації державами взятих ними міжнародно-правових зобов’язань у різних напрямах співробітництва, включаючи сферу культури. Відзначена роль ООН, ЮНЕСКО, Ради Європи, Організації з безпеки і співробітництва в Європі, Європейського Союзу в процесі регламентації співробітництва у сфері культури між державами на універсальному та регіональному рівнях відповідно.

Зосереджено увагу на проблемах застосування в міжнародному праві охорони культурних цінностей його термінологічного апарату, зумовлених відсутністю комплексного підходу до визначення змісту основних понять та непослідовністю у створенні міжнародно-правової бази з окреслених питань. З метою забезпечення можливості оперувати чітко визначеними поняттями у цій сфері широкого поширення набула практика фіксування у міжнародних договорах дефініцій термінів, значення яких інакше могли б по-різному інтерпретуватись їх учасниками.

Проаналізувавши змістове наповнення і практику використання термінів культурна спадщина (англ. cultural heritage) та культурні цінності (англ. cultural property), які фігурують у міжнародно-правових актах ЮНЕСКО та Ради Європи, дисертант зазначив, що не існує єдиного підходу до розуміння їх суті і, як наслідок, є поширеною практика наведення дефініцій вказаних понять для розуміння відповідного міжнародно-правового акта, прийнятого на універсальному або регіональному рівні. Це привносить неоднозначність у розуміння та тлумачення зазначених термінів і розмежування їх змістового наповнення є важливим для розуміння суті міжнародного права охорони культурних цінностей в цілому та європейського права культурної спадщини зокрема. Водночас кожна держава-член Ради Європи має свої визначення вказаних понять в їх національному законодавстві, які в цілому відповідають дефініціям, закріпленим у конвенційних нормах Ради Європи.

У дисертації  наголошено, що в конвенціях Ради Європи щодо культурної спадщини, на відміну від міжнародно-правових актів універсального характеру, термін культурна спадщина є домінуючим, оскільки вживається стосовно нерухомих і рухомих об’єктів, а також результатів духовної, зокрема художньої, наукової діяльності тощо. Дослідження міжнародно-правової практики застосування зазначених понять, а також вивчення доктрини міжнародного права в цій сфері, дали дисертанту підстави запропонувати авторське визначення поняття культурної спадщини як сукупності успадкованих духовних і матеріальних надбань декількох поколінь, що становлять культурну цінність, як об’єкт sui generis правового регулювання, який потребує особливого правового захисту, враховуючи його значимість для збереження культурної самобутності кожного народу, розвитку національної культури та забезпечення культурного розмаїття.

У підрозділі 1.2 «Проблеми застосування концепцій культурної спадщини та спільної спадщини людства у сучасному міжнародному праві» розглядаються теоретичні та практичні аспекти застосування концепцій культурна спадщина та спільна спадщина людства (англ. common heritage of mankind), які на сучасному етапі розвитку міжнародного права ще не набули завершеного наповнення. Аналізуючи еволюцію концепції спільної спадщини людства, яка полягає в раціональному використанні об’єктів, що знаходяться поза межами національної юрисдикції держав, є міжнародною територією спільного користування, становлять цінність для міжнародного співтовариства в цілому та потребують збереження і захисту в інтересах майбутніх поколінь, дисертант звернув увагу на той факт, що на сучасному етапі розвитку міжнародного права все більш актуальним постає питання поширення статусу спільної спадщини людства на об’єкти, зокрема культурної спадщини, які не можуть перебувати цілком поза межами національної юрисдикції. Відійшовши від просторової характеристики концепції спільної спадщини людства можна реалізувати її основну ідею – врахування інтересів міжнародного співтовариства в цілому і кожної держави зокрема.

Нині склались об’єктивні умови для поєднання в концепції спільної спадщини людства не тільки територій, що знаходяться поза межами національної юрисдикції держав, а й інших категорій значимих для міжнародного співтовариства в цілому  об’єктів, які потребують міжнародно-правового захисту, передусім культурної спадщини, враховуючи, що її пошкодження, руйнування або знищення матиме непоправні наслідки для всього людства. Культурна спадщина перебуває під  національною юрисдикцією, однак її варто розглядати як об’єкт спільної спадщини людства з особливим міжнародно-правовим статусом sui generis, враховуючи значимість та важливість її збереження для нинішнього і прийдешніх поколінь. У цьому контексті однією з найприйнятніших дефініцій культурної спадщини, закріплених у міжнародно-правових актах є її визначення як сукупності ресурсів, успадкованих від минулого, які люди вважають, незалежно від своєї приналежності, віддзеркаленням і уособленням своїх постійно змінюваних цінностей, вірувань, знань і традицій. Культурна спадщина охоплює всі аспекти навколишнього середовища, які виникли внаслідок взаємодії між людьми і простором у ході історичного розвитку (п. а ст. 2 Рамкової Конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства 2005 р.).

У підрозділі 1.3 «Особливості нормотворчої діяльності Ради Європи у сфері культурної спадщини» охарактеризована особлива роль Ради Європи в міжнародній системі охорони та використання культурної спадщини як найбільш розвиненої форми регіонального співробітництва у цій сфері. Визначено особливості права Ради Європи, що, насамперед, поєднує: договірне право, тобто конвенції, угоди та ін. міжнародно-правові акти, укладені в рамках правового співробітництва її держав-членів і спрямовані на гармонізацію їх національних правових систем; прецедентне право; рекомендаційні акти статутних органів з питань забезпечення відповідності внутрішнього права держав-членів міжнародним стандартам Ради Європи.

З’ясовано суть та характерні риси нормотворчого процесу Ради Європи в сфері культурної спадщини, досліджено питання співпраці статутних і конвенційних органів Ради Європи у ході цього процесу. Аналіз механізмів правового співробітництва у рамках Ради Європи дав  підстави зробити висновок, що в сфері культурної спадщини держави-члени віддають перевагу не рекомендаційному механізму, який полягає у прийнятті рекомендацій Комітетом Міністрів та резолюцій Парламентською Асамблеєю Ради Європи, котрі фактично становлять основу для рішень компетентних національних органів влади держав-членів, а саме договірному механізму правового регулювання, що реалізується шляхом укладення конвенцій, які мають обов’язкову силу для держав, що їх ратифікували. Аналіз конвенцій Ради Європи дозволив виокремити ряд спеціальних міжнародних принципів у сфері культурної спадщини та дослідити їх зміст.

          Розглянуто способи надання згоди на обов’язковість для держав конвенцій Ради Європи щодо культурної спадщини, підкреслено, що всі конвенції Ради Європи у цій сфері, за умови визнання їх цілей та принципів,  уможливлюють оголошення застережень. У роботі зроблено висновок, що кожна конвенція Ради Європи з питань культурної спадщини вміщує положення про контрольний механізм за її виконанням, який і узагальнює пропозиції щодо застосування положень відповідної конвенції, включаючи її тлумачення.

У Розділі 2 «Зміст конвенційних норм Ради Європи у сфері культурної спадщини та процедури їх реалізації», що складається з чотирьох підрозділів, дана характеристика конвенцій Ради Європи в сфері охорони та використання культурної спадщини, проведено їх системний аналіз, розкрито значення їх положень.

У підрозділі 2.1 «Принципи і норми Європейської культурної конвенції 1954 р. як основа права Ради Європи у сфері культурної спадщини» висвітлено передісторію і передумови укладення Європейської культурної конвенції 1954 р., яка встановила правові засади регулювання міжнародного співробітництва у сфері культурної спадщини на загальноєвропейському рівні, створила необхідні умови для збереження цінностей, що належать народам Європи та їх зближення у культурному розмаїтті. Розкрито основні положення Конвенції 1954 р. та особливості функціонування конвенційного механізму, що забезпечує контроль за реалізацією її норм у внутрішньому праві держав-учасниць, коло яких ширше за кількість держав-членів Ради Європи, досліджено порядок її застосування та тлумачення.

Зроблено висновок, що загальна концепція Конвенції 1954 р. ґрунтується на визнанні спільності європейської культури в цілому і культурної спадщини Європи зокрема, на необхідності узгоджених дій для сприяння збереженню й розбудові європейської культури, на заохоченні вивчення громадянами держав-учасниць та інших держав, що можуть приєднатись до неї, мов, історії, культури інших країн і спільної для всіх них європейської культури. Положення Конвенції 1954 р. стали базовими для становлення концепції спільної культурної спадщини Європи, яка заклала основу для формування європейського права культурної спадщини та впровадження в рамках Ради Європи політики міжкультурного діалогу, що знайшла свій вираз у системі регулярних конференцій, зустрічей, спеціальних проектів і програм.       

  Україна підтвердила участь у Конвенції 1954 р. 24 лютого 1994 р. як одна з держав-правонаступниць колишнього Союзу РСР, однак обґрунтоване занепокоєння викликає відсутність дотепер її офіційного перекладу.

У підрозділі 2.2 «Співвідношення норм Європейської конвенції про охорону археологічної спадщини 1969 р. та Європейської конвенції про охорону археологічної спадщини (переглянутої) 1992 р.» проаналізовано сучасний стан і перспективи розвитку охорони та використання археологічної спадщини державами-членами Ради Європи, досліджено еволюцію правового регулювання у сфері охорони археологічної спадщини в рамках Ради Європи, висвітлено зміст положень зазначених конвенцій, а також зосереджено увагу на функціонуванні конвенційного контрольного механізму кожної з них.

Здійснено порівняльну характеристику Європейської конвенції про охорону археологічної спадщини 1969 р. та Європейської конвенції про охорону археологічної спадщини (переглянутої) 1992 р., встановлено передумови та підстави для перегляду Конвенції 1969 р. Зроблено висновок, що Конвенція 1969 р. містить лише нормативний мінімум, необхідний для забезпечення проведення археологічних розкопок та поширення наукових публікацій з інформацією про археологічні знахідки, а також мала на меті запобігти недозволеним розкопкам та гарантувати проведення реформи торгівлі археологічними знахідками. Вона не відповідає сучасним потребам, пов’язаним з охороною, збереженням та розвитком археологічної спадщини в Європі. Водночас Конвенція 1992 р. регулює значно більше коло питань, а саме: розширює визначення об’єктів та складових частин археологічної спадщини, передбачає заходи для забезпечення її фізичного захисту, акцентує увагу на комплексному збереженні археологічної спадщини, фінансуванні археологічних досліджень, приділяє увагу збору і поширенню наукової інформації, поглибленню поінформованості громадськості, запобіганню нелегальному обігу об’єктів археологічної спадщини, закликає до взаємної технічної та наукової допомоги тощо. Підкреслено, що у Конвенції 1969 р. незаконні розкопки розглядались як головна загроза для археологічної спадщини, а в Конвенції  1992 р. такою загрозою визначені великі проекти освоєння територій – масштабні роботи загальнодержавного значення.

Висвітлено питання узгодженості положень Конвенції 1992 р. із міжнародно-правовими актами, прийнятими, зокрема, в рамках або під егідою ЮНЕСКО та в рамках Міжнародної ради з питань пам’яток і визначних місць (ICOMOS).

Конвенція 1992 р. була ратифікована Україною 10 грудня 2003 р. і Закон України «Про охорону археологічної спадщини» 2004 р. є результатом імплементації її норм, але на виконання державою взятих міжнародно-правових зобов’язань за Конвенцією 1992 р. необхідно, з метою збереження об’єктів вітчизняної археологічної спадщини, вдосконалити процедуру адміністративного та наукового нагляду в практичній діяльності органів охорони культурної спадщини під час планування, реконструкції та забудови міст і сіл.

У підрозділі 2.3 «Загальна характеристика Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи 1985 р.» досліджено її положення, що забезпечують правове регулювання міжнародного співробітництва у сфері охорони об’єктів архітектурної спадщини. Конвенція 1985 р. встановила правові механізми охорони об’єктів архітектурної спадщини, передбачила можливість надання взаємної технічної допомоги у вигляді обміну досвідом та експертами. Враховуючи, що в назві Конвенції 1985 р. фігурує термін архітектурна спадщина Європи, з’ясовано його співвідношення з терміном спільна спадщина Європи, що поєднує всі форми культурної спадщини в Європі.

Конвенція 1985 р. враховує особливості правових систем європейських держав, конкретизує універсальні міжнародно-правові норми щодо охорони об’єктів архітектурної спадщини, зокрема положення Конвенції ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 1972 р. Матеріальна сфера дії Конвенції 1985 р. не поширюється на природну спадщину, а виключно на об’єкти архітектурної спадщини як складову культурної спадщини. Крім того, вона не визначає властивостей, обов’язково притаманних об’єктам архітектурної спадщини, що можна прослідкувати на прикладі Конвенції ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 1972 р.

Визначено особливості форм діяльності конвенційного контрольного механізму.

Конвенція 1985 р., ратифікована Україною 20 вересня 2006 р., донині не імплементована у внутрішнє право, що вимагає реалізації взятих державою міжнародно-правових зобов’язань у сфері охорони та використання архітектурної спадщини.

У підрозділі 2.4 «Концептуальна новизна Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства 2005 р.» висвітлено передумови її укладення, а також положення, що розвивають і модернізують засади культурної політики на загальноєвропейському рівні, закладені Європейською культурною конвенцією 1954 р.. Конвенція 2005 р. підкреслила важливість культурної спадщини всіх народів Європи, забезпечивши використання широкого підходу до поняття культурної спадщини, що ґрунтується на її соціально-економічному потенціалі та є основою формування і реалізації ефективної культурної політики як на міжнародному, так і на національному рівнях.

Аналізуючи Конвенцію 2005 р., зроблено акцент на новизні визначених у ній підходів до охорони та використання культурної спадщини. Вони полягають у тому, що, по-перше, культурна спадщина розглядається як об’єкт індивідуальних прав, що дозволяє уникнути невизначеності через наявність різних дефініцій культурної спадщини, які містяться в тому або іншому міжнародному договорі, шляхом посилання на їх основу в сфері прав людини та основоположних свобод; по-друге, право на користування культурною спадщиною розглядається як невід’ємна складова права на участь у культурному житті суспільства; по-третє, розвивається ідея спільної спадщини Європи, що базується на взаємодії з узгодженими демократичними, політичними і соціальними ідеалами Ради Європи для становлення ідеї спільної європейської відповідальності за культурну спадщину; по-четверте, культурна спадщина Європи розглядається в Конвенції 2005 р. як культурний капітал, з якого через додавання людської винахідливості і докладання зусиль походить багата і різноманітна культура сучасної Європи; по-п’яте, прослідковуються новітні тенденції, які підкреслюють зростаючу важливість культурної спадщини для навколишнього середовища та територіальної ідентичності, що, у свою чергу, закладає основу для розвитку концепції культурного середовища; по-шосте, ідея спільної спадщини Європи дозволила сформувати концептуальний підхід до поняття спільнота спадщини, згідно з яким не може бути культурного життя без суспільства.

       Встановлено характерні відмінності Конвенції 2005 р. від міжнародних договорів, прийнятих у цій сфері під егідою ЮНЕСКО. Підсумовано, зокрема, що стосовно матеріальних елементів спадщини, Конвенція 2005 р., на відміну від Конвенції ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 1972 р., яка передбачила створення Списку цінностей, що розглядаються як всесвітня спадщина, визначає культурну спадщину як єдиний комплекс та джерело сталого розвитку суспільства, не виключаючи особливих підходів до окремих її складових. Особливість Конвенції 2005 р. полягає у тому, що основна увага в ній приділяється значенню культурної спадщини в цілому, а не окремих її матеріальних або нематеріальних елементів.

Зауважено, що Конвенція 2005 р., не виключаючи особливих підходів до окремих складових культурної спадщини, зосереджена не лише на  необхідності збереження та охорони культурної спадщини, а передбачає її використання, визначаючи його як один із важливих аспектів права на участь у культурному житті.

Проаналізовано особливості функціонування механізму моніторингу виконання положень Конвенції 2005 р.

Україна підписала, але донині її не ратифікувала, що залишається одним із актуальних завдань.

У Розділі 3 «Імплементація міжнародних стандартів Ради Європи щодо культурної спадщини у внутрішнє право України», що складається з двох підрозділів, у яких висвітлено значення міжнародних стандартів Ради Європи для формування єдиного європейського правового простору в сфері культури та стан реалізації норм, закріплених у конвенціях Ради Європи з питань культурної спадщини у внутрішньому праві України.

У підрозділі 3.1 «Характеристика міжнародних стандартів Ради Європи у сфері культурної спадщини» розкрито концептуальні підходи до визначення поняття міжнародні стандарти Ради Європи щодо культурної спадщини як сукупності конвенційних норм, що діють у зазначеній сфері, рекомендаційних актів, які приймаються статутними органами, насамперед Комітетом Міністрів і Парламентською Асамблеєю Ради Європи, та практики конвенційних контрольних механізмів. Досліджено джерела, в яких закріплені міжнародні стандарти Ради Європи щодо культурної спадщини, зокрема конвенції з цих питань та зроблено висновок про формування міжнародно-правового звичаю використовувати термін міжнародні стандарти Ради Європи у сфері культурної спадщини щодо міжнародно-правових матеріальних договірних норм, закріплених у її конвенціях.

Важливим аспектом діяльності Ради Європи є здійснення постійного моніторингу та контролю за виконанням державами-членами взятих ними міжнародних зобов’язань з метою вжиття заходів стосовно забезпечення поваги кожною з них до міжнародних стандартів Ради Європи, серед яких чільне місце посідають конвенції з питань охорони та використання культурної спадщини. Наголошено, що вироблена в рамках Ради Європи система європейського міжнародного контролю за дотриманням державами-членами міжнародних стандартів Ради Європи щодо культурної спадщини має незбалансований характер, оскільки функції контрольних органів дублюються, що зумовлює необхідність удосконалення зазначеної системи.

У підрозділі 3.2 «Реалізація Україною міжнародних стандартів Ради Європи щодо культурної спадщини» аналізуються актуальні питання та проблемні аспекти реалізації міжнародних стандартів Ради Європи щодо культурної спадщини у праві України. Підкреслено, що внутрішній аспект реалізації конвенційних норм Ради Європи у цій сфері має двоєдину суть, яку складають, по-перше, формування системи законодавства, що відповідало б принципам і нормам конвенцій Ради Європи, а, по-друге, створення системи спеціалізованих державних органів, компетентних служб з цих питань. Імплементація конвенційних норм Ради Європи у сфері культурної спадщини, як організаційно-правова діяльність держави з метою реалізації її міжнародно-правових зобов’язань, має законотворчий та правозастосовчий аспекти, вона фактично охоплює весь комплекс заходів, пов’язаних із практичною реалізацією міжнародних зобов’язань держави. Проблема реалізації міжнародних стандартів Ради Європи у сфері культурної спадщини, передусім її конвенційних норм не обмежується формальною відповідністю їм законодавства України. Важливе значення має фактичне виконання взятих державою міжнародних зобов’язань, зокрема у формі правозастосовчої практики.

Дисертант підкреслив, що конвенції Ради Європи у сфері культурної спадщини водночас зорієнтовані на загальноєвропейські та національні пріоритети, за допомогою імплементації їх норм можна вдосконалити вітчизняне законодавство щодо культурної спадщини, забезпечити її практичне використання, як наслідок – дієву реалізацію в Україні прав людини у сфері культури.

Для повноцінного розкриття теми у роботі зроблено огляд чинного законодавства України у сфері культурної спадщини. З прийняттям Конституції України розвиток і вдосконалення вітчизняного законодавства, що забезпечує правове регулювання суспільних відносин у сфері культурної спадщини, набули нового імпульсу. В Основному Законі закладено засадничі положення, зокрема: культурна спадщина охороняється законом (ст. 54), що засвідчує визнання її цінності, але не передбачено реалізації загальновизнаного права кожної людини на користування культурною спадщиною, що є одним з аспектів права на участь у культурному житті. Проаналізовано положення Закону України «Про охорону культурної спадщини» 2000 р., що є базовим у цій сфері, Закону України «Про охорону археологічної спадщини» 2004 р., Закону України «Про культуру» 2010 р. та ін. законодавчих актів, які регламентують організаційно-правові відносини у сфері культурної спадщини та її складових частин, проте особливої актуальності набуває необхідність створення ефективного механізму їх реалізації. Закон України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» 2010 р. визначив зовнішньополітичні пріоритети і національні інтереси у сфері культурної спадщини.

Виконання Україною міжнародних зобов’язань за ратифікованими нею конвенціями Ради Європи у сфері культурної спадщини, зокрема архітектурної, сприятиме не тільки охороні та використанню національної культурної спадщини шляхом забезпечення її належним правовим регулюванням, а й створить умови для активної участі в європейському культурному процесі та формування більш чіткої міжнародно-правової позиції держави з окреслених питань, яка має стати важливим чинником реалістичності та передбачуваності зовнішньополітичної діяльності України.