ДИСЦИПЛІНАРНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ПОСАДОВИХ ОСІБ МИТНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, розкрито її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, окреслено мету і задачі дослідження, його об’єкт і предмет, висвітлено наукову новизну й методологію наукових пошуків, найбільш значущі приклади апробації проведених розробок, їх теоретичне і практичне значення.

Розділ 1. «Теоретико-правові засади службової дисципліни посадових осіб митної служби України» містить 3 підрозділи.

У підрозділі 1.1. «Поняття й ознаки посадових осіб митної служби України» установлено, що серед працівників митної служби України доречно виокремити: (1) державних службовців, тобто посадових осіб митної служби України і (2) працівників митної служби України, на яких дія Закону України «Про державну службу» не поширюється. Це (а) керівники, науково-педагогічні працівники та спеціалісти спеціалізованих митних навчальних закладів, які обіймають посади, що передбачають присвоєння спеціальних звань митної служби України; (б) обслуговуючий персонал митних органів, якому не передбачено присвоєння спеціальних звань митної служби України.

Наведено характерні ознаки посадових осіб митної служби України: (а) громадянство України; (б) здатність за освітньо-кваліфікаційним рівнем, станом здоров’я, віком, діловими й моральними якостями виконувати покладені на митну службу України завдання; (в) прийняття Присяги державного службовця; (г) виконання покладених трудових функцій від імені держави й за її дорученням; (д) безпосереднє здійснення завдань митної служби України або забезпечення (організаційне, юридичне, кадрове, фінансове й матеріально-технічне) їх реалізації; (е) присвоєння спеціального звання митної служби України; (є) наявність обмежень щодо здійснення окремих видів діяльності; (ж) одержання заробітної плати за рахунок державних коштів.

Зроблено висновок, що посадові особи митної служби України – це працівники митних органів України, на яких Митним кодексом України та іншими законами України покладено безпосереднє виконання завдань митної служби України або організаційне, юридичне, кадрове, фінансове й матеріально-технічне забезпечення їх здійснення і які прийняли Присягу державного службовця й отримали спеціальне звання митної служби України. З метою усунення неоднозначного тлумачення статусу цієї категорії працівників запропоновано цю дефініцію закріпити в Митному кодексі України.

У підрозділі 1.2. «Поняття й основні складники службової дисципліни посадових осіб митної служби України» доведено, що легальне визначення конструкції «службова дисципліна в митній службі України», яке міститься в ст. 1 Дисциплінарного статуту митної служби, є недосконалим, позаяк: (а) у ньому бракує відповіді на запитання, де і яким чином установлюються службові обов’язки посадовців митної служби; (б) не закріплюється необхідність дотримання Присяги державного службовця; (в) не акцентується увага на тому, що додержання обмежень і заборон, установлених законодавством з питань проходження служби в митних органах, є одним з обов’язків їх посадовців; (г) міститься некоректний припис про безумовний характер реалізації прав, наданих посадовим особам; (д) єдиноначальність, централізація управління й особиста відповідальність − це засади забезпечення службової дисципліни, а не її характерні ознаки.

Обстоюється позиція про необхідність законодавчого закріплення визначення службової дисципліни в митній службі України як бездоганного й неухильного виконання посадовими особами митної служби України службових обов’язків, передбачених Конституцією, Митним кодексом, Дисциплінарним Статутом митної служби України, Законом України «Про державну службу», актами Президента й Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами з питань митної справи й державної служби, наказами Державної митної служби України, правилами внутрішнього трудового розпорядку митного органу, посадовими інструкціями, наказами (розпорядженнями) прямих і безпосередніх керівників митних органів, трудовим договором, а також Присягою державного службовця. Ця дефініція потребує закріплення у ст. 1 Дисциплінарного статуту митної служби України.

До основних складників службової дисципліни в митній службі України віднесено: (а) дотримання внутрішнього трудового розпорядку, (б) підпорядкування посадових осіб митної служби прямим керівникам, (в) професійна підготовка на рівні вимог державних стандартів, (г) дбайливе ставлення до технічного оснащення й майна митних органів.

У підрозділі 1.3. «Способи забезпечення службової дисципліни посадових осіб митної служби України» під способами забезпечення службової дисципліни посадовців митних органів України розуміється система прийомів, що дає можливість гарантувати бездоганне й неухильне виконання вказаною категорією працівників покладених на них службових обов’язків.

Спроба законодавчого визначення способів забезпечення службової дисципліни посадових осіб митної служби України, здійсненна у ст. 3 Дисциплінарного статуту митної служби України, визнана непродуктивною, позаяк у ній бракує системного підходу до вирішення цієї проблеми. До основних способів забезпечення службової дисципліни посадовців митних органів України віднесено: (а) створення належних умов проходження митної служби; (б) набуття й підтримання високого рівня професіоналізму; (в) дотримання законності і внутрішнього трудового розпорядку митного органу; (г) поєднання вимогливості керівників до підлеглих із забезпеченням додержання їх прав і свобод; (д) гарантування гласності й об’єктивності при проведенні оцінки результатів службової діяльності, присвоєнні спеціального звання і призначенні на посаду; (е) додержання соціальної справедливості, високого рівня соціального та правового захисту; (є) виховання високих ділових і моральних якостей; (ж) виважене і справедливе поєднання заходів заохочення й дисциплінарних стягнень.

Розділ 2. «Дисциплінарна відповідальність за порушення службової дисципліни посадовими особами митних органів: зарубіжний та історичний досвід» охоплює 2 підрозділи.

У підрозділі 2.1. «Зарубіжний аспект дисциплінарної відповідальності посадових осіб митних органів» установлено, що в зарубіжних країнах зміст службової дисципліни в митних органах, права й обов’язки начальників по її підтриманню, види й порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень, порядок оскарження рішень про застосування дисциплінарних стягнень, обліку заохочень і дисциплінарних стягнень зазвичай визначаються спеціальними дисциплінарними статутами. Ці акти поширюються на всіх без винятку посадових осіб митних органів.

Службова дисципліна в зарубіжних митних органах – це суворе й точне виконання посадовими особами своїх службових обов’язків, закріплених дисциплінарними статутами, іншими актами законодавства, посадовими інструкціями, наказами (розпорядженнями) начальників, а також умов укладених з ними контрактів. За її порушення до посадовців митних органів застосовуються переважно такі дисциплінарні стягнення, як зауваження, догана, сувора догана, попередження про неповну службову відповідність, пониження в посаді, звільнення. В окремих випадках проводиться розмежування стягнень, які можуть застосовуватися до різних категорій посадовців митних органів. Перелік підстав, коли може бути застосовано таке дисциплінарне стягнення, як звільнення, централізовано визначається законодавством.

Підставою для накладення на посадових осіб митних органів зарубіжних держав дисциплінарного стягнення служать, як правило, результати службової перевірки (розслідування), що підтверджують учинення дисциплінарного проступку. Основними завданнями розслідування є: а) з’ясування факту й обставин учинення дисциплінарного проступку, причин та умов, що сприяли цьому, а також його наслідків; б) установлення конкретного посадовця, який учинив дисциплінарний проступок, та інших причетних до цього осіб; в) визначення ступеня вини за невиконання або неналежне виконання службових обов’язків конкретним посадовцем; г) внесення пропозицій про заходи дисциплінарної або іншого виду відповідальності винного посадовця, а також його прямих і безпосередніх начальників; д) вироблення рекомендацій по організації і проведенню заходів, спрямованих на усунення причин та умов, що сприяли учиненню дисциплінарного проступку.

У підрозділі 2.2. «Дисциплінарна відповідальність посадових осіб митних органів в Україні: історико-правове дослідження» виділено 2 етапи становлення й розвитку правового регулювання дисциплінарної відповідальності посадових осіб митних органів в Україні:

1-й – (до 1987 р.) – достатутний, коли види й порядок застосування дисциплінарних стягнень визначалися загальними нормами Кодексу законів про працю, законодавства про державну службу і правових актів, прийнятих у їх розвиток. З’являється низка обмежень і заборон щодо діяльності митних службовців;

2-й – (1987 – до сьогодення) – статутний, коли сутність службової дисципліни, права й обов’язки посадових осіб митної служби України щодо забезпечення й додержання дисципліни, а також види й порядок застосування дисциплінарних стягнень визначаються спеціальними дисциплінарними статутами митної служби і прийнятими в їх розвиток нормативно-правовими актами.

Другий етап об’єднує 3 періоди:

а) (1987–1991 рр.) – радянську добу правового регулювання дисциплінарної відповідальності посадових осіб митних органів, що розпочалася із затвердженням 9 жовтня 1987 р. Статуту про дисципліну працівників державного митного контролю СРСР, який поширювався на всіх працівників державного митного контролю, за винятком працівників житлово-комунального господарства й побутового обслуговування, робочого постачання, культурно-освітніх, спортивних і дитячих закладів. Дисципліна праці трактується ним як суворе дотримання порядку і правил, установлених чинним законодавством, наказами й інструкціями Головного управління державного митного контролю та іншими нормативно-правовими актами, що стосуються їх діяльності, точне і своєчасне виконання покладених на них службових обов’язків, а також наказів і розпоряджень керівників. Системного законодавчого закріплення отримують службові обов’язки працівників державного митного контролю. З’являються спеціальні види й порядок застосування дисциплінарних стягнень до працівників державного митного контролю;

б) (1991–2005 рр.) – становлення правового регулювання дисциплінарної відповідальності посадових осіб митних органів в роки незалежності України. Порядок та умови проходження служби в митних органах визначаються спеціальними законодавчими актами. Відбувається поступове формування обов’язків службових осіб митних органів і обмежень щодо їх діяльності. За порушення трудової дисципліни, недбале та несумлінне ставлення до виконання своїх обов’язків службові особи митних органів несуть відповідальність відповідно до трудового законодавства та законодавства про державну службу;

в) (2005 р. – до сьогодення) – подальший розвиток правового регулювання дисциплінарної відповідальності посадових осіб митних органів в роки незалежності України. Цей період розпочався із затвердження 6 вересня 2005 р. Верховною Радою України Дисциплінарного статуту митної служби України, який визначив суть службової дисципліни в митних органах України, повноваження керівників митних органів, спеціалізованих митних установ, інших структурних підрозділів Держмитслужби щодо її забезпечення, а також порядок застосування заохочень і дисциплінарних стягнень, що, у свою чергу, стимулює посадових осіб митної служби до сумлінного виконання своїх службових обов’язків і до чіткого дотримання обмежень і заборон, установлених законодавством України. Регулювання правового положення державних службовців, які працюють у митних органах, здійснюється з урахуванням вимог Закону України «Про державну службу». Законодавчо визначені діяння, які вважаються порушеннями службової дисципліни. Розробляється єдиний порядок проведення службового розслідування і службової перевірки в митних органах України.

Розділ 3. «Сучасний стан правового регулювання дисциплінарної відповідальності посадових осіб митної служби України» складається із 2-х підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Дисциплінарне правопорушення як підстава дисциплінарної відповідальності посадових осіб митної служби України» встановлено, що дефініція конструкції «порушення службової дисципліни», що міститься у ст. 21 Дисциплінарного статуту митної служби України, має низку серйозних недоліків, а саме: (а) всі порушення службової дисципліни в ньому ототожнюються з невиконанням урочистого зобов’язання посадових осіб митної служби. У той же час підкреслюється, що службова дисципліна в митній службі України – це бездоганне й неухильне виконання відповідними посадовцями не тільки Присяги державного службовця, а й своїх службових обов’язків; (б) у контексті службової дисципліни посадових осіб митної служби вказівка на невиконання урочистого зобов’язання посадовців митної служби суперечить чинному законодавству. Посадові особи митної служби України, вперше прийняті на службу до митних органів, приймають Присягу державного службовця, якщо раніше вони її не приймали; (в) зайвою й невідповідаючою вимозі нормотворчої техніки щодо лаконічності вбачається вказівка в офіційному визначенні на такі форми вини, як умисел і необережність, а також на такі форми протиправних діянь, як дія і бездіяльність; (г) у дефініціях бракує будь-яких вагомих причин, унаслідок яких в одних ідеться про протиправне діяння – загалом як про дію, так і бездіяльність, а в інших – тільки про дії, які дискредитують як посадову особу, так і митну службу України. автор дисертації займає позицію, що дискредитувати державний орган та його посадовця можуть не тільки дії останнього, а і у багатьох випадках бездіяльність (наприклад, байдужість до правомірних звернень і вимог громадян, їх об’єднань чи юридичних осіб), а тому правильніше вести мову про дискредитуюче діяння; (д) у наведеному тлумаченні не акцентується увага на тому, що за вчинення дисциплінарних правопорушень до посадовців митної служби можуть бути застосовані дисциплінарні стягнення.

З урахуванням вищевказаного конструкцію «порушення службової дисципліни посадових осіб митної служби України» пропонується офіційно визначити як протиправне, винне діяння посадової особи, що посягає на службову дисципліну в митній службі України шляхом невиконання або неналежного виконання нею своїх службових обов’язків порушення заборон або зловживання повноваженнями, а також учинення іншого діяння, яке дискредитує не тільки посадову особу, а й митну службу України і за яке може бути застосовано дисциплінарне стягнення.

Аргументовано, що підставами для виокремлення посадових осіб митної служби як спеціальних суб’єктів є: (а) відповідальний характер їх праці й (б) особливо шкідливі наслідки дисциплінарних проступків, учинених ними. Митні інтереси України належать до національних інтересів нашої держави. Основними принципами державної митної справи є: (а) виключна юрисдикція України на її митній території і (б) виключні повноваження митних органів України щодо здійснення державної митної справи.

Установлення причинно-наслідкового зв’язку між протиправним діянням і шкідливими наслідками є обов’язковим елементом об’єктивної сторони. На практиці ця вимога може порушуватися, коли, приміром, керівники митних органів зазнають дисциплінарних стягнень при порушенні ким-небудь з їх підлеглих своїх службових обов’язків незалежно від того, сумлінно чи несумлінно виконують ці начальники покладені на них функції. З метою усунення подібної практики ст. 9 Дисциплінарного статуту митної служби України необхідно доповнити частиною другою такого змісту: «За порушення підлеглими особами службової дисципліни, яке не є прямим наслідком діяльності керівника митного органу, останній не несе відповідальності».

У підрозділі 3.2. «Дисциплінарні стягнення за вчинення дисциплінарних правопорушень посадовими особами митної служби України і порядок їх застосування» доведено, що характерними ознаками дисциплінарних стягнень посадових осіб митної служби є: (а) застосування їх за вчинення діянь, визначених Дисциплінарним статутом митної служби України, законами та іншими нормативно-правовими актами України як порушення службової дисципліни; (б) нормативна зумовленість – до порушника можуть бути застосовані тільки ті види дисциплінарних стягнень, що встановлені зазначеним Статутом; (в) конкретний характер – адресовані винній посадовій особі; (г) застосування щодо порушника каральної (штрафної) санкції, що супроводжується негативними обмеженнями в особистій або майновій сфері; (д) відповідність дисциплінарного стягнення тяжкості вчиненого дисциплінарного правопорушення і ступеню вини посадовця; (е) особлива процедура їх застосування.

Існуючий перелік дисциплінарних стягнень доцільно кардинально вдосконалити, тому що, на сучасному етапі розвитку суспільства, в період активної розбудови ринкових відносин стягнення матеріального характеру матимуть дієвіший вплив на посадових осіб органів митної служби (які вчинили те чи інше дисциплінарне правопорушення), аніж моральні. У той же час такі дисциплінарні стягнення, як зауваження й догана є близькими за характером і правовими наслідками, а їх накладення за своєю суттю не має жодних правових наслідків, крім моральних. Керуючись вищевказаним, за вчинення дисциплінарних правопорушень вважаємо за необхідне законодавчо передбачити можливість застосування до посадовців митної служби таких видів дисциплінарних стягнень: (а) догана, (б) штраф у розмірі до 3-х посадових окладів, (в) затримання на період до 1-го року присвоєння чергового спеціального звання, (г) пониження у спеціальному званні на один ступінь, (д) заборона зайняття вищих посад на державній службі на строк від 1-го до 3-х років, (е) попередження про неповну службову відповідність, (є) звільнення з митного органу.

Дисциплінарне провадження щодо посадових осіб митної служби – це сукупність процесуальних дій суб’єктів дисциплінарних правовідносин, спрямованих на своєчасне і всебічне з’ясування обставин учинення дисциплінарного правопорушення, а також виявлення причин та умов, що призвели до порушення службової дисципліни й незабезпечення виконання посадовцями митних органів своїх службових повноважень. До його стадій належать: порушення дисциплінарного провадження; розгляд дисциплінарної справи; винесення та виконання рішення; оскарження рішення про застосування дисциплінарного стягнення.