ЛАШМАНКИН ЕВГЕНИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ Статус фракций политических партий в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (конституционно – правовое исследование)

Краткое содержание

2. Основное содержание диссертационной работы

Во введении раскрываются актуальность, объект, предмет, цели, задачи и

методологии исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая

значимость, апробация результатов исследования, а также формулируются

предложения, выносимые на защиту.

Первая глава «Особенности нормативного регулирования деятельно-

сти фракций политических партий в России и за рубежом» включает в себя

три параграфа и посвящена исследованию истории возникновения фракций по-

литических партий в России, особенностей конституционно-правого регулиро-

вания положения фракций политических партий в России, а также роли полити-

ческих партий в формировании и функционировании парламентов зарубежных

стран.

В первом параграфе «История возникновения фракций политических

партий в России» исследуется и раскрывается процесс возникновения и форми-

рования фракций политических партий.

В исследовании отмечается, что по сравнению с ведущими европейскими

странами, первое общенациональное представительство в России возникло до-

статочно поздно. Создание в системе государственной власти Российской Импе-

рии Государственной Думы как высшего представительного учреждения с зако-

носовещательными функциями открывало новые возможности для деятельности

политических партий. Партийные фракции в Государственной думе создавались

первыми российскими политическими партиями, созданными в 1905-1906 годах.

Именно благодаря активной деятельности политических партий Государствен-

ная Дума сразу стала структурироваться по политическому признаку.

13

Структурное построение фракций приобрело четкие очертания в период II

Государственной Думы. Стали избираться руководящие органы, комиссии, под-

комиссии и секции по отдельным вопросам. Высшими органами фракций были

собрания депутатов, являющихся их членами. К руководящим же органам отно-

сились президиум или совет, комитет или бюро фракции, именно на них была

возложена координирующая функция по руководству деятельностью фракции в

целом. Комиссии фракций играли роль предварительных инстанций для разра-

ботки и обсуждения какого-либо законопроекта.

Далее в исследовании анализируются требования к членам фракции в до-

революционный период в России. Членом фракции мог быть депутат, который,

во-первых, официально записался в ее состав; во-вторых, он должен был подчи-

няться партийной дисциплине; в-третьих, регулярно посещать собрания фрак-

ции; в-четвертых, депутат должен был признавать программу и устав партии. В

целях обеспечения финансовой самостоятельности в некоторых фракциях для

депутатов вводилась обязанность уплаты членских взносов.

В диссертации отмечается, что в зале заседаний депутаты размещались по

фракциям. Также фракциям предоставлялись помещения для своих внутренних

заседаний. Все фракции были представлены в Совете старейшин палаты. С уче-

том фракций избирались думские комиссии, а также представители Думы в раз-

личных административных коллегиях. В Государственной Думе сразу же укоре-

нился обычай, согласно которому все руководящие должности, включая предсе-

дателей комиссий, считались «добычей» фракций3. Фракции стремились к тому,

чтобы их представители находились во всех комиссиях.

Автор отмечает, что фракции не имели конституционного статуса, так как

ни в одной редакции Основного закона, ни в законодательных актах об учре-

ждении Государственной Думы о политических партиях, также как и о создании

3 См.: Зырянов П.Н. Как работала Государственная Дума – Политическое образование, 1989.

№ 15. С. 86.

14

ими партийных фракций, нет ни одного упоминания4. Даже несмотря на то, что

правовые основы думской деятельности и правила парламентской процедуры

игнорировали их, политические группы являлись неотъемлемой частью парла-

ментской практики Государственной Думы.

Далее в первом параграфе анализируются проблемы, связанные с послере-

волюционными изменениями в политическом устройстве и формированием в

начале 20-х г.г. ХХ века в России фактически однопартийной системы, при ко-

торой фракции естественно прекратили свое существование.

Во втором параграфе «Особенности конституционно-правового поло-

жения фракций политических партий» исследуется современное регулирова-

ние вопросов создания и деятельности фракций политических партий.

В исследовании автором раскрывается утверждение о том, что с принятием

12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации в стране уста-

новлена новая система власти, закреплен принцип разделения властей. В это же

время подчеркивается особая роль, отведенная законодательной власти и органу,

призванному ее осуществлять, – парламенту. Сложилось понимание того, что

парламент – это орган, который выражает волю носителя суверенитета – народа.

Автор подчеркивает, что деятельность нижней палаты парламента, осно-

вывается на принципах политического многообразия и многопартийности, сво-

бодного обсуждения и коллективного решения вопросов. Многопартийность вы-

ступает как форма политической демократии и важнейшая предпосылка форми-

рования органов государственной власти.

В диссертации утверждается, что проблема парламентской деятельности

политических партий, механизма образования и функционирования политиче-

ских фракций, является одной из важнейших и дискуссионных в современной

науке.

4 См: Козбаненко В.А. Партийные фракции в I и II Государственных Думах России, 1906-1907.

– М., 1996. С. 236.

15

Обосновывается утверждение о том, что конституционно-правовой статус

фракций политических партий определяется совокупностью правовых норм, со-

держащихся в Конституции Российской Федерации и других законодательных

актах, характеризующих положение фракций в структуре парламента, а также

регулирующих отношения, которые складываются в процессе осуществления

членами фракций своих законодательных и представительных функций.

Автор выделяет в конституционно-правовом статусе фракций следующие

четыре элемента:

1) место в обществе и государстве, социально-политическая роль и

назначение;

2) общая правоспособность и дееспособность, которая проявляется в

юридической легитимации;

3) права и обязанности или компетенция и ответственность;

4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния, представ-

ляющие собой систему правовых условий, средств и способов, обеспечивающих

их развитие, а так же нормальное и должное функционирование по выполнению

своего предназначения.

Автором предлагается использовать законодательное определение фрак-

ции – объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе фе-

дерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутат-

ских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Госу-

дарственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка

кандидатов. При этом автор также проводит сравнительный анализ определений

термина «фракция», предлагаемых в научной литературе.

Третий параграф «Роль политических партий в формировании и дея-

тельности парламентов в иностранных государствах» посвящен анализу и

осмыслению значения фракций в политических системах зарубежных стран.

В исследовании анализируется накопленный, сложившийся веками опыт

зарубежных стран в вопросах партийного строительства и работы. Автор отме-

16

чает, что парламенты в современных зарубежных государствах весьма разнооб-

разны по форме и содержанию, и заслуживают пристального изучения и внима-

ния к своей деятельности. Для современного развивающегося российского пар-

ламентаризма зарубежный опыт в данном вопросе может оказаться очень полез-

ным.

В работе подчеркивается, что одной из главных задач любой политической

партии является достижение государственной власти. Это неудивительно, по-

скольку только это позволяет партии реализовывать стратегические положения

своей программы. Что касается целей политических партий, то они составляют

часть идеологической платформы, которая отражена в партийной программе.

Партийные программы политических партий существующих в зарубежных пар-

ламентах во многом различны. Но все программы состоят из похожих компо-

нентов, таких как: образ будущего, оценка настоящего, средства и методы до-

стижения видимых целей общественного и государственного развития.

Проанализировав вопрос формирования и компетенций фракций и поли-

тических групп в зарубежных парламентах, автор делает промежуточный вывод

о том, что в основном они формируются по политическому принципу и облада-

ют большим спектром прав и полномочий, в отличии, например от депутатов,

которые не состоят в них.

Автор также обращает особое внимание на то, что вопрос о роли полити-

ческих партий в деятельности парламента и их влиянии на депутата приобрел

международное значение. В 2007 году Парламентская Ассамблея Совета Европы

приняла резолюцию под названием «Кодекс поведения политических партий»,

где подчеркивается роль политических партий как неотъемлемой составляющей

современных демократий. Однако этот документ носит не только позитивный

характер, но и указывает партиям на их недостатки. Так партиям указывается на

проблемы коррумпированности, недемократичность их внутренних процедур. В

Кодексе содержатся также рекомендации партиям осознать свою значимость в

политической системе, повысить свою ответственность перед избирателями,

17

усилив роль каждого избранного представителя, добившись открытости своей

деятельности и противостоя соблазну давать избирателям невыполнимые обе-

щания.

Вторая глава «Конституционно-правовые аспекты реализации полно-

мочий фракций политических партий в Государственной Думе Федерально-

го Собрания Российской Федерации» состоит из трех параграфов, в которых

исследуются конституционные основы образования и деятельности фракций по-

литических партий в Государственной Думе, исследуется роль фракций полити-

ческих партий в функционировании Совета Государственной Думы, а также

формы участия фракций политических партий в законотворческом процессе.

В первом параграфе «Порядок образования и компетенция фракций

политических партий в Государственной Думе Федерального Собрания

Российской Федерации» проведено исследование процедуры создания и пра-

вил организации деятельности фракций.

В работе отмечается, что официальное оформление фракции происходит в

первые дни заседаний Государственной Думы. Данная процедура описана в Ре-

гламенте Государственной Думы (ст.17). Регистрация фракций производится не

позднее двух рабочих дней со дня представления во Временную комиссию Гос-

ударственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Ду-

мы необходимых документов. Если фракция не прошла процедуру регистрации

до прекращения полномочий Временной комиссии Государственной Думы по

Регламенту и организации работы Государственной Думы, ее регистрацию осу-

ществляет Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы

Государственной Думы.

Каждая фракция на организационном собрании большинством голосов от

общего числа депутатов Государственной Думы, избранных в Государственную

Думу в составе федерального списка кандидатов от соответствующей партии,

принимает положение о фракции. В положении о фракции определяются полное

и краткое наименование фракции, ее структура, порядок избрания руководителя

18

фракции и его заместителя (заместителей), порядок избрания руководящих ор-

ганов фракции, порядок избрания (назначения) лиц, уполномоченных представ-

лять фракцию на заседаниях палаты, в государственных органах и обществен-

ных объединениях, а также порядок принятия решений фракции и иные положе-

ния, касающиеся внутренней деятельности фракции.

Автор указывает на то, что полномочия фракций в Государственной Думе

достаточно широки, и предлагает делить их на следующие группы в соответ-

ствии с предметами ведения: в сфере законотворческого процесса, в процессе

формирования руководящих органов Государственной Думы, в ходе подготовки

и решения процедурных вопросов в ходе заседаний Государственной Думы, в

ходе решения вопросов, входящих в соответствии с Конституцией Российской

Федерации в компетенцию Государственной Думы.

Автор обращает внимание на то, что правовое, организационное, докумен-

тационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-

техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государ-

ственной Думы, фракций, осуществляет Аппарат Государственной Думы. При

этом в состав Аппарата Государственной Думы входят в качестве самостоятель-

ных структурных подразделений аппараты фракций.

В работе также предметно рассматриваются права и обязанности депута-

тов Государственной Думы, входящих во фракции политических партий, и фор-

мулируется ряд предложений по усилению контроля за парламентской дисци-

плиной.

Во втором параграфе «Роль фракций политических партий в работе

Совета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Феде-

рации» исследуются проблемы, связанные с участием фракций политических

партий в работе Совета Государственной Думы.

Совет Государственной Думы был создан в начале 1994 года для предва-

рительного рассмотрения и подготовки организационных решений по вопросам

деятельности палаты.

19

В параграфе подчеркивается, что такие органы существуют во многих за-

рубежных парламентах, например: Сенат в парламенте Польши, Конференция

председателей в национальном собрании Франции, Совещание председателей

партийных фракций в Национальном совете Швейцарии. Эти руководящие ор-

ганы в разных странах стали необходимым компонентом структуры высшего за-

конодательного и представительного органа власти. Их главная цель координи-

ровать законотворческий процесс и определять основные направления работы.

Автор подчеркивает, что орган по руководству палатой был образован и в

дореволюционных Думах России. История развития органов руководства парла-

ментов в России не одномоментна, она продолжается уже многие десятилетия.

Правовую основу деятельности Совета Государственной Думы в настоящее вре-

мя составляет Регламент Государственной Думы Федерального Собрания, при-

нятый 22 января 1998 года.

Автор отмечает, что Совет обладает большим количеством различных

функций. При этом, по мнению автора, основными являются формирование про-

екта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на

очередную сессию, формирование повестки дня пленарных заседаний, распреде-

ление между профильными комитетами внесенных в палату проектов законов.

Принимая во внимание изложенные утверждения, можно сделать вывод о

том, что Совет Государственной Думы, как орган палаты Федерального Собрания

Российской Федерации является одним из важнейших звеньев работы Государ-

ственной Думы и осуществляет колоссальные по значению функции.

В третьем параграфе «Участие фракций политических партий в зако-

нотворческом процессе» автор исследует роль фракций политических партий в

подготовке и последующем рассмотрении законопроектов в Государственной Думе.

Автором утверждается, что законотворческая деятельность фракций в Гос-

ударственной Думе является основным и важным направлением их деятельности.

Ведь именно по средствам законов, фракции реализуют свои политические цели

и задачи.

20

Автор обосновывает точку зрения, в соответствии с которой наделение пра-

вом законодательной инициативы фракций не нарушило бы закрепленной кон-

ституционной нормы и уж тем более не затрагивало бы конституционного права

депутатов Государственной Думы как субъектов права законодательной инициа-

тивы, а лишь корректировало бы его реализацию. По мнению автора, это послу-

жит улучшению процесса законотворчества и приведет к резкому снижению чис-

ла «зависших» законопроектов и законов, отклоненных Советом Федерации и

Президентом Российской Федерации.

В диссертации утверждается, что путем законотворческих инициатив своих

членов фракции добиваются принятия законов в соответствии с той предвыбор-

ной программой, благодаря которой они были избраны. Фракции также влияют

на прохождение законопроектов в комитетах Государственной Думы через своих

представителей в этих комитетах.

Делается вывод о том, что при голосовании депутаты руководствуются

зачастую не своей позицией, а позицией фракции по данному вопросу. Перед за-

седаниями лидеры фракций дают указания рядовым депутатам в отношении той

позиции, которой следует придерживаться.

В Заключении подводятся итоги исследования, делаются выводы и вы-

двигаются предложения по совершенствованию законодательства, регулирую-

щего деятельность фракций политических партий в Российской Федерации.