Панов І.О. Адміністративно-юрисдикційна діяльність дільничного інспектора міліції

Краткое содержание

–                          ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об’єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 “Адміністративно-юрисдикційна діяльність дільничного інспектора міліції як складова його адміністративної діяльності” присвячено аналізу сутності адміністративно-юрисдикційної діяльності дільничного інспектора міліції та її місця в адміністративній діяльності останнього.

У підрозділі 1.1 “Дільничний інспектор як носій функцій та повноважень міліції” аналізуються основні функції та повноваження міліції в цілому та дільничного інспектора як її складової, зокрема.

У роботі зазначається, що Конституція України закріпила найбільш істотні позитивні результати соціальних перетворень у всіх сферах суспільного життя, зокрема, в державно-правовій, вона визначила також основні напрямки подальшого реформування правової системи України. Сьогодні існує гостра потреба у подальшому удосконаленні не тільки законодавства, але й практичної його реалізації в діяльності різних державних органів, в тому числі правоохоронних. Зазначене безпосередньо стосується діяльності органів внутрішніх справ, яким належить провідне місце у вирішенні багатьох нагальних проблем правоохорони. Тому одним із найбільш актуальних завдань сьогодні – перетворення української міліції на структуру, здатну забезпечити умови для нормального, стабільного життя суспільства, повернення довіри до неї з боку населення.

В роботі підкреслюється, що принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина є визначальним як для міліції в цілому, так і дільничних інспекторів, зокрема. У зв’язку з цим у роботі досліджується роль та місце відповідних суб’єктів управління у досягненні зазначеної мети. В наш час Міністерство внутрішніх справ акцентує увагу на необхідності зміцнення підрозділів міліції, які безпосередньо працюють з населенням, тому існує гостра необхідність посилення найбільш мобільного у тактичному плані підрозділу міліції громадської безпеки – служби дільничних інспекторів.

Зазначається, що діяльність дільничних інспекторів міліції, на відміну від працівників інших служб, є багатофункціональною і забезпечує у визначеному обсязі всі напрямки і види адміністративної та іншої діяльності міліції. Цим визначається їх особливе місце, роль і значення у вирішенні завдань органів внутрішніх справ взагалі і міліції, зокрема. Дільничний інспектор міліції є повноправним представником органу внутрішніх справ на адміністративній дільниці.

На підставі аналізу нормативної бази визначено такі завдання дільничних інспекторів міліції (старших дільничних інспекторів): проведення індивідуально-профілактичної роботи з особами, схильними до вчинення правопорушень; охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки; робота з населенням та громадськими формуваннями на адміністративній дільниці щодо охорони громадського порядку і громадської безпеки; попередження злочинів та адміністративних правопорушень; участь у розкритті злочинів, вчинених на території адміністративної дільниці. В дисертації звертається увага на те, що виконання дільничними інспекторами міліції зазначених завдань здійснюється відповідно до принципів поваги прав і свобод людини та громадянина, законності, справедливості, гуманізму, а також при довірі і підтримці населення.

У підрозділі 1.2 “Адміністративна діяльність дільничного інспектора міліції, її зміст та напрямки” розкривається сутність адміністративної діяльності органів внутрішніх справ в цілому та дільничного інспектора міліції, зокрема.

Аналізуючи різні підходи, здобувач визначає адміністративну діяльність органів внутрішніх справ як специфічну, урегульовану нормами адміністративного права виконавчо-розпорядчу, підзаконну, державно-владну діяльність, спрямовану на забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів, громадського порядку, громадської безпеки і боротьбу з правопорушеннями. Зазначається, що це визначення стосується також адміністративної діяльності окремих підрозділів і служб органів внутрішніх справ, в тому числі дільничних інспекторів міліції.

Наголошується, що в адміністративній діяльності зазначених органів традиційно виділяють два основні напрямки: перший напрямок становлять суспільні відносини, які формуються в самій системі органів внутрішніх справ (внутрішньо-організаційна адміністративна діяльність), а другий напрямок – відносини, які формуються у зовнішній сфері їх діяльності (зовнішня адміністративна діяльність). В процесі здійснення зовнішньої адміністративної діяльності органи внутрішніх справ забезпечують виконання своїх основних завдань, пов’язаних з охороною громадського порядку та громадської безпеки. Зазначене повною мірою стосується також адміністративної діяльності дільничних інспекторів міліції, якою є діяльність, спрямована на охорону громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, здійснення дозвільної системи, адміністративного нагляду, попередження та припинення правопорушень, виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, виховання громадян у дусі додержання законів і т. ін.

В підрозділі визначаються також характерні риси адміністративної діяльності останніх, серед яких названо державно-владний і організаційний характер, підпорядкованість і підконтрольність у процесі її здійснення відповідним державним органам, законність та профілактичну спрямованість.

У підрозділі 1.3 “Сутність та особливості адміністративно-юрисдикційної діяльності дільничного інспектора міліції” підкреслюється, що поряд із засобами переконання до осіб, що вчиняють правопорушення, застосовуються і засоби державного примусу. Щодо правоохоронної діяльності міліції, то найчастіше для виконання покладених на неї завдань та функцій вона використовує примус, врегульований нормами адміністративного права, тобто адміністративний примус, який є одним із основних методів не тільки адміністративної діяльності міліції, але і важливим засобом здійснення нею правоохоронної функції в цілому. Третім видом адміністративного примусу, після запобіжних заходів та заходів припинення, є адміністративні стягнення, які реалізуються саме в ході адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції, включаючи дільничних інспекторів.

У дисертації підкреслюється, що адміністративно-юрисдикційна діяльність дільничного інспектора міліції є однією з найважливіших складових його адміністративної діяльності в цілому. Ця діяльність спрямована на реалізацію визначених законодавством повноважень щодо боротьби з адміністративними правопорушеннями, яка полягає, зокрема, у виявленні цих правопорушень, збиранні, фіксації та перевірці доказів, оформленні необхідних процесуальних документів, розгляді підвідомчих справ та винесенні по них відповідних постанов, направленні окремих справ для розгляду за підвідомчістю, а також у здійсненні виконавчого провадження у таких справах.

У роботі звертається увага на те, що до змісту і загального обсягу адміністративно-юрисдикційної діяльності дільничних інспекторів необхідно включати також ту частину їх дій юрисдикційного характеру, яку вони здійснюють в інших, непідвідомчих їм справах про адміністративні правопорушення. Дільничні інспектори міліції виконують великий обсяг дій юрисдикційного характеру на підготовчій стадії провадження, пов’язаних з виявленням події та дослідженням обставин правопорушення, складанням протоколу про адміністративне правопорушення та збиранням необхідних матеріалів для правильного і об’єктивного вирішення справи.

До специфічних ознак адміністративно-юрисдикційної діяльності взагалі і тої, яка здійснюється дільничними інспекторами міліції, зокрема, віднесено, по-перше, те, що підставою її здійснення є адміністративне правопорушення. По-друге, те, що вона здійснюється в особливих процесуальних формах, встановлених законом. По-третє, що її результатом є видання юрисдикційного акта (постанови про накладення адміністративного стягнення або про припинення провадження по справі), обов’язкового для виконання державними і громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами.

На завершення підрозділу адміністративно-юрисдикційну діяльність дільничних інспекторів міліції визначено як врегульовану адміністративним законодавством їх діяльність, спрямовану на виявлення адміністративних проступків і здійснення провадження в справах про них, яке включає оформлення матеріалів про ці проступки, розгляд і вирішення справ про них, в тому числі застосування адміністративних стягнень, а також їх виконання.

Розділ 2 “Підстави, зміст та процедури адміністративно-юрисдикційної діяльності дільничного інспектора міліції”, який складається з чотирьох підрозділів, присвячено характеристиці адміністративно-юрисдикційної діяльності дільничного інспектора міліції, а також проблем її удосконалення.

У підрозділі 2.1 “Підстави та зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності дільничного інспектора міліції” вони характеризуються насамперед крізь призму аналізу загальних підстав та змісту адміністративної відповідальності.

В підрозділі з’ясовано основні проблеми розвитку цього інституту законодавства і адміністративно-правової науки, зроблено висновок, що в наш час оновлення адміністративно-деліктного законодавства відповідно до потреб соціально-економічних перетворень є необхідним для юридичного закріплення позитивних здобутків на еволюційному шляху розвитку українського суспільства і держави. Його важлива роль у зміцненні законності та правопорядку, утвердженні в Україні принципів верховенства права, справедливості та гуманізму, пріоритету прав та свобод людини і громадянина, у розбудові правової держави і становленні громадянського суспільства досить детально висвітлена в дослідженнях вітчизняних вчених-адміністративістів.

В дисертації підкреслюється, що в чинному законодавстві відсутнє визначення поняття “адміністративна відповідальність”, хоча воно дуже часто в ньому використовується. На сьогодні майже єдиним нормативно-правовим актом, зміст якого дозволяє виділити класифікаційні ознаки адміністративної відповідальності з метою відмежування цього виду юридичної відповідальності від інших, є Кодекс України про адміністративні правопорушення. На підставі аналізу його норм дисертант намагається уточнити зазначене поняття.

Визначаючи види підстав адміністративно-юрисдикційної діяльності дільничного інспектора міліції, зроблено висновок, що їх слід розглядати в кількох аспектах – як нормативні підстави, тобто наявність законодавчого визначення повноважень щодо її здійснення, фактичні, якими є наявність адміністративних проступків, розгляд справ про які віднесено до повноважень дільничного інспектора міліції, і процесуальні підстави, до яких належить одержання інформації про вчинення проступку.

Змістом адміністративно-юрисдикційної діяльності дільничного інспектора міліції визнається здійснення ряду процесуальних дій, які охоплюються межами провадження в справах про адміністративні правопорушення. В свою чергу, зазначене провадення розглядається як сукупність процесуальних дій, що здійснюються дільничним інспектором міліції і полягають у виявленні правопорушень, застосуванні передбачених законом заходів забезпечення, розгляді справ про адміністративні проступки, винесенні щодо них постанов, вжитті заходів щодо виявлення і усунення причин та умов, які сприяють вчиненню правопорушень, а також їх попередження.

У підрозділі 2.2 “Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення дільничним інспекторам міліції” звертається увага на те, що при визначенні підвідомчості справ про адміністративні проступки необхідно враховувати різні її види, до яких віднесено: 1) видову (предметну) підвідомчість; 2) територіальну підвідомчість; 3) посадову підвідомчість. При цьому маються на увазі справи, щодо яких дільничні інспектори міліції здійснюють повний комплекс процесуальних дій – від її порушення до виконання постанови про накладення адміністративного стягнення.

В дисертації зазначається, що відповідно до ст. 222 КпАП міліція наділена досить широкими юрисдикційними повноваженнями, до них віднесено розгляд справ про адміністративні проступки, відповідальність за вчинення яких передбачена близько 40 статтями КпАП. Більші повноваження щодо розгляду зазначених справ в наш час має тільки суд. З цієї великої кількості тільки справи про правопорушення, передбачені ст. 177, ч.ч. 1, 2 ст. 178 КпАП, чинне законодавство відносить до підвідомчості дільничних інспекторів (старших дільничних інспекторів) міліції, визнаючи їх суб’єктами, уповноваженими розглядати справи про адміністративні правопорушення та виносити постанови про накладення адміністративних стягнень. В підрозділі здійснено детальну характеристику юридичних складів зазначених правопорушень.

Встановлено, що щодо інших правопорушень юрисдикція дільничних інспекторів обмежується здійсненням процесуальних дій лише на підготовчій стадії провадження у справах про них, зокрема, його порушенням та виконанням інших початкових дій. Подальше провадження у справі, тобто вирішення її по суті, здійснюють інші посадові особи чи органи. У більшості випадків мова йде про правопорушення, справи про які має право розглядати начальник або заступник начальника міськрайвідділу внутрішніх справ. У цьому випадку дільничний інспектор складає протокол про адміністративне правопорушення і передає його начальнику, який має розглянути справу і вирішити питання про доцільність накладення адміністративного стягнення.

Обґрунтовано висновок про те, що з метою підвищення ефективності юрисдикційної діяльності дільничного інспектора доцільно віднести до його компетенції розгляд справ про правопорушення, передбачені ст. 176, ч.1 ст. 154, ст. 180, ст. 173 КпАП. Крім цього, до юрисдикції дільничних інспекторів міліції, на думку дисертанта, можна було б віднести розгляд справ також про деякі інші адміністративні проступки, вчинені на його дільниці, врахувавши при цьому, що дільничний інспектор має право накладати стягнення лише у вигляді попередження або штрафу.

У підрозділі 2.3 “Процедури адміністративно-юрисдикційної діяльності дільничного інспектора міліції” зазначається, що діяльність учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення розвивається в часі як послідовна низка пов’язаних між собою процесуальних дій щодо реалізації їх прав та обов’язків. Весь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна одну, їх прийнято називати стадіями або процедурами. У роботі підкреслюється, що стадія провадження становить порівняно відокремлену, виділену в часі і логічно пов’язану сукупність процесуальних дій, спрямовану на досягнення певної мети і вирішення відповідних завдань, що функціонально співвідносяться з ними, яка відрізняється власним колом суб’єктів і одержує закріплення у відповідних процесуальних актах.

В підрозділі детально аналізуються чотири стадії зазначеного провадження, що здійснюється дільничним інспектором міліції. На першій з них з’ясовуються факт вчинення, обставини правопорушення, дані про винного і складається адміністративний протокол. На другій стадії розглядається матеріал і виноситься постанова, яку на третій стадії може бути або оскаржено громадянином, або опротестовано прокурором, або переглянуто з ініціативи вищого органу. Ця стадія є факультативною, необов’язковою, вона закінчується ухваленням рішення про скасування, зміну або залишення постанови без змін. Четверта стадія – виконання постанови – починається відразу ж після її прийняття або після розгляду скарги (протесту).  

Зроблено висновок, що для дільничного інспектора міліції як суб’єкта адміністративної юрисдикції важливим є належне здійснення всіх процедур провадження у справах про адміністративні правопорушення, що виявляється у правильній кваліфікації протиправних діянь, правильному оформленні адміністративних матеріалів, їх розгляді, а також забезпеченні законності при застосуванні засобів впливу за вчинення адміністративних правопорушень. У зв’язку з цим в підрозділі детально проаналізовано зазначені процедури із урахуванням особливостей провадження в справах про адміністративні правопорушення, підвідомчі дільничному інспектору міліції.

У пункті 2.3.1 „Повноваження дільничного інспектора щодо здійснення початкової стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення” зазначається, що перша стадія становить комплекс процесуальних дій, спрямованих на встановлення обставин проступку, їх фіксування та кваліфікацію. На цій стадії створюються передумови для подальшого правильного вирішення справи, прийняття обґрунтованої постанови та реального її виконання. При цьому важливе значення мають такі аспекти провадження: приводи і підстави порушення справи; виявлення фактичних обставин (порядок провадження розслідування); процесуальні акти, що фіксують цю стадію; направлення справи на розгляд компетентних органів або громадських організацій чи трудового колективу.

В пункті 2.3.2 „Заходи забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення, що застосовуються дільничним інспектором міліції” звертається увага на те, що значення заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення в правоохоронній діяльності міліції обумовлено насамперед великою кількістю цих правопорушень. Щорічно дільничними інспекторами складаються мільйони протоколів про адміністративні проступки, і практично кожному випадку складення протоколу передує застосування того чи іншого заходу забезпечення, до яких віднесено: 1) доставлення; 2) адміністративне затримання; 3) особистий огляд, огляд речей, транспортного засобу, що знаходяться при фізичній особі; огляд приміщень, територій, що належать юридичній особі, речей і документів, які там знаходяться; 4) вилучення речей і документів; 5) відсторонення від керування транспортним засобом відповідного виду; 6) медичний огляд на стан сп’яніння; 7) затримку транспортного засобу, заборону його експлуатації; 8) арешт товарів, транспортних засобів та інших речей; 9) привід. 

В пункті 2.3.3 „Порядок накладення дільничним інспектором міліції адміністративних стягнень та проблеми їх практичного застосування і виконання” констатується, що на сьогодні дільничні інспектори міліції застосовують тільки два види адміністративних стягнень – попередження та штраф. В дисертації детально проаналізовано ці адміністративні стягнення, а також загальні правила їх накладення, які конкретизують і поглиблюють конституційні принципи законності, гуманізму, індивідуалізації адміністративної відповідальності. Забезпечення беззаперечного виконання постанови названо свідченням авторитету держави та міліції як органу, який діяв від її імені. У зв’язку з цим неприпустимими визнаються факти невиконання постанов про накладення адміністративних стягнень, в тому числі винесених дільничними інспекторами міліції. Досить часто причиною цього є бездіяльність самих суб’єктів адміністративної юрисдикції, які не дбають про реальне виконання прийнятих ними рішень.

У пункті 2.3.4 „Діяльність дільничного інспектора міліції щодо профілактики адміністративних правопорушень” вказується на те, що головним напрямком в діяльності держави щодо боротьби з адміністративними проступками була, є і буде їх профілактика. Відповідно до вимог МВС України служба дільничних інспекторів міліції має стати основним підрозділом профілактики правопорушень. Головне завдання сучасного дільничного інспектора міліції – стати основною ланкою в об’єднанні зусиль представників правоохоронних органів і громадських формувань у попередженні правопорушень. Відповідно до своїх повноважень дільничний інспектор міліції виявляє обставини, які сприяють вчиненню правопорушень, і в межах своїх прав вживає заходів щодо їх усунення. Процес здійснення профілактики поділено на три стадії. Перша включає виявлення причин і умов, друга – розробку і здійснення заходів для їх усунення, третя – контроль за своєчасним і повним усуненням причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень.

У заключному підрозділі 2.4 “Шляхи удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності дільничного інспектора міліції” зазначається, що при цьому слід враховувати стан правопорядку в країні в цілому і адміністративної деліктності, зокрема, а також деякі умови економічного, соціального, політичного та іншого характеру, які на нього впливають. Необхідно також враховувати, що, оскільки в країні тривають перетворення у всіх сферах, виникає ряд різних негативних явищ, які істотно впливають на стан правопорядку, постає об’єктивна необхідність у зміні функцій окремих державних органів, в тому числі міліції, включаючи адміністративно-юрисдикційну діяльність дільничного інспектора міліції.

Проведене дослідження дозволило виділити ряд причин неефективної діяльності дільничних інспекторів міліції в зазначеній сфері: недосконалість законодавчої бази; слабке інформаційно-методичне забезпечення; недостатньо високий рівень підготовки дільничних інспекторів  міліції, а також відсутність потрібного цілеспрямування. Чинна редакція Кодексу України про адміністративні правопорушення має багато недоліків, що негативно впливають на стан правозастосовної практики на всіх стадіях здійснення провадження в справах про адміністративні правопорушення.

В результаті здійсненого аналізу в дисертації сформульовано певні пропозиції, спрямовані на усунення зазначених недоліків, реалізація яких сприятиме підвищенню ефективності адміністративно-юрисдикційної діяльності дільничних інспекторів міліції.