ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ ГРОМАДЯН, ЯКІ ПОСТРАЖДАЛИ ВНАСЛІДОК ЧОРНОБИЛЬСЬКОЇ КАТАСТРОФИ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і задачі, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи в системі права соціального забезпечення» складається з трьох підрозділів, які присвячено дослідженню соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, розвитку законодавства про соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи та характеристиці організаційно-функціональне забезпечення їх соціального захисту.

У підрозділі 1.1 «Поняття та ознаки соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» досліджується поняття «соціальний захист» на доктринальному та нормативному рівнях на основі проведення аналізу положень чинного законодавства України та спеціальної юридичної літератури, його співвідношення з поняттям «соціальне забезпечення».

Розкриваючи поняття «соціальний захист», виявлено, що воно є ширшим за змістом поняттям, ніж «соціальне забезпечення». Виходячи із загального поняття «соціальний захист», запропоновано під поняттям «соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» розуміти сукупність гарантованих та реалізованих державою економічних, соціальних, екологічних та правових заходів, які спрямовані на попередження та пом’якшення негативних наслідків Чорнобильської катастрофи з метою забезпечення нормальної життєдіяльності громадян та відшкодування шкоди. Виходячи з цього, визначено наступні сутнісні ознаки та особливості соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи: 1) державний характер забезпечення соціального захисту постраждалих громадян від ядерної катастрофи на ЧАЕС; 2) законодавче закріплення соціального ризику – радіаційний вплив Чорнобильської катастрофи, що визнається державою як підстава для надання соціального захисту; 3) правове регулювання державної політики соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, шляхом забезпечення державою гарантій прав і свобод громадян відповідно до Конституції України; 4) закріплення в Законі України «Про статус і соціальний захист громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», кола осіб, що потребують соціального захисту; 5) законодавче встановлення підстав соціального захисту, за якими воно надається; 6) створення державою системи матеріальних і нематеріальних заходів, які спрямовані на забезпечення соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та створення умов для забезпечення їх нормальної життєдіяльності; 7) відшкодування шкоди, завданої наслідками радіаційного впливу через надання натуральної допомоги у вигляді різного роду матеріальних благ (медикаментів, харчування, одягу та інших предметів першої необхідності).

У підрозділі 1.2 «Розвиток законодавства про соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» досліджуються положення нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання відносин соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи в Україні.

У дослідженні визначені наступні етапи розвитку законодавства про соціальний захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи в Україні: 1) квітень 1986 р. – січень 1991 р. – даний етап характеризується регулюванням відносин з соціального захисту постраждалих громадян актами державної влади СРСР, в той час, як акти відповідних владних структур союзних республік здебільшого регламентували порядок реалізації норм союзного законодавства; 2) лютий 1991 року – 1994 р. – для цього періоду характерним є створення нормативно-правової бази регулювання досліджуваних відносин, а саме: прийняття Законів України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», також даний період характеризується розширенням кола осіб, які підлягають соціальному захисту, підвищенням статусу деяких категорій громадян (наприклад, особи, які брали участь в роботах на об’єкті «Укриття» в 1988/90 рр. прирівнювались до ліквідаторів аварії 1986/87 рр.), встановленням додаткових гарантій (пільги в пенсійному забезпеченні та ін.); 3) 1995 рік ХХ століття – дотепер – період різкого скорочення об’єму фінансування соціальних програм, внесення змін та доповнень з метою призупинення дії окремих положень законодавства про соціальний захист постраждалих громадян. В цей період досліджувані відносини регулюються переважно нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України, які призупиняють дію норм Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Аналіз правового регулювання окреслених відносин засвідчив, що між нормативно-правовими актами, що регулюють відносини у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, існує більш-менш чітка взаємодія, але підзаконні нормативно-правові акти, які деталізують норми законів, встановлюють додаткові вимоги, які протирічать або призупиняють їх дію.

Підрозділ 1.3 «Організаційно-функціональне забезпечення соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» присвячений дослідженню системи державних органів, які здійснюють повноваження у сфері соціального захисту громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи в Україні. Дисертанткою проведена систематизація державних органів у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, за їх правовою природою, що дозволяє класифікувати їх на органи загальної компетенції та спеціально уповноважені органи державної влади. До державних органів влади загальної компетенції віднесені: Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування. До спеціально уповноважених органів дисертант відносить Міністерство соціальної політики України, Міністерство з надзвичайних ситуацій України, Міністерство охорони здоров’я України.

Розділ 2 «Структура правовідносин з соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», який складається з чотирьох підрозділів, які присвячені аналізу поняття, видів правовідносин з соціального захисту громадян, постраждалих від Чорнобильської катастрофи, характеристиці суб’єктів, об’єктів та підстав виникнення, зміни і припинення даних правовідносин.

Підрозділ 2.1 «Поняття, види правовідносин з соціального захисту громадян, постраждалих від Чорнобильської катастрофи» присвячено дослідженню правовідносин між громадянами, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та органами державної влади, на які покладено обов’язок забезпечити їх соціальний захист.

Виявлено, що дані правовідносини є вольовими та індивідуалізованими відносинами. Тому під правовідносинами з соціального забезпечення громадян, постраждалих від Чорнобильської катастрофи, слід розуміти врегульовані нормами права соціального забезпечення вольові та індивідуалізовані відносини особи з уповноваженим державним органом, у яких особа наділена правом регулярно (періодично) чи в певні строки отримувати той чи інший вид соціального забезпечення, а уповноважений орган зобов’язаний його надавати чи виплачувати. Вони виникають на підставі юридичного складу, елементами якого є об’єктивні правові підстави забезпечення; волевиявлення особи; акта уповноваженого органу та поділяються на матеріальні, процедурні і процесуальні. Досліджено матеріальний (фактичний) і юридичний зміст правовідносин з соціального забезпечення осіб, потерпілих від Чорнобильської катастрофи.

Охарактеризовані такі види правовідносин з соціального захисту громадян, постраждалих від Чорнобильської катастрофи, як процедурні та процесуальні. При цьому у процесуальних правовідносинах, які пов’язані з соціальним захистом громадянина, потерпілого від Чорнобильської катастрофи, виділено наступні групи правовідносин: 1) ті, що виникають з приводу встановлення фактів, необхідних для призначення певного виду соціального забезпечення; 2) ті, що виникають за наявності спору між заявником та уповноваженим органом; 3) правовідносини з приводу оскарження рішення уповноважених державних органів до вищестоящого органу; 4) у зв’язку із вирішенням спору, що виник з приводу надання соціального забезпечення.

У підрозділі 2.2 «Суб’єкти правовідносин у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» досліджуються особливості правового статусу суб’єктів у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

На основі загальнотеоретичних положень про правовідносини автором зроблено висновок про те, що правовідносини у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є абсолютними. З одного боку, громадянам належить суб’єктивне право на соціальний захист, безпечне довкілля та охорону життя і здоров’я, з іншого боку, кореспондують зобов’язання держави забезпечити виконання низки обов’язків щодо повного відшкодування шкоди, завданої наслідками катастрофи на ЧАЕС.

Окрім того, у дисертації обґрунтовано, що суб’єкти правовідносин у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, – це: 1) громадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, що наділені правом на отримання певних видів соціального захисту, тобто можуть законно вимагати надання їм відповідного об’єкта правовідносин) або сім’я (у правовідносинах з пенсійного забезпечення, у разі втрати годувальника, – сім’я померлого годувальника); 2) держава, в особі органів соціального захисту, які зобов’язані надати першим відповідні види соціального захисту. Відзначено, що громадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є спеціальним суб’єктом правовідносин з соціального захисту та поділяються на учасників ліквідації наслідків аварії та потерпілих осіб від Чорнобильської катастрофи.

Умовою реалізації встановленого правового статусу є отримання посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, та учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС. Відповідно підставою для набуття спеціального правового статусу громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є період роботи (служби), евакуація, відселення, самостійне переселення у зоні відчуження, або період проживання, роботи на забруднених територіях, який підтверджений необхідними документами.

У підрозділі 2.3 «Об’єкти правовідносин у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» досліджуються особливості об’єкту правовідносин у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Обґрунтовано, що об’єктом правовідносин з соціального захисту громадян, які постраждали від наслідків катастрофи на ЧАЕС, є визначені законодавством види соціального захисту, які надаються з метою компенсації завданої шкоди для забезпечення достатнього рівня життя, але не нижче мінімального прожиткового рівня, або часткової компенсації затрат, пов’язаних з проживанням на певній території чи у зв’язку з участю таких осіб у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС. Такими об’єктами встановлено пенсії, допомоги, компенсаційні виплати, соціальне обслуговування.

Дисертанткою зазначено, що під поняттям «пенсія громадян, які постраждали від наслідків катастрофи на ЧАЕС», як об’єктом правовідносин, слід розуміти гарантовані законодавством регулярні грошові виплати, що здійснюються у встановленому порядку у разі повної або часткової втрати ними працездатності. До них, зокрема, належить державна та додаткова пенсії. Окремим об’єктом правовідносин у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, слід визнати соціальне обслуговування, що складається з окремих видів соціального захисту, а саме: послуги (побутові, медичні, психологічні), пільги, надання майна, продуктів харчування, повне або часткове утримання, медичне обслуговування (протезування, в тому числі санаторно-курортне обслуговування).

У дисертації пропонується всі види соціального обслуговування громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, залежно від форм надання поділяти на наступні групи: 1) послуги, що надаються у формі предметів (забезпечення засобами протезної допомоги, автомобільними засобами, продуктами харчування, зокрема молоко дітям); 2) послуги у формі утримання або реабілітації (санаторно-курортне лікування, відпочинок дітей); 3) послуги у вигляді пільг, переваг та привілеїв (житлово-побутові, транспортні, соціально-культурного призначення) тощо.

Доведено, що пільги, як об’єкт правовідносин, у сфері соціального захисту громадян, постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи, характеризуються не лише значною їх кількістю, але й недостатністю фінансування. У зв’язку з чим доцільно реформувати законодавство щодо надання пільг в цілому та щодо громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, так як надання ряду пільг для даної категорії на даний час втратило свою актуальність та не відповідає інтересам постраждалих громадян чи суперечить принципу соціальної справедливості. У дисертації обґрунтовується пропозиція вважати критерієм надання окремих видів пільг та компенсацій характер завданих негативних наслідків радіаційного опромінення, а не факт проживання громадянина на забрудненій території. При цьому необхідно встановити зв’язок пільг із фактичними потребами постраждалих громадян, оскільки існуючий підхід щодо надання пільг не враховує рівень їх доходів, які в межах однієї категорії пільговиків можуть дуже відрізнятися.

Підрозділ 2.4 «Підстави виникнення, зміни і припинення правовідносин з соціального захисту громадян, постраждалих від Чорнобильської катастрофи» присвячено дослідженню юридичних фактів, що спричиняють виникнення, зміну та припинення правовідносин із соціального захисту постраждалих від наслідків Чорнобильської катастрофи громадян.

У дисертації зазначено, що для отримання соціального захисту особами, які потерпіли від наслідків аварії на ЧАЕС, характерна наявність юридичного складу, а саме сукупності юридичних фактів. Такими можуть бути правовстановлюючі, а в окремих випадках правозмінюючі та правоприпиняючі юридичні факти. Аргументується, що для пенсійних правовідносини осіб, які постраждали від аварії на ЧАЕС, характерними юридичними фактами є: настання пенсійного віку, факт інвалідності та втрата годувальника, волевиявлення особи (заява), рішення відповідного компетентного органу про призначення пенсії.

Під змінами правовідносин з соціального захисту автор пропонує розуміти збільшення чи зменшення обсягу правомочностей суб’єкта правовідносин, тобто зміну розміру одержуваної пенсії в залежності від відповідного юридичного факту (складу). Підставою зміни правовідносин є юридичний склад: наявність певного юридичного факту, волевиявлення особи, що проявляється у зверненні із заявою до уповноваженого органу, та рішення органу.

Аргументовано, що підставою для припинення правовідносин можуть бути як окремі юридичні факти, так і юридичні склади (смерть; переведення з однієї пенсії на іншу; відновлення працездатності; досягнення відповідного віку). Для припинення правовідносин характерним є також свій юридичний склад, до якого входять як юридичні факти-дії, так і юридичні факти-події.

Розділ 3 «Перспективи реформування системи існуючих видів соціального забезпечення для громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», який складається з трьох підрозділів, що присвячені питанням реформування системи пенсійного забезпечення та системи надання соціальних послуг і пільг громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи .

У підрозділі 3.1 «Реформування системи пенсійного забезпечення громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» розглянуто існуючі проблемні питання у сфері пенсійного забезпечення громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Автором відзначено, що національне законодавство закріпило спеціальні правила пенсійного забезпечення у зв’язку з роботою чи проживанням в Чорнобильській зоні, однак з часу прийняття його норми періодично змінювалася. Призначення та виплата пенсій особам, потерпілим внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, регулюється двома Законами України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», яким передбачено визначення статусу осіб, що постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС (ст.ст. 11, 14), порядок визначення стажу (ст. 56) та віку виходу на пенсію (ст. 55), розмір пенсій по інвалідності та у разі втрати годувальника (ст. 54) та «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», що регулює порядок обчислення розмірів пенсій та їх виплати, строки призначення пенсій та порядок їх перерахунку. На підставі аналізу судової практики зазначено, що розбіжності у врегулюванні відносин з пенсійного забезпечення громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи, призвели до численних звернень в суди з позовами про оскарження неправомірних рішень чи дій органів Пенсійного фонду України, а також з питань підтвердження періоду роботи чи служби, як однієї з умов пенсійного забезпечення особи.

Підрозділ 3.2 «Реформування системи надання соціальних послуг громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» присвячено удосконаленню системи соціальних послуг для громадян, постраждалих від аварії на ЧАЕС.

Аргументовано про те, що для об’єктивного визначення обсягу фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення делегованих повноважень, підвищення ефективності спрямування бюджетних коштів на соціальне забезпечення не лише громадян, постраждалих від Чорнобильської катастрофи, необхідно запровадити класифікатор соціальних послуг і уніфіковану систему мінімальних (обов’язкових) стандартів надання соціальних послуг різним категоріям осіб та сімей, в т.ч. розрахунку їх вартості та запровадження регіональної диференціації переліку соціальних послуг, що надаються, та визначення пріоритетних напрямів їх фінансування відповідно до специфічних потреб місцевих громад та осіб, яким вони адресуються, з огляду на соціально-економічні особливості регіону.

У підрозділі 3.3 «Перспективи вдосконалення системи надання пільг громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» дисертанткою відстоюється позиція, згідно з якою право на пільги на даний час слід розглядати як елемент конституційного права на соціальний захист, оскільки інших способів гарантувати громадянам належний життєвий рівень наразі немає.

Зазначено, що у чинних нормативно-правових актах, що визначають державну політику у сфері соціального захисту та соціального забезпечення, немає системності (дотримання визначених на перспективу пріоритетів) та наступності (логічного зв’язку чинних нормативно-правих актів із попередніми та наступними спорідненими актами).

Автором запропоновано класифікацію пільг у сфері соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Залежно від юридичної сили правового акта, що встановлює пільги для громадян, які постраждали від катастрофи на ЧАЕС, їх слід поділити на такі, що закріплені в законодавчих актах України, та такі, що закріплені в нормативно-правових актах та на місцевому рівні. За суб’єктом отримання пільги поділятимуться на пільги для осіб, які потерпіли від наслідків катастрофи на ЧАЕС, та пільги для осіб, які брали участь у ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС. За терміном надання – на постійні і тимчасові. За змістом пільги поділяються на житлово-комунальні; медико-реабілітаційні, транспортні; соціально-побутові; соціально-трудові. За ступенем персоніфікації пільги можна поділити на одноособові та сімейні. За періодичністю надання – на одноразові і щомісячні.

Доведено те, що доцільно розрізняти пільги, які надаються громадянам за життєвих обставин, які зумовлюють необхідність особливої уваги до людини, тобто є частиною державної системи соціального забезпечення, та пільги, що пов’язані зі службовим статусом особи чи видом її трудової діяльності. Відповідно їх доцільно надавати найменш захищеним верствам населення та особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, виходячи з єдиних принципів і критеріїв за встановленими законодавством нормами та нормативами споживання. Згодом їх варто трансформувати у соціальні пільги, тобто такі, як субсидія за користування комунальними послугами, в умовні трансферти (прямі грошові платежі особам або ваучери на придбання певних послуг комунальних підприємств).

Дисертанткою обґрунтовано, що законодавство у сфері соціального захисту громадян, постраждалих від Чорнобильської катастрофи, має узгоджуватися із бюджетним законодавством як у підходах і механізмах, так і в основних процедурах: запровадження нових форм і видів соціального захисту повинне здійснюватися одночасно з прийняттям рішень про необхідне фінансування та визначенням обсягу і джерел фінансування.