Горегляд Валерий Павлович. Реформирование бюджетной системы Российской Федерации в условиях трансформации экономики (Вопросы теории и практики)

Краткое описание

Горегляд Валерий Павлович. Реформирование бюджетной системы Российской Федерации в условиях трансформации экономики (Вопросы теории и практики) : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2002 352 c. РГБ ОД, 71:03-8/233-9

Содержание к диссертации

Введение
Раздел первый. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ
Глава 1. Экономические теории бюджетной системы и анализ их соответствия экономическим процессам в экономике
Глава 2. Оценка современного состояния бюджетной системы Российской Федерации
Глава 3. Методологические основы теории функционального бюджета как инструмента активизации экономической роли государства
Раздел второй. ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И РЫНОЧНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ
Глава 1. Методологические основы формирования модели бюджетного федерализма на современном этапе
Глава 2. Бюджетный федерализм как системообразующий фактор стабильного социально-экономического развития федерации и ее регионов
Глава 3. Роль и задачи бюджетного федерализма в государственном регулировании процессов формирования и перераспределения бюджетных потоков.
Глава 4. Совершенствование межбюджетных отношений в 179
условиях динамично развивающейся модели бюджетного федерализма и налоговой системы
Раздел третий. ВОЗДЕЙСТВИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ НА ОБЩЕСТВЕННОЕ
ВОСПРОИЗВОДСТВО В РАМКАХ ОБЩЕЙ КОНЦЕПЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА
Глава 1. Формы взаимосвязи бюджетов всех уровней и различных секторов общественного воспроизводства (реального, личных секторов общественного воспроизводства (реального, финансового, инвестиционного)
Глава 2. Социальный фактор экономического роста и воздействие на него бюджетной системы РФ
Глава 3. Институциональные аспекты влияния бюджетной политики на общественное воспроизводство
Раздел четвертый. ПЕРСПЕКТИВЫ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ
Глава 1. Приоритеты развития основ регулирования бюджетной системы Российской Федерации
Глава 2. Совершенствование исполнительной вертикали и его влияние на переориентацию бюджетной системы на укрупненные центры формирования макроэкономических ориентиров регионального развития.
Заключение 308
Список использованных источников и литературы 320
Приложения

Введение к работе

Актуальность темы исследования определяется необходимостью усиления государственных позиций в обеспечении перехода страны к устойчивому экономическому росту, сохранении финансовой стабилизации на всей территории государства в период трансформационных преобразований в экономике.
Исторический опыт и практика формирования бюджетных систем различных стран, несмотря на разнообразие бюджетных моделей, свидетельствуют о том, что все они формировались под воздействием поиска оптимальных соотношений между экономической эффективностью государственной власти и социальной справедливостью, исходя из возможностей формирования государственных финансовых ресурсов в определенных исторических, геополитических и экономических условиях.
Изменение общественно-политического строя в России в предельно сжатый исторический период не могло не сказаться на содержании функциональной роли государственных финансов, поскольку бюджетная система нового российского государства строилась без достаточно проработанной теоретической модели, адаптированной к реально сложившимся экономическим условиям.
В осуществляемом ныне сценарии бюджетной политики в качестве начальной задачи ставится проблема финансовой стабилизации, которая решается на основе маневрирования параметрами темпов инфляции, курсовой стоимости рубля по отношению к доллару США и мировой цены на энергоресурсы, на которых строится сбалансированная, но весьма неустойчивая конструкция федерального бюджета.
Причина неустойчивости этой конструкции заключается, прежде всего, в том, что она не встроена в единую систему движения финансовых потоков, существует достаточно изолировано, а изменение ее основных характеристик в существенной мере зависит от внешнеэкономиче ской конъюнктуры.
Отсутствие долгосрочной бюджетной стратегии, ограниченность бюджетного горизонта годовым периодом делают невозможным применение рычагов целенаправленного бюджетного регулирования, обеспечивающего всем субъектам Федерации, с учетом их финансового потенциала, равные возможности для финансирования минимального стандарта государственных услуг населению, независимо от конкретной территории проживания.
Таким образом, правомерно ставить вопрос о необходимости коренного пересмотра бюджетной политики с целью приведения ее в соответствие с современными задачами российского государства, подчинения бюджета целям долгосрочного социально-экономического развития страны и превращения его в действенный инструмент для реализации этих целей. Неустойчивость экономического положения России, несмотря на наметившиеся тенденции экономического роста, продолжающийся кризис в ряде важнейших сфер экономики, предельно низкие показатели, характеризующие безопасность страны, в том числе социально-экономическую, наконец, опасность нового экономического спада в случае прекращения действия благоприятных конъюнктурных факторов - все это вынуждает рассматривать задачи бюджетной реформы как первоочередные.
Принципиальное значение приобретают вопросы о критериях и механизмах реализации бюджетной политики. Критериями целевой ориентации бюджетной политики должны стать рост объемов производства как в целом по стране, так и в территориальном разрезе, и повышение реальных доходов граждан. Эти критерии взаимосвязаны и в совокупности означают подчинение финансовой политики государства задаче увеличения совокупного общественного спроса (производственного и потребительского). Реализация главной цели общественного развития - создание условий для обеспечения благополучия, безопасности и достойной жизни граждан России - предполагает в области бюджетной политики достижение долгосрочной сбалансированности между социальными и экономическими обязательствами власти и ее возможностями (текущими и будущими) мобилизации финансовых ресурсов.
В то же время при осуществлении бюджетной политики в России, как в федеративном государстве, необходимо одновременно решать две ключевые задачи: с одной стороны, обеспечивать динамичное развитие экономики на основе единых для всего экономического пространства страны условий хозяйственной деятельности, а с другой - учитывать региональные особенности и соблюдать строгое разделение полномочий между уровнями власти, выполняющими свои четко определенные функции.
Главной особенностью диссертационного исследования является то, что изучение и решение проблем совершенствования бюджетной системы Российской Федерации нацелено на формирование системного подхода к достижению сбалансированности между социальными и экономическими обязательствами власти и возможностями реализации этих обязательств. При этом бюджетная политика изменяется таким образом, что главными координатами при ее разработке становятся параметры и факторы всего цикла общественного воспроизводства в стране. Это предполагает выполнение анализа взаимосвязи роли и функций государственного бюджета в системе конкурентного рыночного равновесия. Для того чтобы реализовать такую задачу необходимо кардинально изменить методологию оценки эффективности бюджетной политики и, соответственно, методологию ее планирования. Таким образом, проблема повышения макроэкономической эффективности государственных доходов и расходов на современном этапе становления бюджетного процесса становится одной из наиболее сложных и важных задач. Ее решение требует полного реформирования системы представлений о целевых ориентирах бюджетной политики.
Цель и задачи исследования.
Цель работы состоит в научном обосновании концепции реформирования системы бюджетных отношений в Российской Федерации в период трансформационных преобразований в экономике для активизации ее влияния на общественное воспроизводство, а также в методологическом обобщении и разработке методических и практических рекомендаций по использованию реальных экономических рычагов, создающих условия для того, чтобы органически включить бюджетные отношения в систему рыночного конкурентного равновесия, с их помощью отладить обратные связи бюджетной системы для достижения долгосрочной сбалансированности ее составляющих и мобилизации финансовых ресурсов всего общественного воспроизводства на повышение его эффективности.
Формулировка цели диссертационной работы предполагает ориентацию научного исследования на изучение, теоретическое и логическое обоснование реальных возможностей, обеспечивающих перечисленные условия.
В ходе диссертационного исследования главное внимание было сконцентрировано на теоретическом осмыслении особенностей роли и функций бюджета в системе конкурентного рыночного равновесия, основанных на понимании бюджетных отношений не как обособленной сферы экономических связей, а как системы отношений, обслуживающей экономические интересы всего общества.
Для того чтобы реализовать такой подход необходимо кардинально изменить методологию оценки эффективности бюджетной политики.
Исходя из цели исследования, определен следующий круг задач, решаемых в диссертационной работе:
- исследование теоретических подходов к формированию современной модели бюджетной системы на базе анализа особенностей функциональной роли бюджета в системе конкурентного рыночного равновесия;
анализ и оценка современного состояния бюджетной системы Российской Федерации в условиях развивающегося федерализма, обоснование использования системы количественных показателей для оценки результатов влияния механизмов бюджетного регулирования на экономический рост;
разработка комплекса рекомендаций по реализации возможностей трансформирования модели бюджетного федерализма в такой вид, который соответствовал бы условиям современного этапа реформирования системы государственной власти и рыночных преобразований в экономике;
разработка системы мер целенаправленного воздействия социальной составляющей бюджетной системы РФ на межбюджетные отношения с использованием совокупности показателей оценки их реальных последствий;
теоретическая систематизация действующего в России бюджетного законодательства и проработка практических задач, связанных с приоритетами развития основ законодательного регулирования бюджетной системы Российской Федерации, тенденциями в совершенствовании исполнительной вертикали;
теоретическое обоснование трактовки сущности бюджетных отношений как основы для достижения необходимого баланса интересов участников воспроизводственного процесса;
разработка научно- методических основ построения новой концепции сбалансированного бюджета на долгосрочной основе и основ прогнозирования объемов бюджетных услуг и налогового потенциала;
обоснование системы показателей оценки эффективности бюджетных услуг;
анализ ресурсоемкое и затратоемкости бюджетной системы России;
разработка системы требований к построению модели бюджетного федерализма, реализующей интересы участников всего общественного воспроизводства;
обоснование методов установления макроэкономических ориентиров в ходе государственного регулирования и воздействия на развитие территорий;
теоретическая проработка подходов к формированию оптимальной структуры государственной собственности субъектов федеративных отношений.
Объектом исследования выступает система бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации в период трансформационных преобразований в экономике.
Предметом диссертации является совокупность отношений в сфере государственных и муниципальных финансов, обеспечивающих функционирование системы конкурентного рыночного равновесия, построенное на компромиссе интересов всех участников воспроизводственного процесса.
Теоретической и методологической основой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, бюджетного федерализма, государственного регулирования в условиях переходной экономики, а также материалы, полученные автором непосредственного в ходе изучения практического опыта мировой системы рыночного хозяйства и бюджетных систем, исторического и современного опыта экономического развития России. В диссертации использовались методы научного познания: диалектический, математический, сравнительно-аналитический, экономико-математический, метод системного анализа.
Информационной, эмпирической базой исследования явились законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления связанные с вопросами бюджетной и налоговой политики, управления бюджетной системой, межбюджетными отношениями; аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней; нормативно-методические и инструктивные документы Министерства финансов РФ, региональных и местных финансовых органов; информация, опубликованная в периодической печати и специализированных научных изданиях, официальные статистические данные, а также данные отчетов Счетной палаты РФ.
Степень новизны и практическая значимость результатов исследования.
Научная новизна работы заключается в том, что решена важная народнохозяйственная задача - разработаны теоретические основы построения концепции функционального бюджета, ориентированной на достижение долгосрочной сбалансированности между социальными и экономическими обязательствами власти и ее возможностями в мобилизации финансовых ресурсов для решения задач увеличения совокупного общественного спроса и подъема российской экономики путем активизации влияния бюджетной политики на формирование потенциала экономического развития и повышение социально- экономической отдачи государственных расходов.
К важнейшим результатам, определяющим научную новизну, относятся следующие:
1) Обоснована и уточнена теоретическая трактовка сущности бюджетных отношений как балансирующей основы достижения компромисса интересов всех участников воспроизводственного процесса на базе теоретического анализа экономических взаимосвязей, возникающих при осуществлении функций финансового обеспечения и финансового регулирования, обоснована необходимость реализации новой концепции сбалансированного бюджета на долгосрочной основе, которая принципиально отличается от реализуемой сегодня в России концепции сбалансированного бюджета на ежегодной основе.
2) Разработана система показателей для оценки эффективности производства бюджетных услуг, в основу которой положены соотношения количественных характеристик функций финансового обеспечения и фи нансового регулирования (индексов налоговой нагрузки, удельного нало гового потенциала, а также потенциала государственного потребления и удельной себестоимости государственного потребления), и на базе этих показателей проведен анализ ресурсоемкости и затратоемкости бюд жетной системы в России.
На основе анализа ресурсоемкости производства бюджетных услуг и затратоемкости их потребления разработан методический инструментарий, регламентирующий процедуру мониторинга и прогнозирования объемов бюджетных услуг и управления развитием налогового потенциала, как двух сторон единого процесса государственного регулирования, который по существу выступает основой формирования эффективной бюджетной политики.
1. Сформулированы критериальные требования к формированию современной модели бюджетного федерализма и методологические основы её построения, в которой органически реализуется взаимодействие ресурсоемкости производства бюджетных услуг и затратоемкости их потребления на всех уровнях бюджетной системы. Разработаны основы модели бюджетного федерализма в России, ориентированной на создание экономической самодостаточности субъектов Федерации посредством эффективного обращения и перераспределения финансовых ресурсов, стимулирования возможностей более полной реализации функций федеральных, региональных государственных органов и органов местного самоуправления по предоставлению населению общественных благ и услуг.
Обоснованы концептуальные предложения решения проблемы определения макроэкономических ориентиров в процессе государственного регулирования территориального развития, исходя из целевой уста новки на то, что эффективная политика бюджетного выравнивания может строиться только на основании группировки регионов по объективным экономическим (но не географическим или политическим) условиям, главным из которых является способность отдельного субъекта Федерации генерировать финансовые ресурсы, а не только их потреблять.
5. Комплексно исследованы, обобщены и расширены теоретические положения выбора подходов к формированию оптимальной структуры государственной собственности как основы экономического и налогового потенциала субъектов федеративных отношений, раскрыты основные методологические подходы к определению содержания и экономической природы неделимой (консолидированной) государственной собственности, как экономического потенциала для роста коллективного воспроизводственного присвоения, часть которого может аккумулироваться в межрегиональных резервных фондах и использоваться в качестве резервных средств, предназначенных для поддержания межрегионального равновесия финансового обеспечения и финансового регулирования при среднесрочном прогнозировании.
6. Выявлены и обоснованы приоритеты упорядочения основ законодательного регулирования бюджетной системы Российской Федерации, уточнены и систематизированы концептуальные положения изменения правовой базы функционирования исполнительной вертикали государственной власти в России, разработаны теоретические подходы к систематизации и координации действующего федерального и регионального бюджетного законодательства, методически проработаны этапы и методы диагностики нормативно-правовой базы в области регулирования межбюджетных отношений и субнациональных финансов, сформулирован комплекс предложений по пересмотру процедур участия региональных властей в разработке, рассмотрении и принятии федерального бюджета.
Основные положения, выносимые на защиту.
1) Доказательство научной состоятельности и практической значи мости основных теоретических положений концепции функционального бюджета, предполагающей перемещение бюджетной политики в плоскость определения критериальных ориентиров, где главными координатами оценки роли и функций государственного бюджета в системе конкурентного рыночного равновесия выступают параметры и факторы всего цикла общественного воспроизводства, в рамках которых производится оценка макроэкономической эффективности государственных доходов и расходов в соответствии с целевыми задачами бюджетного обеспечения и бюджетного регулирования. Обоснование новой теоретической трактовки бюджетных отношений, которые реализуются во взаимосвязях и взаимообусловленности функции финансового обеспечения и финансового регулирования бюджета.
2) Обоснование методологии анализа бюджетной системы России, в основу которой положены соотношения количественных характеристик функций бюджета: финансового обеспечения (которая описывается пока зателями оценки ресурсоемкости бюджета) и финансового регулирования (которая описывается показателями оценки затратоемкости бюджетных услуг).
Для прогнозирования предоставляемых государством бюджетных услуг разработана методическая схема, которая позволяет учитывать зависимость размеров предоставляемых государством бюджетных услуг от удельных показателей бюджетного финансирования.
3. Обоснование системы новых показателей эффективности функционирования бюджетной системы, отражающих сопряженность ресурсоемкости предоставления государственных услуг и затратоемкостъ их потребления. Построение на этой основе алгоритма итеративного согласования выработки стратегии бюджетной политики, результатом которой является прогноз оптимальной налоговой нагрузки и объема потребляемых государственных услуг.
Обоснование теоретических положений модели бюджетного фе дерализма, ориентированной на создание условий экономической самодостаточности субъектов Федерации посредством эффективного обращения и перераспределе