Методологические основы внешнего государственного финансового контроля

Краткое описание

Год:

2007

Автор научной работы:

Болдырев, Юрий Юрьевич

Ученая cтепень:

кандидат экономических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

08.00.12

Специальность:

Бухгалтерский учет, статистика

Количество cтраниц:

148

Оглавление диссертациикандидат экономических наук Болдырев, Юрий Юрьевич

ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕОСНОВЫВНЕШНЕГО
ГОСУДАРСТВЕННОГОФИНАНСОВОГО
КОНТРОЛЯ.
1.1. ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ.
1.2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГОФИНАНСОВОГО
КОНТРОЛЯ.
1.3. ВНЕШНИЙ И ВНУТРЕННИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ
КОНТРОЛЬ. ЕДИНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
1.4.ЛИМСКАЯДЕКЛАРАЦИЯ О РУКОВОДЯЩИХ ПРИНЦИПАХ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
1.5.ОРГАНИЗАЦИОННЫЕПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ ОРГАНОВ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
1.6. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
ИАУДИТ.
Глава 2.МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕОСНОВЫ ВНЕШНЕГО
ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО
КОНТРОЛЯ.
2.1. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ, ПРЕДМЕТ И ОБЪЕКТЫ
КОНТРОЛЯ
2.2.БЮДЖЕТКАК СОВОКУПНОСТЬ ФОНДОВ
2.3. БЮДЖЕТ КАК МЕХАНИЗМ УЧЕТА ПРОЦЕССА И РЕЗУЛЬТАТОВНАРОДНОХОЗЯЙСТВЕННОЙДЕЯТЕЛЬНОСТИ
2.4. ИСПОЛНЕНИЕБЮДЖЕТАИ ПРЕДМЕТ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
2.5. ОСНОВНЫЕ И ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ ОБЪЕКТЫКОНТРОЛЯ.
2.6. БАНК РОССИИ КАК ОБЪЕКТ КОНТРОЛЯ
2.7. УПРАВЛЕНИЕ ДЕЛАМИ ПРЕЗИДЕНТА
КАК ОБЪЕКТ КОНТРОЛЯ.
2.8.ВНЕБЮДЖЕТНЫЕФОНДЫ КАК ОБЪЕКТ
КОНТРОЛЯ.
2.9. СУДЫ, ПАЛАТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ, УЧРЕЖДЕНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ,
НЕЗАВИСИМЫЕ ОТ ПРАВИТЕЛЬСТВА.
2.10. МИНИСТЕРСТВА И ВЕДОМСТВА, ПОДЧИНЕННЫЕ НЕПОСРЕДСТВЕННО ПРЕЗИДЕНТУ.
2.11. СУБЪЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
2.12. ОБЪЕКТЫСТРАТЕГИЧЕСКОГОЗНАЧЕНИЯ, ПРЕДПРИЯТИЯ-МОНОПОЛИСТЫ.
2.13. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИВНЕШНЕГОГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
2.14. ПРИОРИТЕТЫ И ФАКТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО
ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
2.15. ВИДЫ КОНТРОЛЯ.
2.16. ФОРМЫ И МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ.
Глава 3. ПРОЦЕДУРНАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ОСНОВ ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
3.1. СТАТУС ОРГАНА ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
3.2. ОСНОВНОЙ СУБЪЕКТ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.
3.3. ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА, НЕПОСРЕДСТВЕННО ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИЕ КОНТРОЛЬНЫЕ
ОПЕРАЦИИ.
3.4. ВЫСШИЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА
И ИХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ.
3.5. СИСТЕМА ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
3.6. ОСНОВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.
3.7. ДЕЙСТВИЯ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ КОНТРОЛЬНОГО
МЕРОПРИЯТИЯ.
3.8. ПРОБЛЕМА ОПЕРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТА.
3.9. ПРОЦЕДУРАОТЧЕТНОСТИ
И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГЛАСНОСТИ РАБОТЫ
ОРГАНА КОНТРОЛЯ.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Методологические основы внешнего государственного финансового контроля"

Актуальность работы
Контроль является одним из важнейших элементов управления. Эффективное государственное управление без надлежащего контроля также невозможно.
Основным субъектом управления в государстве является суверен. В традиционном (монархическом) государстве это монарх. В демократическом государстве сувереном, а значит и основным субъектом управления является общество, народ. Соответственно, одним из ключевых элементов функционирования демократического государства является контроль со стороны общества за деятельностью государственной власти.
Внутренний и внутриведомственный контроль, осуществляемый самой властью в интересах обеспеченияуправляемости, в рамках которого субъектом контроля является сама власть, имеет в России давнюю традицию, достаточно разработанное правовое, методологическое иорганизационноеобеспечение.
Внешний контроль, в рамках которого непосредственным субъектом контроля является не власть, а общество, власть же оказывается объектом контроля, для российской государственно-политической традиции (так же как и для традиции большинства государств мира) - явление не вполне традиционное и не типичное, требующее надлежащей методологии и организации, выработки адекватных процедур.
Внешний контроль за властью, так же как и контроль внутренний, может осуществляться по ряду различных направлений. Одним из ключевых и исторически важнейшим, содействовавшим становлению и развитию подлинной демократии и обеспечению возможности полноценной оценки деятельности власти обществом, является контроль экономический, реализуемый, в силу специфических функцийденег, как контроль финансовый.
О степени актуальности вопроса о создании независимого финансового контроля за властью в начале 90-х годов прошлого столетия свидетельствуют следующие данные. По имевшимся данным за шесть лет, с середины предшествующего десятилетия (с 1985 года) по 1991 гг.золотовалютныерезервы страны сократились в десять раз (хотя точные данные о размерахзолотовалютногорезерва были засекречены), в то же время внешнийдолгстраны за этот же период вырос в четыре раза. И достоверной информации о том, как и почему соотношение междузолотовалютнымизапасами и внешним долгом изменилось в сорок раз, а также на что реально ушли колоссальные ресурсы суммарно в объеме порядка стамиллиардовдолларов, общество так и не получило.
В первый период существования России как отдельного от других республик бывшегоСССРгосударства (1991-1993 гг.) контроль за деятельностью органов государственной власти и должностных лиц со стороны общества реализовывался в той или иной степени через контроль со стороны Верховного СоветаРСФСРи его Контрольно-бюджетный комитет. В то же время, прежние институты контроля, вместо ихреформирования, были в значительной степени разрушены. Например, еще в 1990 году Комитет народного контроля РСФСР был попросту упразднен решением Съезда народных депутатов РСФСР.
После вступления в конце 1993 года в действие новой Конституции Российской Федерации государственность создавалась на основе этой Конституции. Соответственно, на этой основе необходимо было построить и новую, адекватную ситуации и проблематике, систему государственного контроля и, в частности, систему органов внешнего государственного контроля, заложить методологическую,организационнуюи правовую основы ее формирования и деятельности.
Прошедший десятилетний период существования уже новой системы внешнего государственного финансового контроля требует надлежащего анализа и научного осмысления этого опыта.
Разработанность темы
Контрольные органы, в том числе, внешние по отношению к органам исполнительной власти, существовали и в СССР. При формальной независимости, фактически они были зачастую зависимы от партийных органов. Тем не менее, этот опыт весьма ценен и нашел свое отражение в значительном количестве научных трудов советских и российских ученых: В.И Туровцева {29}, Ю.А.Данилевскогои Т.М. Мезенцевой {32}, JI.M. Крамаровского {42}, С.И. Фленова {66} и др.
Вопросы роли независимого внешнего контроля за властью как важнейшего института в жизни демократического государства затрагивали в своих трудах многие известные ученые и практики. Среди зарубежных ученых можно выделить А.Токвиля {61}, Д.Норта {49}, М.Фридмана {67}, Л.Эрхарда {72}, Б.Ротштейна {75}, Ф.Хайека и др. К числу видных теоретиков и одновременно всемирно известных успешных практиков можно отнести Л.Эрхарда {72}, Ли Хван Ю {73} и др. На фундаментальные особенности современной мировой экономики, требующие особого внимания общества (и, соответственно, общественного и внешнего государственного финансового контроля) обращают внимание такие авторы как Д.Кортен {41}, Д.Глинский и П. Рэддуэй {74}. На пагубные последствия бесконтрольности власти, в том числе, в Восточной Европе и России, указывает Ж.Ведел {76} и др.
Вопросы организации, правового и методологического обеспечения государственного финансового контроля, как в советское время, так и в современный период, нашли свое отражение в значительном количестве научных трудов ученых и практиков: С.А.Агапцова {1}, Н.Т.Белухи, В.В.Бурцева, Ю.М.Воронина {24}, Н.Г.Гаджиева, Ю.А.Данилевского {32}, В.А.Жукова, Х.М.Кармокова {39}, А.Д.Соменкова {57}, С.В.Степашина {60}, П.В.Черноморда {68} и др.
Современный опыт зарубежных государств представляется и анализируется на конференциях и семинарах международных организаций высших органов финансового контроляИНТОСАИ, ЕВРОСАИ и АЗОСАИ. Признанной основой для создания и деятельности органов внешнего государственного финансового контроля являетсяЛимскаядекларация о руководящих принципах контроля, принятая IX Конгрессом ИНТОСАИ в 1977 году {44}.
Цели и задачи исследования
Целью диссертационной работы являлись выработка методологических основ деятельности органа внешнего государственного финансового контроля.
Для достижения цели необходимо было решить следующие задачи:
- уточнить и обосновать цель контроля и его предмет;
- уточнить и обосновать объекты контроля;
- разработать методические подходы к определению приоритетов контроля;
- определить необходимые виды, формы и методы контроля;
- проанализировать федеральныйбюджеткак инструмент учета, контроля и оценки финансовых результатов деятельности государственной власти - с точки зрения полноты идостаточностиотражения в бюджете финансово-хозяйственной деятельности государственной власти;
- выработать методические подходы к разработке программ контроля применительно к ряду важнейших объектов и предметов контроля;
- разработать процедурные основы деятельности органа внешнего государственного финансового контроля.
При этом одним из системных требований являлась выработка таких методологических основ и процедур функционирования внешнего государственного финансового контроля и его взаимоотношений с иными субъектами, которые, с одной стороны, обеспечивали бы полноту контроля, с другой же стороны сводили бы к минимуму необъективность и предвзятость контроля, защищали бы общество от недобросовестности самихконтролеров.
Область исследования
Область исследования соответствует требованиям паспорта специальностиВАК08.00.12 - Бухгалтерский учет, статистика: п. 1.3. -Методология учета, контроля и анализа финансовых результатов; п. 2.4. -Методология разработки программаудитаи плана проверок.
Объект исследования.
Объектом исследования является система учета, контроля и оценки финансовых и экономических результатов деятельности государственной власти.
Предмет исследования.
Предметом исследования являются теоретические, методологические и процедурные аспекты внешнего государственного финансового контроля за деятельностью власти.
Теоретические и методологические основы исследования: труды российских и зарубежных ученых, раскрывающих роль, место и содержание внешнего государственного финансового контроля, принципы организации контроля, роль и место основных методологических подходов, материалы конференций и семинаров, в том числе, с участием автора.
При разработке и решении задач диссертационного исследования применялись методы системного, экономического и правового анализа, анализ статистической информации, прогнозирование последствий решений на основе опыта практической деятельности автора.
В процессе создания Счетной палаты Российской Федерации и в первые годы ее работы было осуществлено изучение практики организации и деятельности зарубежных органов контроля, что нашло отражение в ряде отчетов, направлявшихся в палаты Федерального Собрания. В подготовке этих материалов принимал участие и автор настоящей работы.
Кроме того, при разработке методологических и организационно-процедурных основ внешнего государственного контроля автор основывался на собственном опыте практической работы: парламентской деятельности и руководства контрольным органом в системе президентского контроля; при анализе практики реализации этих методологических и организационно-процедурных основ - на опыте работы по руководству органом внешнего государственного финансового контроля.
Научная новизна
Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании и разработке важнейших элементов методологических основ внешнего государственного финансового контроля в РФ:
- уточнены цель и задачи контроля;
- существенно расширен предмет контроля (по сравнению с узкой трактовкой положений Конституции, определяющих предмет деятельности Счетной палаты РФ);
- на основе экономического и правового анализа сущности ряда органов государственной власти и учреждений существенно расширен перечень объектов контроля (по сравнению с узкой трактовкой положений Конституции, определяющих предмет деятельности Счетной палаты РФ), введена классификация объектов контроля на основные и вспомогательные;
- предложены методические подходы к определению приоритетов контроля,
- проанализированы виды, формы и методы контроля, в частности, показано, что такой метод предупреждающего воздействия, как приостановление платежно-расчетных операций по счетам предприятий, учреждений и организаций, не вполне адекватен цели и задачам внешнего государственного финансового контроля и практически не эффективен;
- на основе выявленной неполнотыбюджетакак инструмента оценки результатов финансово-экономической деятельности государства, в частности, отсутствиябалансагоссобственности, включая запасы природных ресурсов, что ведет к искажению оценки деятельности государственной власти, даваемой побюджетнымпоказателям, дополнительно уточнен предмет контроля;
- предложены методические подходы к разработке программ контроля;
- определены факторы эффективности внешнего государственного финансового контроля, выявлены препятствия достижению целей контроля;
- разработаны важнейшие процедуры деятельности контрольного органа, предложены дополнения икорректировкаряда процедур.
Апробация результатов исследования.
Диссертация представляет собой научную систематизацию практической деятельности автора: с группой коллег по Федеральному Собранию РФ при разработке Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» (1994 год); с коллегами по Счетной палате РФ в период отработки и внедрения методологических основ и процедур контроля, нашедших отражение в Регламенте Счетной палаты РФ (1995-2000 гг.); по анализу практики реализации методологических основ и процедур деятельности внешнего государственного финансового контроля.
Разработанные автором элементы основ методологии внешнего государственного финансового контроля, а также процедуры деятельности контрольного органа, нашедшие отражение в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» и Регламенте Счетной палаты РФ апробированы в деятельности Счетной палаты РФ и в своей основе неизменны уже более десяти лет.
Практическая значимость исследования.
Разработанные автором элементы основ методологии внешнего государственного финансового контроля и процедуры деятельности позволили Счетной палате РФ выявить нарушения в деятельности Правительства РФ, нанесшие государству существенный ущерб, а также предотвратить решения органов государственной власти, влекущие за собой нанесение ущерба государству.
Предложенные дополнения ряда процедур деятельности Счетной палаты РФ направлены на повышение эффективности ее деятельности.
Публикации:
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора общим объемом более 30 п.л., в том числе 0,1 п.л. в рецензируемых изданиях по списку ВАК.
Объем и структура диссертации
Диссертация объемом 148 страниц состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка из 76 наименований и приложений, содержит 10 схем и 1 таблицу.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Бухгалтерский учет, статистика", Болдырев, Юрий Юрьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Разработанные основы методологии деятельности органа внешнего государственного финансового контроля нашли отражение в нормативных документах и реализованы в более чем десятилетней практике деятельности Счетной палаты РФ, в том числе, нашли свое дальнейшее отражение впланированиидеятельности органа контроля и выработке программ контроля.
Базирующиеся на этих методологических основах процедуры деятельности Счетной палаты нашли отражение в Законе и Регламенте, прошли проверку десятилетней практикой и в своей основе остаются неизменными.
Предложен ряд изменений и дополнений в методологии и процедурах деятельности органа внешнего государственного финансового контроля, в том числе, в части уточнения основных объектов контроля, в части фиксации действий инспектора в ходе контрольного мероприятия, а также в части процедур обеспечения гласности иотчетности.
Приоритеты контроля нуждаются в постояннойкорректировке. Бюджетная система страны не учитывает во всей полноте результаты финансово-хозяйственной деятельности государства, в частности, в ней нет надлежащего учета ибалансагоссобственности. Это требует внимания органа внешнего государственного финансового контроля к сферам, которые выпадают из учета в рамкахбюджетногопроцесса, в частности, к вопросу об изменениях объемовзапасовневозобновляемых природных ресурсов, рациональности и эффективности процессанедропользованияи последующего использования извлеченных из недр природных ресурсов.
В условиях, когда государственные ресурсы, по суммарному объему превышающие почти в два раза объем средств федеральногобюджета, в форме золотовалютных резервов Центрального банка ирезервовПравительства выведена из национальной экономики, вопрос контроля за операциями с этими средствами, а также вопрос эффективности и целесообразности накопления и выведения из национальной экономики финансовых резервов в таком объеме должен стать одним из приоритетов контроля для федерального органа внешнего государственного финансового контроля.
В условиях, когда суверенитет государства ограничивается системой международных договоров, а на государство оказывается публичное и скрытое давление (актуальные примеры -ВТОи Энергетическая хартия), и ущербы отневыгодныхстране договоров могут достигать десятковмиллиардовдолларов, внимание органов внешнего государственного финансового контроля должно обращаться надолгосрочныепоследствия международных договоров, а также на наличие возможности иреализуемостьмеханизмов выхода из договоров в случае, если выявляется ихневыгодностьдля страны.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ по вопросу повестки заседания Коллегии Счетной палаты РФ от 16.02.95 «О недостатках в организации проверки финансово-хозяйственной деятельности аппарата Совета Федерации РФ»
Вопрос «О недостатках в организации проверки финансово-хозяйственной деятельности аппарата Совета Федерации РФ» был включен в повестку заседания Коллегии 16 февраля 1996 года на основании ранее принятого соответствующего решения Коллегии от 29 декабря 1995 года и поручения подготовить проект решения Коллегии.
В связи с непринятием Коллегией Счетной палаты решения по данному вопросу, считаю необходимым отметить следующее.
1. Проверка проводилась по обращению Совета Федерации и должна была быть осуществлена по плану с 10 августа по 02 октября. Было известно, что в середине декабря предполагалось уже прекращение полномочий Совета Федерации первого созыва.
Тем не менее, сроки проведения проверки решениемаудитораА.Л.Кушнаря были существенно увеличены по сравнению сплановыми.
Акт и итоговая справка (отчет) были представлены лишь в декабре 1995 года.
2. По окончании контрольных мероприятий на протяжении длительного времени документы не представлялись Коллегии Счетной палаты и Совету Федерации. На заседании Коллегии 24 ноября 1995 годааудиторА.Л.Кушнарь объяснил это тем, что акт «согласовывается» с руководством Совета Федерации. Позднее (08 февраля 1996 года, при согласовании проекта Постановления Коллегии палаты) аудитор А.Л.Кушнарь пояснил, что в ходе «согласования» с Председателем Совета Федерации В.Ф.Шумейко на протяжении более двух недель (с 15 ноября до начала декабря), «акт корректировался на основании вновь представляемых документов».
При этом никаких указаний на осуществленныекорректировкини в акте, ни в итоговой справке (отчете) по результатам проверки не содержится.
3. Существенная информация, в том числе, о нарушениях в использованиивалютныхсредств, не включена в итоговый акт проверки, хотя и содержится в отдельных «справках», подписанных инспекторами.
При этом ни в акте, ни в итоговой справке (отчете), ни в иных представленных документах не указано, приложением к какому документу (акту или иному) являются эти «справки».
Документа с полной описью всех материалов проверки, содержащих зафиксированную инспекторами информацию о вскрытых финансовых нарушениях (подписанных инспекторами справок, актов и т.п.), аудитор на заседание Коллегии Счетной палаты не представил.
4. Коллегия Счетной палаты еще 24 ноября (в связи с постановкой заместителем Председателя Счетной палаты Ю.Ю.Болдыревым вопроса о затягивании оформления результатов проверки, а также о некорректном оформлением документов по ее результатам) поручилааудиторуА.Л.Кушнарю и заместителю Председателя палаты Ю.Ю.Болдыреву согласовать окончательные документы по результатам проверки. Тем не менее, требования заместителя Председателя палаты о включении в окончательный акт и итоговую справку (отчет) информации о всех фактах выявленных нарушений законодательства, содержащихся в представленныхаудитором«справках» по различным направлениям проверки, аудитором выполнены не были.
5. Без каких-либо обоснований направленный аудитором в Совет Федерации окончательный акт по результатам проверки помечен грифом «Для служебного пользования», что незаконно и безосновательно ограничивает доступ к материалу.
6. Справка (отчет) по результатам проверки была представлена и рассмотрена Коллегией палаты лишь 29 декабря 1995 года.
В ходе заседания Коллегии было установлено, что итоговая Справка (отчет) не содержала существенной информации о незаконномсписанииконкретными руководителями Совета Федерации (Председателем В.Ф.Шумейко и его заместителями) по актам без представления подтверждающих расходы документов валютных средств более чем на 100 тысячдолларов, хотя, в то же время, в справке приводилась информация онесопоставимоменее существенных фактах (задержка возвращения вкассу300 долларов и т.п.) - с указанием фамилий депутатов, не являющихся руководителями Совета Федерации.
7. В ходе заседания Коллегии палаты 29 декабря 1995 года было также установлено, что итоговая справка (отчет) и направленный в Совет Федерации акт не содержали упоминаний, в частности, о выявленном проверкой финансовом нарушении, связанном с незаконнойвыплатойна имя дочери руководителя Совета Федерации В.Ф.Шумейко валютных средств в размере семисот семидесяти восьми долларов.
Возвращение незаконновыплаченныхвалютных средств в кассу уже в ходе проверки не может быть основанием для исключения этого факта из числа выявленных проверкой.
8. В целом и в акте, и в представленной Коллегии итоговой справке (отчете) содержится большое количество общей информации без четкого выделения перечня вскрытых проверкой нарушений финансово-хозяйственной деятельности аппарата Совета Федерации.
9. Коллегия Счетной палаты (заседание 29.12.95) поручила аудитору АЛ.Кушнарю включить в итоговую справку (отчет) все существенные факты, не упомянутые в представленной Коллегии Счетной палаты итоговой справке (отчете) и в акте, но имеющиеся в дополнительных «справках», подписанных инспекторами; итоговую справку (отчет) направить в Совет Федерации не позднее 04.01.96. Искорректированнаяитоговая справка (отчет) была направлена аудитором в Совет Федерации 04.01.96.
10. Тем не менее, в результате такой организации проверки и оформления ее результатов, в соответствии с формой и логикой изложения материала в акте, представляемом как единственный и основной итоговый документ проверки, средства массовой информации сообщили не о серьезных нарушениях законодательства со стороны конкретных руководителей Совета Федерации и руководителя его аппарата (чем и было вызвано поручение депутатов Счетной палате провести проверку), а, напротив, о нарушениях якобы со стороны депутатов вообще, о том, что «сенаторы себя не обижали», тем самым подрывая авторитет Совета Федерации и необоснованно бросая тень на большинство депутатов его первого созыва.
11. Считаю подобные методы организации работыаудиторскогонаправления дискредитирующими Счетную палату РФ и требующими оценки со стороны Коллегии палаты.
16 февраля 1996 г
Ю.Ю.Болдырев, заметитель председателя Счетной палаты РФ
Примечание: В тексте «Особого мнения» после термина «итоговая справка» в скобках указывается «отчет», в связи с тем, что закон «О Счетной палате Российской Федерации» требует по итогам контрольного мероприятия оформления именно отчета.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ по вопросу о передаче средствам массовой информации материалов по результатам проверки Центра российско-американскогопартнерства
По результатам проверки Центра российско-американского партнерства, проведенной в сентябре-октябре 1996 года, с учетом вскрытой информации о готовившемся переводе за границу незаконно перечисленных на счет Центрабюджетныхвалютных средств, 10 октября 1996 году Заместителю Председателя Правительства - Министру финансов РФ А.Я.Лифшицу было направлено предписание Счетной палаты N01-497/07 о взыскании со счета Центра незаконно перечисленных ему Правительством бюджетных валютных средств в сумме более четырех миллионов долларовСША.
Предписание Министром финансов А.Я.Лифшицем в указанный в нем срок выполнено не было, а спустя несколько днейбюджетныесредства в размере около полутора миллионов долларов были перечислены со счета Центра на счет в одном из банков в США. Спустя еще несколько дней стало известно об убийстве исполнителя, осуществившего перевод указанных бюджетных средств за границу.
25 октября 1996 года, в соответствии с решением Коллегии Счетной палаты N31(61) от 25.10.96, в адрес Государственной Думы на имя ее Председателя было направлено письмо с просьбой, в соответствии со статьей 24 Федерального Закона «О Счетной палате Российской Федерации», согласовать приостановление всех операций по счетам Центра российско-американского партнерства, а 16 декабря Коллегией Счетной палаты было принято решение направить материалы проверки Генеральному прокурору РФ.
27 января 1997 года мною на заседании Коллегии Счетной палаты было внесено предложение о передаче средствам массовой информации материалов по результатам проверки Центра российско-американского партнерства. Необходимость такого решения вытекала из установленных в ходе проверки фактов прямых нарушений закона должностными лицами Правительства РФ, неисполнения предписания Счетной палаты, а также непринятием на протяжении более трех месяцев решения Государственной Думой по обращению Счетной палаты.
Решение не было принято со ссылкой на наличие в материалах документов с грифом «Для служебного пользования». Возражения приняты не были. Рассмотрение вопроса было перенесено на 07 февраля 1997 года; подготовка вопроса была поручена аудитору АЛ.Кушнарю.
07 февраля 1997 года аудитором А.Л.Кушнарем на Коллегию было внесено предложение решать вопрос «с учетом действующих нормативных актов» и передавать материалы вСМИ«по согласованию с Председателем Правительства РФ». Несмотря на мои возражения, большинством членов Коллегии Палаты это предложение было поддержано с поручением аудитору А.Л.Кушнарю провести переговоры с Председателем Правительства и с формулировкой в протоколе: «Принять информацию к сведению. Начать процедуру передачи в СМИ материалов указанной проверки с учетом нормативных актов, действующих в отношении материалов, имеющих гриф «Для служебного пользования».
Считаю необходимым зафиксировать свои возражения.
1. Приведенное в обоснование решения Коллегии «Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти», утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N1233, содержит пункт 1.3, устанавливающий, что не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения, в частности, акты законодательства, устанавливающие правовой статус общественных объединений.
Центр российско-американского партнерства учрежден как общественное объединение. Следовательно, документы, устанавливающие его правовой статус, не могут относиться к числу документов «ограниченного распространения» и помечаться грифом «ДСП».
2. Не могут относиться к числу документов «ограниченного распространения», в соответствии с пунктом 1.3 указанного «Положения.» и «сведения об исполнении бюджета и использовании других государственных ресурсов.». Материалы о перечислении бюджетных средств на счет общественной организации, таким образом, не могут являться материалами «ДСП».
3. Даже если бы Правительство и установило своим актом право ограничивать распространение указанной информации, соответствующий подзаконный акт вступил бы в противоречие с нормой статьи 33 Федерального Закона «О Счетной палате Российской Федерации», устанавливающей, что Счетная палата регулярно предоставляет информацию о своей деятельности средствам массовой информации, а также что материалы по результатам проверок, связанных с сохранением государственной тайны, представляются палатам Федерального Собрания Российской Федерации на закрытых заседаниях. Каких-либо ограничений на распространение ипредоставлениеСМИ информации об иных, несекретных документах и действиях Правительства закон не устанавливает.
4. Счетная палата, разумеется, не должна распространять излишней информации и о несекретных служебных документах государственных органов. Но это правило не может распространяться на случаи, когда указанные несекретные документы содержат в себе информацию о прямом нарушении должностными лицами закона,нецелевомиспользовании бюджетных средств, нанесении ущерба государству. В последнем случае, руководствуясь статьями 3 и 33 Федерального Закона «О Счетной палате Российской Федерации», мы просто обязаны незамедлительно предоставлять информацию обществу: самостоятельно (при наличии соответствующих возможностей) или через СМИ.
5. Следует обратить внимание на широкую практику незаконного ограничения Президентом и Правительством доступа к несекретным документам с установкой на них грифов «Для служебного пользования» и «Не для печати». Так, необоснованно ограничивается доступ к информации оденежномсодержании должностных лиц и по ряду иных вопросов, связанных срасходованиемсредств федерального бюджета.
Целесообразно предложить Государственной Думе рассмотреть вопрос о дополнительном законодательном регулировании данного вопроса.
6. В результате принятого Коллегией Счетной палаты решения о том, что информация о результатах законченных контрольных мероприятий передается в СМИ не автоматически по завершении мероприятия, а лишь по принятии Коллегией Палаты специального решения, информация по результатам многих контрольных мероприятий не доводится своевременно официально до средств массовой информации, что дает основания ряду СМИ утверждать, что Счетная палата «включается в борьбу компроматов» (какую-то информацию дает, а какую-то - придерживает) и т.п.
Считаю необходимым установить порядок, при котором информация о результатах всех законченных контрольных мероприятий передается в СМИ автоматически, кроме случая, если материалы содержат информацию о государственной или иной охраняемой законом тайне, а также кроме случая, когда ограничения на передачу информации специально оговорены и обоснованы в решении Коллегии Палаты.
Ю.Ю.Болдырев,
Заместитель председателя
Счетной палаты РФ
ОСОБОЕ МНЕНИЕ заместителя Председателя Счетной палаты РФ Ю.Ю.Болдырева на решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации по вопросу
О результатах проверки законности использования средств федерального бюджета дляфинансированиярасходов на проведение избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации», проведенной по поручению Государственной Думы (Постановление Государственной Думы от 15.11.96 г. № 820-И ГД п. 3).
1. В одобренном постановлением Коллегии Счетной палаты от 22.05.98 г. № 17 Отчете не нашли отражение мои замечания, которые официально представлялись Коллегии, а именно:
1.1. Не проверена законность решений о перечисленииденежныхсредств рядом акционерных обществ в избирательные фонды кандидатов в Президенты РФ.
Из актов проверок рядаакционерныхобществ (РАО "Газпром", РАО "ЕЭСРоссия", АОЗТ "Рязанский картонно-рубероидный завод",СПК"Агродорстрой" и др.) следует, что решения о перечислении средств в избирательный фонд кандидата Б.Н. Ельцина принимались исполнительными органами акционерных обществ.
В то же время в соответствии со ст. 103 Гражданского кодекса и ст. 48 Федерального закона РФ "Об акционерных обществах" "распределениеприбылей", из которых выделены финансовые ресурсы на избирательную кампанию по выборам Президента РФ, "является исключительной компетенцией Общего собранияакционеров". При этом, не проверялось, содержат ли уставы акционерных обществ положения, предоставляющее право исполнительным органам распоряжаться частьюприбылитекущего года с последующим утверждением принятых решений собранием акционеров. Принятое по моему настоянию общее решение о проведении дополнительных проверок не снимает вопроса о том, что указанное должно было быть проверено своевременно.
1.2. Для акционерных обществ, контрольный пакетакцийкоторых принадлежит государству, таких какРАО"ЕЭС России", или имеющих крупный государственный пакет, в частности, РАО "ГАЗПРОМ", осталось невыясненным, как голосовали представители государства при распределении прибылей предприятия и, в частности, согласились ли они (и на каком основании) с перечислением частипричитающейсягосударству прибыли в избирательный фонд кандидата Б.Н.Ельцина. Этот вопрос является особенно важным с учетом имеющейся в актах и отчете информации о том, что указанныеакционерныеобщества имели значительную задолженность перед федеральнымбюджетоми решением федеральных органов власти получалиотсрочкипо уплате налогов в федеральныйбюджет. Налицо очевидный предмет для уголовного расследования.
1.3. Акты о проверке Всероссийской государственной телерадиокампании и Московской телерадиовещательной кампании "Москва" представлены более чем через полгода после представления Коллегии первого отчета, и лишь после моих письменных возражений на отчет.
1.4. Практически не проведена проверка наличияльготпо уплате таможенных платежей иналогана добавленную стоимость в 1993-1996 гг. укоммерческихструктур, переводивших средства в избирательные фонды кандидатов в Президенты РФ, предусмотренная Программой проверки. Вместо данных проведенной проверки с оформлением соответствующих актов, ряд представлявшихся вариантов отчета содержал ссылки лишь на информацию, полученную от самого Государственноготаможенногокомитета РФ.
Ссылка в окончательном варианте Отчета на то, что "вопросыпредоставлениятаможенных льгот коммерческим организациям, в том числе и на названные выше цели, рассматривались в ходе провероктаможенныхорганов Российской Федерации в 1997 году", явно натянута и не правомочна, т.к. акты указанных проверок даже не фигурируют в официальном перечне актов к Отчету, а соответствующие вопросы в программах указанных проверок не ставились.
Кроме того, в Отчете дана информация о том, что "фактов предоставления таможенных льгот организациям,финансировавшимпредвыборные кампании кандидатов в Президенты РФ, помимо предусмотренных действующим законодательством, не выявлено". Речь же должна идти не о действующем законодательстве, а о действующих федеральных законах, т.к. Указы Президента РФ, Постановления Правительства и иные подзаконные акты являются составной частью "действующего законодательства". Но именно наличие подзаконных актов, их обоснованность и законность и должны были являться предметом проверки.
1.5. Не соответствует выявленным нарушениям предложение Коллегии направить представление только в адрес Центральной избирательной комиссии. Так, направление руководителем РАО "Газпром" Р. И. Вяхиревым и другими руководителями акционерных обществ с государственным участием финансовых средств из прибыли в избирательный фонд кандидата в Президенты РФ без решения собрания акционеров требует, как минимум, направления представления в адрес Председателя Правительства РФ. Тем более, с учетом того, что Правительство передало в доверительное управление находящиеся в государственнойсобственности35 процентов акций РАО "ГАЗПРОМ" . самому РАО "ГАЗПРОМ".
1.6. В материалах проверки содержатся исчерпывающие основания для обращения в Генеральную прокуратуру РФ. Кроме фактов перечисления средств в избирательный фонд кандидата Б.Н.Ельцина предприятиями, получившими отсрочки поплатежамв бюджет, а также предприятием, получившим от Правительства в доверительное управление принадлежащий государству пакет акций, этого заслуживает и факт использования по распоряжению Центрального командного пунктаВВСРФ воздушных судов дляперевозкилиц, осуществляющих агитацию за кандидата Б.Н.Ельцина, являвшегося на этот момент Главнокомандующим ВС РФ.
2. В Отчете Счетной палаты и в решении Коллегии не учтены мои предложения (представлявшиеся Коллегии), направленные на совершенствование законодательства в сфере финансирования избирательных кампаний. Эти предложения в адрес Федерального Собрания состоят в следующем.
2.1. Установить запрет на перечисление в избирательные фонды кандидатов финансовых средств предприятиями, учреждениями и организациями с государственным участием или получающимильготыили преимущества от государства.
2.2. Предусмотреть уголовное наказание для лиц, занимающих государственные должности, за использование должностных полномочий в избирательных кампаниях в пользу отдельных кандидатов.
2.3. Установить обязательность по окончании избирательных кампаний по выборам Президента РФ предоставления руководителями средств массовой информации (должностными лицами и лицами, осуществляющимиуправленческиефункции) отчета о суммарном объемерекламныхматериалов в пользу отдельных кандидатов с приложением документов обоплатеполитической рекламы. Предусмотреть уголовную ответственность за предоставление недостоверного отчета.
2.4. С учетом объективных принципиальных трудностей контроля за истинными источниками средств, перечисляемых в избирательные фонды кандидатов, а также в силу целесообразности создания равных условий для кандидатов, предлагается рассмотреть вопрос об уменьшении разницы между размером установленного государством минимума финансирования избирательной кампании из федерального бюджета и максимальным размером избирательного фонда. При этом целесообразно учесть опыт ряда европейских стран, в том числе Франции, где объем предоставляемых государством средств составляет не менее половины от максимума разрешенного объема средств избирательного фонда кандидата, установленного законом.
2.5. Установить в законе "О Счетной палате РФ" или иных федеральных законах, что к компетенции органов государственного контроля применительно к избирательным кампаниям относится контроль за использованием не только государственных средств, но и средств, собранных в качестве добровольных пожертвований, а также за законностью перечисления ирасходованияиных средств, использованных в интересах отдельных кандидатов.
3. В окончательный вариант Отчета не включены важные и весьма информативные приложения, ранее приобщавшиеся к предыдущим вариантам отчета (приложения 4 - 12), содержащие сведения о перечислении и орасходованииденежных средств на проведение выборов Президента РФ.
4. Проверка законности использования средств федерального бюджета для финансирования расходов на проведение избирательной кампании по выборам Президента РФ и представление окончательного отчета по ней были чрезвычайно затянуты. Отчет о результатах проверки рассматривался Коллегией Счетной палаты 6 раз, но и теперь не все существенные замечания устранены. Принятие по моему настоянию общего решения о проведении дополнительных проверок обосновано, но в формулировке решения Коллегии является неконкретным и ни к чему не обязывающим.
5. В ходе проверки не были запрошены материалы жалоб в связи с финансовыми нарушениями в ходе избирательной кампании, которые могли быть основанием для проведения проверок и установления фактов нарушения законности. Пункты о затребовании информации о таких жалобах из Генеральной прокуратуры и Центральной избирательной комиссии и анализе принятых мер, включенные ранее по моему предложению в программу проверки, были исключены из Программы проверки решением Коллегии Счетной палаты РФ от 28.03.97г, несмотря на мои возражения. В связи с этим я вынужден констатировать факт целенаправленного ухода Коллегии от эффективного способа выявления возможных нарушений, требовавших проверки и подтверждения в ходе контрольного мероприятия.
Заместитель Председателя
Счетной палаты
Российской Федерации Ю.Ю.Болдырев

Список литературы диссертационного исследованиякандидат экономических наук Болдырев, Юрий Юрьевич, 2007 год

1.АгапцовС.А. Государственный финансовый контроль ибюджетнаяполитика Российского государства. М.: Финансовый контроль, 2004. - 264 с.
2.АлборовР.А. Основы бухгалтерского учета. М.: Дело исервис, 2002.288 с.
3.БекботоваЛ.А. Организация внутреннего контроля вакционерныхобществах. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М. 2003. 26 с.
4. Бжезинский 3. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы. М.: Международные отношения, 1998. 256 с.
5.БессарабовВ.Г. Государственный контроль в дореволюционной России.// Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 1998. № 8, стр. 76-86.
6.БогомоловО.Т. Анатомия глобальной экономики. М.:ИКЦ«Академкнига», 2003. 214 с.
7.БогомоловО.Т. Моя летопись переходного времени. М.: Экономика, 2000. 368 с.
8.БолдыревЮ.Ю. Будущее в плену у настоящего. // Экономическая газета. 2003. № 46 (474).
9.БолдыревЮ.Ю. Внешний государственный финансовый контроль.// Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 1998. № 1.
10.БолдыревЮ.Ю. Горе от вульгарного либерализма.// Промышленные ведомости, 2005 №4.
11.БолдыревЮ.Ю. Качество экспертизы истратегическиерешения.// Финансовый контроль. 2006. № 9.
12.БолдыревЮ.Ю. О бочках меда и ложках дегтя. М.: Крымский мост, 2003.-428 с.
13.БолдыревЮ.Ю. Отказываемся от явно неприемлемого, но в пользу чего? // Экономическая газета. 2004. № 48 (528).
14.БолдыревЮ.Ю. Похищение Евразии. М.: Крымский мост, 2003. -421с.
15.БолдыревЮ.Ю. Проедать наследство или развиваться? //Индустрия. 2004. № 2 (36), стр. 7-9.
16.БолдыревЮ.Ю. Стратегия контроль над ресурсами.// Экология и жизнь. 2003. № 1 (30).
17.БолдыревЮ.Ю. Так сдадимся? // Металлы Евразии. 2005. № 1, стр.22.25.
18. Быкова АЛ. Теориябухгалтерскогоучета. М.: Госфиниздат,1962.352 с.
19.ВоронинЮ.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. М. Финансовый контроль, 2005. 432 с.
20. Главный противник. Документы американской внешней политики и стратегии 1945-1950.СоставительИ.М.Ильинский. М.: Московский гуманитарный университет, 2006. 504 с.
21.ГлазьевС.Ю., Кара-Мурза С.Г., Батчиков С.А. Белая книга: Экономические реформы в России. 1991-2002. М.: ЭКСМО, 2004. 384 с.
22.ГлазьевС.Ю. Выбор будущего. М.: Алгоритм, 2005. 352 с.
23.ГлазьевС.Ю. Геноцид. М.: Терра, 1998.
24. Государственный и общественный контроль вСССР. Под ред. В.И.Туровцева. М.: Наука, 1970. 335 с.
25. Григорьев J1. И коллектив авторов. Анализ и прогноз финансовых рынков в России. М.:ТАСИС, 2003. 235 с.
26.ГутцайтЕ.М. Актуальные проблемы аудита. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук. М. 2004. 343 с.
27.ДанилевскийЮ.А., Мезенцева Т.М. Финансовый контроль в отраслях народного хозяйства при различных формахсобственности. М.: Финансы и статистика, 1992.
28.ДелягинМ.Г. Мировой кризис: общая теорияглобализации. М.: ИНФРА-М, 2003.-768 с.
29.ДипиазаСэмюэл, Экклз Роберт, Будущеекорпоративнойотчетности. М.: Альпина паблишер, 2003. 212 с.
30.ЗиновьевА.А. Распутье. М.: Элефант, 2005. 320 с.
31.ЗиновьевА.А. Фактор понимания. М.: Алгоритм, 2006. 528 с.
32. Иноземцев B.JI. На рубеже эпох. Экономические тенденции и ихнеэкономическиеследствия. М.: Экономика, 2003. 776 с.
33. Ирвин Дэвид. Финансовый контроль. М.:Финансыи статистика, 1998.-253 с.
34.КармоковХ.М. Роль и задачи Счетной палаты Российской Федерации в предотвращении и обнаружении мошенничества и коррупции в стране (Доклад на XVI КонгрессеИНТОСАИ).// Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 1999. № 3, стр. 5-7.
35. Концепция государственного финансового контроля в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции 9 апреля 2002 года. М.: ИД «Финансовый контроль», 2002. 88 с.
36. Кортен Д. Когдакорпорацииправят миром. С-Пб: ВиТ-принт, 2002.328 с.
37. Крамаровский JI.M. Ревизия и контроль. М.: Финансы и статистика, 1988.-300 с.
38.КрикуновА.В. Государственный финансовый контроль: принципы организации, программы и порядок проведения. М.: Финансовая газета, 2000. -208 с.
39.Лимскаядекларация о руководящих принципах финансового контроля.// Концепция государственного финансового контроля в Российской
40. Федерации. Материалы научно-практической конференции 9 апреля 2002 года. М.: Финансовый контроль, 2002, стр. 81-87.
41.ЛьвовД.С. Вернуть народу ренту. М.: Алгоритм, 2004. 256 с.
42.ЛьвовД.С. Экономика развития. М.: Экзамен, 2002.
43.МешалкинВ.И. К вопросу об участии высших контрольных органов впостприватизационномнадзоре.// Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, 1998. № 7, стр. 63-91.
44.МоисеевН.Н. Как далеко до завтрашнего дня. Свободные размышления 1917-1993. М.: Тайдекс Ко, 2002. 488 с.
45.НортД. Институты, институциональные изменения и фцнкционирование экономики, М. «Начала», 1997.
46. Оценки природнойрентыи ее роль в экономике России. Под общим руководством С.Ю.Глазьева, М.: Институт экономических стратегий, 2003. -140 с.
47.ПанковВ.В. Анализ и оценка состояниябизнеса. М.: Финансы и статистика, 2003. 208 с.
48.РодионоваВ.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002. 3200 с.
49.РябухинС.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М.: Наука, 2004.
50.СалиховЗ.А. Методология, методика и организация контрольно-ревизионной работы. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. М. 2005. 51 с.
51.СаунинА.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле. М.: Финансовый контроль, 2004. 144 с.
52.СоколинБ.М. Кризисная экономика России: рубеж тысячелетий. СПб: Лики России, 1997. 349 с.
53.СоменковА.Д. Парламентский бюджетный контроль в Российской Федерации. М.: Институт государства и праваРАН, 2006. 400 с.
54.СоменковА.Д. Правовые основы организации деятельности Счетной палаты Российской Федерации. Элиста:АПП«Джангар», 1998. 262 с.
55.СоросД. Кризис мирового капитализма. М.: ИНФРА-М, 1999. 260 с.
56.СтепашинС.В. Конституционный аудит. М.: Наука, 2006. 816 с.
57.ТепловО.М. и др. Регулирование отношенийнедропользованияна территории Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2002. 348 с.
58. Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. 554 с.
59.ТосунянГ.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемыбанковскойсистемы. М.: Дело, 2000.-224 с.
60.УгольковП.Б. Бухгалтерский учет иотчетностьвнутрихозяйственных операций в нефтяных компаниях. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Сургут 2004. 20 с.
61.ФедотоваВ.Г. Модернизация «другой» Европы. М.: ИФРАН, 1997.255 с.
62.ФленовС.И. Организация и методика ревизий финансово-хозяйственной деятельности объединений (предприятий). М.: Финансы и статистика, 1987. 334 с.