Заєць Наталія Миколаївна Аналіз та контроль процедур закупівель за держав­ні кошти

Краткое описание

Заєць Наталія Миколаївна, начальник відділу зовнішньоекономічної та закупівельної діяльності Дочірнього підприємства «Вуглесинтезгаз України»: «Аналіз та контроль процедур закупівель за держав­ні кошти» (08.00.09 - бухгалтерський облік, аналіз та аудит - за видами економічної діяльності). Спецрада Д
у Житомирському державному технологіч­ному університеті

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ ВАДИМА ГЕТЬМАНА
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
ЖИТОМИРСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ ТЕХНОЛОГІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису

ЗАЄЦЬ НАТАЛІЯ МИКОЛАЇВНА

УДК 657.6:336.148

ДИСЕРТАЦІЯ
АНАЛІЗ ТА КОНТРОЛЬ ПРОЦЕДУР ЗАКУПІВЕЛЬ ЗА ДЕРЖАВНІ КОШТИ
Спеціальність: 08.00.09 – бухгалтерський облік, аналіз та аудит (за видами економічної діяльності)
08 – Економічні науки Подається на здобуття наукового ступеня
кандидата економічних наук

Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей, результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело

/Н.М. Заєць

Науковий керівник:
Дрозд Ірина Кузьмівна,
доктор економічних наук, професор Житомир – 2019

ЗМІСТ

АНОТАЦІЯ ………………………………………………………………….. 2
ВСТУП ……………………………………………………………………….. 17
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЮ
ПРИ ПРОВЕДЕННІ ЗАКУПІВЕЛЬ ЗА ДЕРЖАВНІ КОШТИ………...
25
1.1. Сутність поняття, принципи та види державних закупівель …………. 25
1.2. Нормативно-правове забезпечення державних закупівель …………… 49
1.3. Теоретико-методологічні засади та нормативно-правове
забезпечення контролю при проведенні державних закупівель …………...
66
Висновки до 1-го розділу …………………………………………………… 86
РОЗДІЛ 2. АНАЛІЗ ЧИННИКІВ, ЩО ВПЛИВАЮТЬ НА ЕФЕКТИВНІСТЬ ВИТРАЧАННЯ ДЕРЖАВНИХ КОШТІВ ПРИ
ПРОВЕДЕННІ ПРОЦЕДУР ЗАКУПІВЕЛЬ………………………………

89
2.1. Аналіз сучасного стану функціонування суб’єктів контролю
процедур закупівель …………………………………………………………..
89
2.2. Аналіз вимірників процедур закупівель ……………………………….. 109
2.3. Механізми оцінки учасників процедур закупівель та їх вплив на
ефективність обрання переможця тендеру …………………………………
129
Висновки до 2-го розділу ………………………………………………….. 149
РОЗДІЛ 3. УДОСКОНАЛЕННЯ КОНТРОЛЮ ПРОЦЕДУР
ЗАКУПІВЕЛЬ В УМОВАХ ЕЛЕКТРОННИХ СИСТЕМ……………….
152
3.1. Впровадження та адаптація розрахунку збитків у сфері публічних
закупівель в умовах застосування відкритих електронних даних ……........
152
3.2. Аналіз автоматичних індикаторів ризиків для цілей формування
підстав здійснення контролю процедур закупівель ………………………...
167
3.3. Розвиток застосування електронних контрольно-аналітичних
інструментів в ході проведення контролю процедур закупівель …………
185
Висновки до 3-го розділу ………………………………………………….. 204
ВИСНОВКИ…………………………………………………………………. 207
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ………………………………… 210
ДОДАТКИ……………………………………………………………………. 234

ВСТУП

Актуальність теми. Сфера публічних закупівель визнається чи не найбільш корумпованою серед інших напрямків витрачання державних коштів як у світі, так і в Україні. Запорукою успішного виконання завдання із мінімізації проявів корупції є забезпечення належного рівня контрольованості закупівель. Тому система фінансового контролю зазнає постійної трансформації відповідно до умов розвитку економічних відносин між учасниками закупівель. Модернізація державного контролю та аудиту, що здійснюється відповідно до Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017- 2020 роки, Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (ст. 346), спрямована на забезпечення сталого розвитку бюджетної політики та надійних систем контролю, що базуються на міжнародних стандартах та спрямовані на перевірку законності, економності та ефективності використання коштів на цілі публічних закупівель. Так, протягом 2018 р. органи державного фінансового контролю провели аналіз понад 5,3 тис. процедур закупівель загальною очікуваною вартістю 67,3 млрд гривень. Порушення законодавства виявлено у 4,1 тис. процедур закупівель, що становить 77,4 % усіх перевірених закупівель. Моніторинг 57 процедур закупівель встановив порушення законодавства на суму 504,4 млн грн.1 Разом з тим, відсутність методик контролю закупівель з урахуванням електронного середовища, оцінки ризиків закупівель засвідчує незавершеність формування методологічної та організаційної бази контрольних та аналітичних функцій державного управління і створює потребу теоретичних та практичних досліджень у цьому напрямку.
Актуальні питання розвитку контролю та шляхи його практичної реалізації знайшли висвітлення у працях вчених: Д. Грицишена, І. Дрозд, С. Бардаша, М. Білухи, М. Лучка, М. Бондаря, С. Левицької, А. Любенка,

1 Звіт Міністерства економічного розвитку і торгівлі України про результати здійснення контролю у сфері закупівель за 2018 рік. URL: http://www.me.gov.ua/Documents/Detail?lang=uk-UA&id=3befc2bd- 57c1-4e5b-9d2c-e36a1f624b8c&title=ZvitSferiPublichnikhZakupivelZa2018-Rik

К. Назарової, С. Свірко, І. Стефанюка, Ю. Слободяник, В. Шевчука, Л. Гуцаленко, Н. Шалімової); з аналізу функціонування закупівельної сфери (Г. Андрєєва, М. Білик, Я. Горбатюк, І. Лазаришиної, Є. Мниха); з питань дослідження розвитку системи державних закупівель (Д. Красніков, В. Міняйло, М. Письменна, Дж. Б’юкенен, О. Шатковський, В. Колотій, С. Яременко, Л. Катроша). Разом з тим, більшість досліджень спрямовані на аналіз системи закупівель та заходи фінансового контролю в даній сфері з огляду на їх функціонування і не розглядають основні механізми закупівельної системи – процедури закупівель. Оскільки в електронній системі закупівель Prozorro відображається кожний етап закупівельного процесу - від планування процедури закупівлі до укладення договору за її результатами та його виконання, доцільно аналізувати і контролювати саме процедурний вплив на результати закупівель, що обумовило вибір теми дослідження, мети та завдання роботи.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до плану науково-дослідних робіт ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана» за темою «Удосконалення обліку, аналізу та аудиту в умовах інноваційного розвитку економіки» (державний реєстраційний номер 0113U004263). У межах дослідження дисертантом розроблено пропозиції з удосконалення методики аналізу та контролю у сфері публічних закупівель.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є поглиблення теоретико-методологічних і організаційних засад аналізу та контролю процедур закупівель і розробка пропозицій щодо попередження втрат та збільшення економії при витрачанні державних коштів на державні закупівлі.
Для досягнення поставленої мети визначено такі завдання:
- дослідити сутність та еволюцію підконтрольного об’єкта - поняття закупівлі за державні кошти, принципи та види процедур закупівель;
- проаналізувати інформаційно-аналітичну базу для виконання контрольних дій державних закупівель, розглянути еволюцію норм контролю в частині реалізації електронного формату закупівельного процесу;

- розглянути теоретико-методологічні засади та нормативно-правове забезпечення контролю при проведенні державних закупівель, співставити їх відповідність сучасним вимогам електронної системи закупівель;
- проаналізувати стан функціонування суб’єктів контролю в розрізі видів процедур закупівель, дослідити відповідність контрольних повноважень та механізмів їх реалізації за умов цифровізації закупівельного процесу;
- здійснити аналіз вимірників процедур закупівель та встановити найефективніші показники результативності процедур закупівель;
- дослідити механізми аналізу учасників процедур закупівель та їх вплив на ефективність обрання переможця тендеру та економію державних коштів;
- проаналізувати методологічні підходи до розрахунку збитків у сфері публічних закупівель, запропонувати інструменти аналізу для розрахунків збитків в умовах застосування відкритих електронних даних;
- оцінити автоматичні індикатори ризиків електронної системи публічних закупівель та проаналізувати їх застосування для цілей формування доказової бази в ході моніторингу закупівель;
- розглянути перспективи розвитку застосування електронних контрольно-аналітичних інструментів та їх використання в ході контролю процедур державних закупівель.
Об’єктом дослідження є процедури закупівель за державні кошти та механізми контролю і аналізу їх виконання.
Предметом дослідження є сукупність теоретичних, методичних і організаційних положень контролю та аналізу проведення процедур закупівель за державні кошти.
Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є загальнонаукові та спеціальні методи пізнання явищ та процесів. Вивчення термінології та еволюції державних закупівель здійснено на основі методів групування, теоретичного узагальнення, аналогії та абстрагування (параграф 1.1). Для формування концепції розвитку державних закупівель використано методи узагальнення, аналізу та синтезу, моделювання

(параграф 1.2). Методи статичного спостереження, групування та абстрагування використано для оцінки стану державних закупівель та контролю за їх здійсненням в Україні (параграф 1.3). Розробка організаційно-методичних положень державних закупівель в контексті функціонування суб’єктів контролю (параграф 2.1); ефективності використання вимірників процедур закупівель (параграф 2.2); в контексті забезпечення контрольних процедур оцінку учасників процедур закупівель (параграф 2.3) ґрунтуються на використанні методів порівняння, групування, аналогії, моделювання. Для обґрунтування напрямів удосконалення процесу організації контролю процедур закупівель в умовах відкритих даних (параграф 3.1 та 3.2) використано методи групування, узагальнення, порівняння, а для реалізації стандартизованого підходу в процесі підготовки висновків (параграф 3.3) – групування та абстрагування.
Інформаційною базою дослідження є наукові джерела (праці вітчизняних і зарубіжних вчених з теорії, методології і організації контролю та аналізу закупівель за державні кошти), законодавчі і нормативно-правові акти органів державної влади України, дані Державної служби статистики України, звіти і методичні матеріали Рахункової палати, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Державної аудиторської служби України, звітність розпорядників бюджетних коштів та підприємств.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у вирішенні завдання удосконалення теоретико-методологічних і організаційних положень та практичних рекомендацій щодо контролю та аналізу процедур закупівель за державні кошти. Найбільш вагомі наукові результати дослідження полягають у наступному:
удосконалено:
контрольні дії залежно від дотримання базових принципів (добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність, відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель, недискримінація учасників, об’єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій, запобігання корупційним діям і зловживанням) для конкурентних та неконкурентних

процедур державних закупівель, що, на відміну від існуючих підходів, розмежовує змістовність контролю залежно від різновидів процедур закупівель відповідно до положень європейських директив щодо закупівель, адаптованих до вітчизняної практики;
– класифікацію видів фінансового контролю з огляду на економічні, нормативні, організаційні та інституційні елементи системи електронних закупівель, що, на відміну від існуючих підходів, дало можливість виокремити моніторинг електронних публічних закупівель (як попередній вид контролю) та перевірку електронних публічних закупівель (як наступний вид контролю), сформулювати мету їх здійснення, визначення понять, що узгоджуються з методами контролю згідно типового закону UNCITRAL в напрямку трансформації їх здійснення у умовах електронного середовища системи закупівель;
– організаційні регламенти діяльності органів фінансового контролю шляхом виокремлення контрольних повноважень відповідних суб’єктів контролю за їх спрямуванням на виявлення скоєних порушень та повноважень, спрямованих на попередження порушень при організації та проведення закупівель за державні кошти, що забезпечує реалізацію ефективного управління системою закупівель через оптимізацію контрольної функції;
– інформаційне забезпечення моніторингу електронних публічних закупівель, що полягає у доповненні інформаційних джерел даними автоматичних індикаторів ризиків, повідомленнями засобів масової інформації, громадських об’єднань про наявність ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель, які враховуються в якості підстав для початку проведення моніторингу замовника з використанням інформації електронної системи закупівель, що дозволяє підвищити рівень обґрунтованості прийняття рішень щодо застосування моніторингу та посилити надійність доказів;
дістало подальший розвиток:
– ідентифікація підконтрольного об’єкту державних закупівель, який, на відміну від існуючих підходів, розглядає в єдності кількісних та якісних

характеристик дві групи процедур публічних закупівель: конкурентні (відкриті торги, відкриті торги із зменшенням ціни, торги з обмеженою участю, попередня кваліфікація, двоступеневі торги, запит цінових пропозицій, редукціон, процедура електронного реверсивного аукціону, конкурентний діалог) та неконкурентні (закупівля в одного учасника, переговорна процедура закупівлі), що дає змогу визначити вплив організації проведення закупівель на їх результативність та економність;
– аналітичний інструментарій для оцінки ефективності виконання процедур державних закупівель в частині визначення трьох груп чинників: предметних, вартісних, ситуаційних, які впливають на обрання замовником застосування та проведення видів конкурентних та неконкурентних процедур закупівель з урахуванням обмеженості сфер їх використання процедур за кожним видом;
– періодизація нормативної бази здійснення контролю та аналізу процедур державних закупівель з визначенням восьми етапів, за якими послідовно відображено законодавчі документи, які діяли в межах кожного етапу, надано характеристику і особливості закупівельних процедур, що дозволило згенерувати технологічні регламенти для алгоритмізації контрольно- аналітичних процедур в умовах цифровізації даних;
– методика здійснення аналізу дотримання критеріїв визначення переможця закупівель замовником в частині запропонованого переліку підстав для обрання замовниками додаткових (інших ніж ціна) критеріїв оцінки учасників процедур закупівель, зважаючи на їх вплив щодо результатів закупівлі та з урахуванням відкритості даних про критеріальні оцінки кожного з учасників закупівлі в умовах електронної системи закупівель;
– класифікація видів порушень за етапами та характером їх виникнення в ході планування та проведення процедур закупівель та визначений порядок розрахунків збитків, завданих державі при проведенні процедур закупівель із порушенням законодавства, що, на відміну від існуючих методичних підходів, уможливлює застосування доступної інформації про вартісні показники

закупівель, автоматично згенеровані в електронній системі, а тому є співставними для порівняння та оцінювання щодо результатів процедур, проведених з порушенням законодавства, за будь-який період часу.
Практичне значення одержаних результатів полягає у пропозиції використання отриманих результатів з метою подальшого розвитку теоретико- методичних засад контролю та аналізу процедур закупівель в умовах електронної системи публічних закупівель.
Практична спрямованість наукових результатів, теоретичних положень та висновків дослідження підтверджується наступними довідками: щодо використання узагальненої практики здійснення закупівель, у тому числі міжнародної, та світового досвіду з питань державних закупівель (довідка Міністерства економічного розвитку і торгівлі України № 3304-05/28629-07 від
18 серпня 2014 р.); щодо дослідження принципів контролю за проведенням процедур закупівель (довідка Товариства з обмеженою відповідальністю «АРС- ЛТД» № 1/142-4 від 18 травня 2016 р.); щодо рекомендацій з використання електронних засобів для здійснення контролю за потенційними учасниками процедур закупівель (довідка Благодійної організації «Благодійний фонд розвитку НУФСУ» № 1-1-486-17 від 27.09.2017 р.) щодо використання електронних аналітичних систем призначених для контролю за проведенням процедур закупівель (довідка ДП «Вуглесинтезгаз України» НАК «Нафтогаз України» (довідка № 02/02/239-18 від 07.08.2018 р.).
Особистий внесок здобувача. Усі наукові результати, викладені у дисертації, виконані автором самостійно. Опубліковані наукові праці відображають положення та результати, що є наслідком особистих напрацювань здобувача.
Апробація результатів дослідження. Основні положення і результати дисертації доповідались і були схвалені на 13 вітчизняних і міжнародних наукових, науково-практичних конференціях [8-20].
Публікації. За результатами дослідження опубліковано 20 наукових праць загальним обсягом 6,17 д.а. (особисто автору належить 5,49 д.а.), з яких: 1

стаття – у науковому періодичному виданні іншої держави; 1 стаття – у фаховому виданні України, яке входить до міжнародних наукометричних баз; 5 статей – у наукових фахових виданнях України; 13 тез доповідей та матеріалів міжнародних та всеукраїнських наукових та науково-практичних конференцій.
Структура та обсяг дисертації. Робота складається з анотації, вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Основний зміст дисертації становить 192 сторінки друкованого тексту, у тому числі 27 таблиць на 30 сторінках і 8 рисунків на 8 сторінках. Робота містить список використаних джерел, який налічує 215 найменувань на 25 сторінках та 4 додатки на 15 сторінках.

Список литературы

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення та запропоноване нове вирішення наукового завдання, яке полягає в удосконаленні теоретичних та організаційно-методичних положень контролю та аналізу державних закупівель з метою забезпечення ефективного закупівельного процесу та зниження рівня корупційних проявів. Основні висновки за результатами наукового дослідження полягають у наступному:
1. Дослідження сутності ключових понять «державні закупівлі» та
«процедури державних закупівель» зумовило вибір останнього в якості підконтрольного об’єкта, що забезпечить можливість виявлення та деталізації порушень процедур залежно від різновидів на усіх етапах їх виконання.
2. З метою визначення цільових орієнтирів контролю законності та ефективності закупівельного процесу сформований перелік базових принципів закупівель, який розмежовано залежно від груп закупівельних процедур, як підконтрольних об’єктів – процедури закупівель за ознаками конкурентності (конкурентні та неконкурентні). Це дозволило розкрити специфіку здійснення контрольних дій залежно від особливостей процедури.
3. Встановлено, що більшість інформації про публічні закупівлі, згенерованої в електронній базі даних, використовується суб’єктами контролю в якості доказів при проведенні контрольних заходів, і, на відміну від документальних джерел інформації, не дає гарантованого обґрунтування підстав як для ініціювання моніторингу, так і для проведення контролю. Запропоновано доповнити методику контролю процедурами попередньої перевірки достовірності відкритих інформаційних даних.
4. Здійснено детальний розгляд моніторингу електронних публічних закупівель, як виду попереднього контролю, та надано авторське визначення даного процесу. Обґрунтовано, що з метою адаптації аналітичного забезпечення до цілей здійснення контролю при проведенні процедур закупівель, оптимальна схема їх регулювання повинна ґрунтуватись на

ефективних аналітичних методах запобігання проявам зловживань у цій сфері, включаючи виконання дієвого моніторингу за порядком організації процедур закупівель.
5. Дослідження суб’єктів контролю дозволило класифікувати їх за обсягом і змістом повноважень, відповідно до видів здійснення контролю закупівель. Виконання контрольних дій суб’єктами контролю в умовах відкритості інформаційних даних про процедури закупівель забезпечено джерелами для встановлення підстав здійснення перевірок та доступом до необхідної інформації. Разом з тим встановлено, що дана можливість не реалізована в частині механізмів впливу на виявлені ними ризикові операції закупівельного процесу, що призводить до неможливості запобігати неефективному / незаконному витрачанню державних коштів, вчасно зупиняти порушення, і знижує результативність контролю.
6. Встановлено, що використання вартісних, натуральних, трудових вимірників для аналізу процедур закупівель має специфіку, зумовлену різновидами процедур закупівлі, етапами закупівельного процесу, організацією закупівель з боку замовника, регуляторними актами, джерелами інформації. Запропоновано для аналізу результативності та ефективності державних закупівель використовувати вартісні вимірники, натуральний вимірник - для аналізу індивідуальних предметів закупівель. Запропоновано розраховувати навантаження по кількості та виду проведених процедур закупівель на один тендерний комітет, як трудовий вимірник, що дозволяє враховувати зазначене навантаження при плануванні та організації навчальних процесів у сфері публічних закупівель.
7. На підставі проаналізованих критеріїв оцінки учасників процедур закупівель (умови оплати, строк виконання, гарантійне обслуговування, експлуатаційні витрати, передача технології та підготовка управлінських, наукових і виробничих кадрів) надано рекомендації застосування електронних контрольно-аналітичних інструментів для визначення правомірності визначення переможця закупівель за предметами, які мають складний або

спеціалізований характер. Запропоновано контролювати порядок формування та застосування інших, ніж ціна, критеріїв оцінки тендерних пропозицій учасників процедур закупівель, якщо їм було надано преференції, які дозволили стати переможцем із не найбільш економічно вигідною пропозицією.
8. Досліджено методики розрахунку збитків в результаті допущення порушень при проведені процедур закупівель. Аналіз факторів, що впливають на визначення виникнення збитків дозволив класифікувати ризикові ситуації процедур публічних закупівель, що призводять до завдання збитків державі. Такий підхід дозволить запобігти та попередити порушення при проведенні процедур закупівель і зменшити/уникнути збитків у сфері публічних закупівель, а, за необхідності, здійснити їх розрахунок, керуючись даними електронної системи публічних закупівель.
9. Дослідження автоматичних індикаторів ризиків, що слугують підставою для застосування органом державного фінансового контролю при прийнятті рішення про початок моніторингу закупівлі, показало спірність та неоднозначність їх свідчень про допущені порушення. Запропоновано перелік індикаторів ризиків, які надають доказову базу про порушення та індикаторів ризиків, які потребують додаткових підтверджень наявності порушень., що посилить доказову базу висновків моніторингу.
10. Доведено, що подальший розвиток закупівельної системи в напрямку централізації процедур закупівель, розширення інформаційного середовища предмету закупівель потребує відповідних технологій державного фінансового контролю, а також підвищення рівня ефективності автоматизації цих процесів. Запропоновано використання ВІМ-технологій при організації процедур публічних закупівель, що містить автоматичний інструментарій виконання попереднього контролю їх результативності (контроль собівартості предмету закупівлі для визначення очікуваної вартості за її елементами у 3D моделі предмету закупівлі), що попереджати можливість перевитрат державних коштів на етапі планування закупівель.