АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ НЕУРЯДОВИХ ПРАВОЗАХИСНИХ ОРГАНІЗАЦІЙ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; вказується на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються мета, завдання дослідження, його об’єкт та предмет, використані методи, нормативна та емпірична основи; формулюються основні теоретичні положення, які обумовлюють наукову новизну, визначається практичне значення одержаних результатів та їх апробація.

Розділ 1 «Загальна характеристика адміністративно-правового регулювання НПО» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Місце НПО в системі інститутів громадянського суспільства, її ознаки та поняття» з’ясовано, що до основних інститутів громадянського суспільства науковцями та урядовими актами віднесено: громадські організації, професійні та творчі спілки, організації роботодавців, благодійні і релігійні організації, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства і установи, легалізовані відповідно до законодавства.

З’ясовано, що чинне законодавство та юридична практика активно використовують термін «неурядова організація»: Закон України «Про громадські об’єднання» ст. 2; Державна програма щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки,  Національна антикорупційна стратегія на 2011-2015 роки, затверджена Указом Президента України від 21 жовтня 2011 року N 1001/2011;  Постанова КМУ від 3 червня 2009 р. N 554 «Про затвердження Державної цільової програми формування позитивного міжнародного іміджу України на період до 2011 року». Про використання терміну «неурядові організації» у вітчизняній юридичній практиці свідчить такий документ як Роз'яснення Мін'юста України від 09.04.2012 «Про безкоштовну правову допомогу: основні положення та підходи».

Під час  вивчення процесу розгляду проекту Закону України «Про громадські об'єднання» з’ясовано, у ході обговорення питання народні депутати зазначили, що даний законопроект відповідає європейським стандартам правового статусу НО відповідно до Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи державам – членам стосовно правового статусу неурядових організацій у Європі № СМ/Rec (2007) 14.

Розглянуто співвідношення таких термінів як «громадські організації», «громадські об’єднання», «об’єднання громадян», «неурядові організації», «непідприємницькі організації», «неприбуткові організації», «неполітичні об’єднання» тощо. Доведено, що до НПО відносяться благодійні організації, фахові організації, організації роботодавців, професійні спілки та інші громадські організації. З’ясовано, що НПО є основним представником третього сектору.

Виокремлено ознаки НПО: основна мета їх діяльності – захист прав та законних інтересів як фізичних, так і юридичних осіб; учасниками можуть бути як фізичні, так і юридичні особи; засновані на добровільному волевиявленні учасників організації; пройшла законодавчо визначений процес легітимації; наявна внутрішня структурованість та органи самоуправління; незалежна від прямого адміністративного впливу уряду та інших органів виконавчої влади; не здійснює владних управлінських функцій та не є суб’єктом владних повноважень; її діяльність має неполітичний характер; заснована на внесках членів організації чи на будь-яких інших недержавних коштах, отриманих законним шляхом; надає як безкоштовну, так і платну допомогу; демократично побудована організація; регулярно вступає у взаємини з іншими соціальними інститутами; надає суспільству інформацію про свою діяльність.

Зроблено висновок, що поняттям НПО охоплюється будь-яке утворення, засноване органами державної виконавчої влади, мета створення якого -  захист прав як фізичних, так і юридичних осіб.

У підрозділі 1.2. «Характеристика видів НПО як суб’єктів адміністративно-правових відносин» розглянуто критерії класифікації громадських організацій та проведено авторську класифікацію НПО за наступними критеріями: 1) територіальною ознакою: міжнародні, загальнодержавні, регіональні, обласні, міжобласні, міські, міськрайонні, районні; 2) особливостями осіб, чиї права захищаються: правозахисні організації, що захищають права військовослужбовців, національних меншин, сиріт, дітей, молоді, дітей війни, споживачів, інвалідів, представників малого та середнього бізнесу, пайовиків, вкладників, працюючих осіб, інвесторів, водіїв, жінок, офіцерів запасу, мешканців гуртожитків, ветеранів, власників майна, селян та землекористувачів тощо; 3) формою організації внутрішньої роботи : групи, спілки, центри, асоціації, комітети та фундації, колегії, агентства, ліги, федерації, фонди, блоки, палати, рухи, товариства, громадські формування; 4) за напрямом захисної діяльності: захист споживчих інтересів, громадсько-політична, антикорупційна діяльність, захист національної безпеки, екологічної та біобезпеки, соціально-правозахисна діяльність, організації, що здійснюють юридично-правовий захист, захист праці тощо; 5) за особливостями правового статусу членів правозахисної організації : організації жінок, юристів, адвокатів, експертів та журналістів, молодих правників, підприємців, трудящих та акціонерів, землевласників, інвалідів, пенсіонерів та ветеранів, колишніх працівників органів внутрішніх справ, лікарів та  медпрацівників, воїнів інтернаціоналістів, водіїв,  потерпілих  від аварії на Чорнобильській АЕС, працівників сфери страхування, батьків, працівників освіти, військовослужбовців, охоронців тощо; 6) за кількістю напрямів діяльності: вузькоспрямовані (один напрям діяльності), спеціалізовані (два і більше споріднених напрями діяльності),  багатовекторні (два і більше різнонаправлених напрями діяльності); 7) видом прав, що захищаються: НПО, що захищають громадянські, цивільні, адміністративні, трудові, економічні, соціальні, інформаційні та інші види прав. Наведено діаграми співвідношення розмірів зазначених груп між собою. Доведено, що до НПО належать громадські правозахисні організації та спілки, адвокатура, приватний нотаріат, міжнародні НПО, професійні правозахисні громадські організації тощо.

В механізмі забезпечення різних прав громадян НПО входять до організаційно-інституційного блоку і утворюють сукупність недержавних інституцій, які здійснюють захист прав фізичних та юридичних осіб в конкретних випадках, проводять громадські розслідування фактів порушень прав людини державними органами; поширюють інформацію про права людини, організовують заходи з правового виховання; аналізують стан з правами людини, при здійсненні постійного та систематичного контролю за їх діяльністю з боку держави.

Охарактеризовано регулятивні, охоронні, матеріальні, процесуальні, вертикальні та горизонтальні адміністративні відносини, в яких беруть участь НПО, та їх елементи. Розглянуто адміністративну правосуб’єктність НПО, визначено ознаками, що відрізняють НПО від державних організацій.

У підрозділі 1.3. «Механізм адміністративно-правового регулювання діяльності НПО» з’ясовано, що адміністративно-правовому регулюванню піддаються порядок створення, легалізації, реєстрації НПО із врахуванням законодавчо визначених обмежень; вимоги щодо назв, статутних документів, символіки організацій ; порядок використання майна організації та провадження ними господарської і комерційної діяльності; порядок здійснення державного нагляду та контролю за діяльністю НПО громадян; відповідальність та припинення діяльності  об'єднань громадян. Межі адміністративно-правового регулювання діяльності громадських організацій, що здійснюють правозахисну діяльність, визначені в ст. 8. Закону України «Про об'єднання громадян»: «втручання державних органів та службових  осіб  у  діяльність об'єднань громадян, так само як і втручання об'єднань  громадян  у діяльність державних органів, службових осіб та у діяльність інших об'єднань громадян, не допускається».

Визначено ознаки адміністративно-правового регулювання діяльності неурядових правозахисних організацій: 1) за змістом це є вплив держави, що проявляється шляхом реалізації владних повноважень органами державної влади і місцевого самоврядування; 2) метою регулювання є реалізація конституційно закріплених положень щодо прав громадян на свободу об'єднання у громадські  організації  для захисту  своїх  прав і забезпечення ефективності та законності діяльності неурядових правозахисних організацій; 3) об’єктом регулювання виступає діяльність неурядових правозахисних організацій; 4) суб’єктами, що здійснюють владний вплив на діяльність неурядових правозахисних організацій є органи державної влади і місцевого самоврядування; 5) регулювання здійснюється за такими напрямами як створення, реєстрація, функціонування і припинення діяльності неурядових правозахисних організацій, державний контроль та нагляд в межах визначених законодавством.

З’ясовані основні елементи механізму адміністративно-правового регулювання діяльності НПО, до яких віднесено норми адміністративного законодавства, у тому числі відомчих нормативних  актів; адміністративно-правові відносини управлінського та правоохоронного характеру як об’єкти впливу; практичну діяльність державних органів, служб та окремих працівників і правозастосовні акти.

Розглянуто нормативно-правові акти, що регламентують порядок адміністративно-правового регулювання діяльності НПО.

У підрозділі 1.4 «Сучасні тенденції адміністративно-правового регулювання діяльності НПО» виявлена тенденція постійного росту кількості громадських організацій. За територіальною ознакою беззаперечними лідерами за кількістю реєстрації громадських організацій є такі області як Дніпропетровська (5,9%), Харківська (5,5%), Донецька (5,4%). Найбільшу кількість НПО було зареєстровано у  2009 (15,9%), у 2005 (15,2%) та у 2010 (13,7%) роках. Меншу кількість НПО було зареєстровано у 2006 (8,7%), 2011 (7,9%), 2007 (7,2%), 2008 (6,5%), 2004 (4,3%), 2001 (4,3%), 2003 (3,6%), 2000 (1,4%). Найменшу кількість НПО було зареєстровано у  2002 році - 0,7%. З’ясовано, що сформована на сьогодні мережа громадських організацій по всій території України, є досить широкою, проте за співвідношенням питомої ваги громадських організацій до кількості населення Україна все ще значно поступається іншим європейським країнам.

Визначено основні етапи розвитку адміністративно-правового регулювання НПО в Україні: 1) дорадянський (кінець XVIII ст. – 20-і рр. ХХ ст.) - реформування державного управління діяльністю громадських організацій у напрямку його лібералізації; 2) радянський (20-і рр. ХХ ст. – початок 90-х рр. ХХ ст.) – жорстке регулювання порядку державної реєстрації громадських організацій, державної регламентації їх правового статусу, державного контролю та припинення їхньої діяльності, розширені контрольні та наглядові повноваження державних органів щодо безпосереднього керівництва діяльністю громадських організацій; 3) активне становлення вітчизняного законодавства, що регулює діяльність об'єднання громадян (90-ті рр. ХХ ст. до 2002 - прийняття Фундаментальних принципів щодо статусу НО в Європі) Відбувається становлення вітчизняного законодавства, що регулює діяльність інститутів громадянського суспільства в Україні. Безпосереднє керівництво діяльністю громадських організацій змінюється на адміністративно-правове регулювання; 4) поступове приведення вітчизняного законодавства у відповідність до законодавства ЄС, що регламентує діяльність громадських об’єднань (2002 до прийняття у  2012 році Закону України «Про громадські об'єднання»). Загальні риси адміністративно-правового регулювання діяльності НПО незмінні; 5) сучасний етап - розпочався прийняттям у  2012 році Закону України «Про громадські об'єднання», основою для прискорення його прийняття стала Резолюція ПАРЄ № 1755 (2010) «Функціонування демократичних інституцій в Україні», характеризується процесом зміцнення незалежних позицій НПО в процесі адміністративно-правового регулювання їх діяльності, та формування партнерських відносин із державними органами.

Розділ 2. «Основні елементи адміністративно-правового регулювання діяльності НПО» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Принципи, функції, форми та методи адміністративно-правового регулювання діяльності НПО» з’ясовано, що адміністративно-правове регулювання діяльності неурядових правозахисних організацій є цілеспрямованим видом діяльності уповноважених суб’єктів. Цей державний вплив здійснюється шляхом реалізації владних повноважень державними органами і органами місцевого самоврядування в межах визначених законодавством у процесі створення, реєстрації, функціонування і припинення діяльності неурядових правозахисних організацій, а також проведення державного контролю та нагляду в цій сфері.

Розглянуто функції адміністративно-правового регулювання діяльності НПО, а саме прогнозування; планування; облік; контроль; нагляд.

Досліджено міжнародні принципи взаємодії НПО та державних органів для ефективної правозахисної діяльності: 1) заохочення участі неурядових організацій в урядових і квазіурядових механізмах для діалогу,  консультації й  обміну, з метою пошуку шляхів вирішення потреб суспільства; 2) неупередженість державних органів при наданні урядових субсидій,  укладення контрактів  чи надання пожертви  індивідуальним неурядовим організаціям  чи  їхнім групам; 3) консультування не повинно розглядатися  ані  урядами,  як засіб поглинання неурядових організацій через сприйняття урядових пріоритетів,  ані неурядові організації,  як приманка для заперечення чи поставлення під загрозу їхніх цілей і принципів; 4) урядові органи можуть  працювати з неурядовими організаціями для досягнення цілей державної  політики,  але  не повинні намагатися заволодіти ними чи змусити їх працювати під своїм контролем; 5) державні органи повинні консультуватися з неурядовими організаціями під час написання проектів первинного і вторинного законодавства,  що змінює їх статус, фінансування чи сфери діяльності.

Важливим фактором для ефективності адміністративно-правового регулювання діяльності неурядових правозахисних організацій виступають форми здійснення такого регулювання: правові форми (прийняття нормативних та індивідуальних актів управління, укладання адміністративних договорів, здійснення юридично-значимих дій) та неправові форми (проведення організаційних заходів та здійснення матеріально-технічних операцій).

При адміністративно-правовому регулюванні діяльності НПО ефективним буде комплексне застосування елементів як імперативного, так і диспозитивного методів правового регулювання.

У підрозділі 2.2. «Система суб’єктів, що здійснюють регулювання діяльності НПО» розглядаються питання співвідношення понять державного управління та державного регулювання, державного контролю та нагляду за діяльністю НПО.

Основними завданнями адміністративно-правового регулювання діяльності НПО є виявлення фактичного стану справ у діяльності НПО;  надання допомоги НПО у поновленні законності і дисципліни; виявлення причин та умов, що сприяли порушенням правових норм, застосування заходів попередження та усунення порушень законодавства; забезпечення притягнення до юридичної відповідальності керівників НПО, винних у порушенні норм права; створення сприятливих умов для діяльності НПО в Україні; забезпечення дотримання фінансового, трудового та податкового законодавства; забезпечення виконання статутних завдань та досягнення статутних цілей НПО.

Суб’єктами, що здійснюють адміністративно-правове регулювання діяльності НПО є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України,  Міністерство юстиції України. Державними органами, що здійснюють вузько визначений вплив за напрямами своєї діяльності на НПО є: Державна реєстраційна служба України, Державна податкова служба України, Державна служба України з питань захисту персональних даних, Державна служба фінансового моніторингу України, Міністерство соціальної політики України, Пенсійний фонд України, Державна служба статистики України, Державна інспекція України  з питань праці. Іншими державними органами, з якими НПО взаємодіють, є Державна інспекція України з питань захисту прав споживачів, Державна пенітенціарна служба України,  Державна служба з питань інвалідів  та ветеранів України, Національний банк України, Державна служба молоді та спорту України та інші. Розглянуто їх основні повноваження.

У підрозділі 2.3. «Адміністративні процедури у процесі адміністративно-правового регулювання діяльності НПО» з’ясовано, що об’єктом адміністративно-правового регулювання у сфері створення та діяльності НПО в Україні виступають процедурні питання створення НПО (законодавчі вимоги до засновників, документів для легалізації, строки, моделі взаємовідносин з органами легалізації, оформлення результатів легалізації) й процедурні відносини подальшого функціонування НПО, що передбачає їх взаємодію із державними органами, перереєстрація, надання контролюючим органам відомостей щодо зміни статусу чи місця знаходження, зупинення та припинення діяльності НПО. Адміністративно-правове регулювання діяльності НПО включає такі складові: процедура створення НПО; їх взаємодія із органами державної влади, установами та організаціями; процедури державного контролю та нагляду; процедури добровільного або примусового припинення їх діяльності.

Здійснено розгляд порядку проведення зазначених процедур у процесі адміністративно-правового регулювання діяльності НПО, визначеного нормативно-правовими актами України.

У підрозділі 2.4. «Напрями удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності НПО» виявлено такі правові регулювання адміністративного впливу на діяльність НПО та розглянуто такі напрями удосконалення як: закріплення у законодавстві принципів взаємодії державних органів та НПО; удосконалення механізму повідомлення Міністерства юстиції України НПО про зміну правового статусу чи місця знаходження; запровадження норм, призначених для стимулювання громадян до утворення НПО для захисту своїх прав; визначення у законодавстві НПО та регулювання їх статусу як різновиду організаційно-правових форм суспільних об’єднань; наділити НПО правом надавати безкоштовну правову допомогу та можливістю отримувати фінансування їх діяльності за рахунок часткових відрахувань з державного та місцевих бюджетів; запровадити норми пільгового оподаткування діяльності НПО та отримання майна у користування; створити спільну інформаційну мережу державних органів та НПО, яка б використовувалась для оперативного обміну інформацією про факти порушення прав громадян тощо.

Запропоновано розробити проект кодексу про НО, до якого помістити усі нормативно-правові акти, що регулюють діяльність інститутів громадянського суспільства, а окремим розділом запровадити правове регулювання НПО.