Мельник О.В. Конституційно-правова відповідальність вищих органів державної влади

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ   ЗМІСТ   РОБОТИ

У вступі обгрунтовується актуальність теми  дисертаційного дослідження, зазначається її зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Визначається мета, задачі, об’єкт та предмет дослідження, розкриваються методологічні, теоретичні, нормативні та емпіричні засади дисертаційної роботи, її наукова новизна, положення, що виносяться на захист, практичне значення отриманих результатів, відомості про апробацію результатів дослідження.

Перший розділ – “Історичні засади виникнення, розвитку і застосування в сучасному світі конституційно-правової відповідальності вищих органів державної влади” складається з двох підрозділів, присвячених дослідженню історичних витоків  конституційно-правової відповідальності вищих органів держаної влади, її становленню як державно-правового інституту, та практики застосування в сучасному світі.

Досліджуючи виникнення інституту конституційно-правової відповідальності вищих органів державної влади, дисертант відзначає, що спроби запровадити відповідальність цих органів пов’язані з першими прецедентами здійснення процедури імпічменту у середньовічній Англії (1376 рік). Але в умовах абсолютної монархії відповідальність за процедурою імпічменту виступала політичним засобом,  спрямованим перш за все на обмеження влади монарха шляхом притягнення до відповідальності його міністрів.

Аналіз історичних умов формування інституту конституційно-правової (в той час державно-правової) відповідальності органів державної влади в  країнах  Європи  дозволив зробити висновок, що своє визнання він одержав лише в XIX столітті із становленням конституційного ладу як його складова і знайшов відображення в широко відомому постулаті конституціоналізму “державна влада підпорядковується закону також, як і будь-хто з підвладних ”.

Вивчення окремих випадків застосування конституційно-правової (державно-правової) відповідальності  вищих органів державної влади  за часів становлення конституційного ладу дозволило визначити її суб’єкти, зокрема ними виступали міністри уряду,  посадові особи, наприклад, сенатори, президент (в країнах з республіканською формою правління), парламент в цілому, окремі депутати парламенту. До них застосовувалися такі види конституційно-правової відповідальності, як імпічмент та достроковий розпуск органу.

Дослідження генезису інституту конституційно-правової відповідальності дозволило констатувати, що він розвивався як політико-правовий інститут. Це було зумовлено специфікою діяльності вищих органів, яка лежить у двох площинах – політичній і юридичній, тому і оцінюється відповідно за двома критеріями -  політичної доцільності та відповідності законодавству. Проведений в розділі ретроспективний аналіз законодавства Франції, Італії, Португалії,  Австрії, Угорщини та деяких інших країн дозволив зробити висновок, що спроба розмежування цих видів відповідальності і надання конституційно-правовій відповідальності характеру чітко урегульованого законом правового інституту була невдалою, оскільки в жодному законодавчому акті не знайшли відображення її предмет і процедура здійснення. Дисертант зазначає, що термін “державно-правова відповідальність” використовувався в широкому розумінні, для позначення будь-якої судової відповідальності посадових осіб, що мала своїми підставами як порушення норм права (державного, кримінального, цивільного), так і політичні вчинки. Тому, в умовах, конституційних монархій цей правовий інститут носив більш декларативний, ніж прикладний характер, і на практиці конституційно-правова відповідальність часто замінювалася політичною. На думку автора, це пояснюється об’єктивним чинником. Правовий статус суб’єктів конституційно-правової відповідальності, їх знаходження на верхівці “правової ієрархії” вимагали, щоб інстанція відповідальності мала широкі повноваження для застосування юридичних санкцій щодо цих органів. Тому втілення такої відповідальності в реальне життя є можливим лише за умови участі в цьому процесі інших вищих органів державної влади. Все це надає можливість стверджувати, що відповідальність цих органів реально може існувати лише в горизонтальній площині, коли вона використовується як елемент системи стримувань і противаг в умовах застосування принципу поділу влади. 

Аналіз розвитку конституційно-правової відповідальності вищих органів державної влади в новій і новітній історії в зарубіжних країнах та на терені колишнього СРСР, дозволив підтвердити тезу про те, що конституційно-правова відповідальність органів державної влади існує виключно у тих державах, де впроваджена цетралізовано-сегментарна модель побудови державних органів і віднести до їх кола Президента, Парламент, Уряд. В інших країнах, де зберігається верховенство представницького органу або влада персоналізована і знаходиться в руках окремої особи питання про конституційно-правову відповідальність вищих органів державної влади або взагалі не розглядається, або така відповідальність має суто декларативний характер.

Вивчення практичного досвіду застосування зазначеного виду відповідальності в умовах різних форм державного правління дозволило обгрунтувати різні межі її застосування в залежності від обсягу повноважень органу державної влади, його місця та ролі в державному механізмі.

В цьому розділі дисертантом розглянуто світову практику застосування конституційно-правової відповідальності вищих органів державної влади і такі її види, як дострокова зміна конституційного статусу органу,  та визнання акту органу неконституційним. Особлива увага приділена дослідженню процедури імпічменту посадових осіб, в першу чергу Президента, детальному аналізу підстав, процедури та наслідків її застосування.

Другий розділ – “Теоретичні і правові засади конституційно-правової відповідальності” складається з двох підрозділів. В ньому досліджуються поняття та специфічні риси конституційно-правової відповідальності, її співвідношення з політичною відповідальністю, підстави  здійснення,  види. 

Аналіз відносин, які виникають в процесі реалізації конституційно-правових норм, дозволяє стверджувати, що конституційно-правова відповідальність включає як позитивну відповідальність (відповідальну поведінку, несення відповідальності перед будь-ким), так і  ретроспективну (негативні наслідки як результат протиправної поведінки), при цьому дисертант зазначає, що позитивна відповідальність має домінуючий характер.

    Дослідження специфічних ознак конституційно-правової відповідальності проводилось автором шляхом порівняльного аналізу політичної і конституційно-правової відповідальності. Це надало можливість з’ясувати їх загальні риси та відмінності і зробити висновок, що політична і конституційно-правова відповідальність співвідносяться  як родове та видове поняття.

Оскільки підстави конституційно-правової відповідальність водночас є  формалізованими критеріями негативної політичної оцінки діяльності органу державної влади, то їх конституційно-правова відповідальність завжди носить політичне забарвлення і полягає у позбавленні права здійснювати державну владу шляхом вилучення із сфери політики.

Автор зазначає, що конституційно-правова відповідальність настає за порушення норм конституційного права, які закріплюють конкретні права і обов’язки державних органів, визначають їх компетенцію, тому,  це відповідальність за неналежне здійснення органом його конституційного статусу. Її позитивний аспект полягає у відповідальному ставленні суб’єкта до здійснення законодавчо закріплених прав та обов’язків, а ретроспективний (у випадку правопорушення) у застосуванні заходів конституційної відповідальності. Підставою позитивної відповідальності дисертант вважає набуття державним органом відповідного статусу, а підставою ретроспективної - конституційне правопорушення (конституційний делікт).

У роботі аналізуються підстави ретроспективної конституційно-правової відповідальності. Зазначається, що при їх нормативному закріпленні  спостерігається  узагальнене окреслення об’єктивної сторони, що створює значні труднощі при застосуванні правової норми. На думку дисертанта, це пов’язано, по-перше, з тим, що в сферу правового регулювання “втягуються” норми морально-політичного змісту, по-друге, з тим, що неправомірність  виражається у діяльності чи бездіяльності, а не просто в діях чи бездіях.

До проявів об’єктивної сторони конституційного делікту автор відносить: діяльність представницьких та виконавчо-розпорядчих органів, що не забезпечує виконання поставлених перед ними конституційних цілей і задач;  порушення встановлених процедурних форм діяльності державних органів; діяльність посадових осіб, що обираються представницькими органами, яка не відповідає вимогам, запропонованим до даної посади; невиправдання довіри виборців депутатом або вчинення ним дій, не гідних звання депутата; “нереалізацію” конституційних норм, яка може виражатися у фактичній відмові від використання конституційних інститутів (звіти  депутатів фактично не проводяться), та т.і.

В дисертаційному дослідженні приділяється увага аналізу й інших складових конституційного делікту. Зокрема, зазначається, що суб’єкти конституційно-правової відповідальності специфічні, оскільки вони є представниками влади і мають певний державно-правовий статус. На погляд автора, всі державні органи та посадові особи можуть і повинні нести конституційно-правову відповідальність. Коло таких суб’єктів, як правило, виводиться логічним шляхом, хоча доцільним була б їх конкретизація в законодавстві. Так, аналіз Конституції України (ч.2 ст. 3, ч.2 ст.19) дозволив віднести до суб’єктів конституційно-правової відповідальності в Україні державу в цілому, органи державної влади і їх посадових осіб, органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян, фізичних осіб.

Аналіз санкцій конституційно-правової відповідальності дозволив виділити такі, що застосовуються до вищих органів державної влади,  і зробити висновок про їх правовідновлюючу спрямованість. До них автор відносить: дострокову зміну конституційного статусу органу (розпуск, відставку), відставку або імпічмент посадової особи, визнання акту неконституційним. 

Проведене  дослідження сутності інституту конституційно-правової відповідальності вищих органів державної влади дозволило дати власне визначення поняття конституційно-правової відповідальності вищих органів держаної влади. На думку дисертанта, конституційно-правова відповідальність вищих органів державної влади - це юридична відповідальність політичного характеру, що існує у сфері конституційних відносин і реалізується у відповідальному стані  суб’єктів конституційно-правових відносин (позитивний аспект) за здійснення їх правового статусу та компетенції, а у випадках його порушення - у примусовому перенесенні заходів впливу (негативна відповідальність), суть яких полягає у вилученні із сфери політики та позбавленні права здійснювати державну владу.

У Третьому розділі -  “Розподіл влад та правова регламентація конституційно-правової відповідальності вищих органів державної влади в Україні і шляхи її удосконалення”, що складається з трьох підрозділів, розглядається конституційно-правова відповідальність Президента, Уряду, Парламенту України  (його органів та посадових осіб)  з огляду на призначення і  функціонування цього правового інституту в системі розподілу влади в Україні, а також шляхи його удосконалення.

Дисертант підкреслює, що Україна належить до держав з неправильною формою правління, тому побудова взаємовідносин між гілками влади характеризується відходом від традиційних схем. На думку автора, аналіз повноважень Президента України свідчить про його функціональне відношення до виконавчої влади, а також дозволяє стверджувати, що встановлена поточним законодавством  конституційно-правова відповідальність Президента України не відповідає обсягу його компетенції, що призводить до порушення балансу між законодавчою і виконавчою гілками влади та неможливості  притягнення Президента до відповідальності. Тому в роботі обгрунтовується необхідність внесення певних змін у вітчизняне законодавство. Зокрема, автор пропонує розширити підстави імпічменту Президента України, а саме: закріпити у ч.1 ст.111 Конституції України,  що Президент України може  бути усунений з поста  Верховною Радою України в порядку імпічменту у випадку порушення ним Конституції і законів України. Крім того, пропонується  доповнити п.2 ст.108 Конституції України положенням про дострокове припинення повноважень Президента України у разі рішення всеукраїнського референдуму. Для реалізації цього конституційного положення необхідно внести зміни до ст.3 Закону України від 03.07.91р. “Про всеукраїнський та місцеві референдуми”, зазначивши, що предметом всеукраїнського референдуму може бути питання щодо дострокової відставки Президента.

Досліджуючи  відповідальність Уряду України, дисертант зазначає, що його діяльність має політичний і виконавчо-розпорядчий характер одночасно. Політичну відповідальність Уряд України несе перед Парламентом, її мета забезпечити єдність політики Уряду і Парламенту. При здійсненні виконавчо-розпорядчої діяльності, Уряд може нести юридичну відповідальність лише за ту її частину, яка чітко окреслена законом. Відзначається, що встановлення реальної конституційно-правової відповідальності Уряду України неможливе без чіткого визначення обсягу його компетенції. В зв’язку з чим окреслено коло питань, які потребують додаткового правового регулювання.

Аналіз вітчизняного законодавства свідчить, що конституційно-правова відповідальність Уряду України не знайшла в ньому достатнього відображення. Єдиний випадок її настання - це неприйняття  Верховною Радою України програми діяльності Уряду яке тягне його відставку шляхом винесення резолюції недовіри з боку Верховної Ради України. В інших випадках Уряд складає свої повноваження виключно за політичними мотивами (п.13 ст.85 та ст.87 Конституції України). На думку автора, реформування інституту відповідальності Уряду України повинно відбуватися у напрямку ускладнення процедури його політичної відповідальності з одночасним закріпленням підстав індивідуальної конституційно-правової відповідальності урядовців. Це буде сприяти стабільності Уряду в цілому і зробить  застосування конституційно-правової відповідальності більш ефективним. З цією метою необхідно запровадження інститут імпічменту окремих міністрів та  процедури контрасигнування урядових актів урядовцями, з ініціативи яких готувався або до сфери діяльності яких відноситься нормативний акт. Тому автор пропонує доповнити ст.133 Конституції України  положенням про те, що члени Кабінету Міністрів України несуть індивідуальну відповідальність за доручену справу і можуть бути зміщені з посади Верховною Радою України у порядку імпічменту.

На підставі вивчення та аналізу вітчизняного законодавства, що регламентує питання конституційно-правової відповідальності органів державної влади, здобувач дійшов висновку, що інститут конституційно-правової відповідальності потребує докорінного реформування у напрямку посилення персональної відповідальності посадових осіб. Тому вітчизняне законодавство, на думку автора, потребує прийняття окремого закону, який комплексно регулював би процедуру здійснення імпічменту як Президента, так і інших посадових осіб. В ньому доцільно закріпити підстави імпічменту, чітко зазначити його стадії та строки провадження, визначити правові наслідки припинення процедури імпічменту та  добровільної відставки посадової особи (Президента України). Логічним наслідком застосування процедури імпічменту дисертант вважає не тільки відставку посадової особи (Президента), а й введення заборони займати в майбутньому будь-яку посаду в органах державної влади України. Здається необхідним й прийняття універсального правового акту, який регулював би порядок створення та діяльність тимчасової слідчої комісії, де окремий розділ доцільно приділити питанням її діяльності щодо здійснення імпічменту посадових осіб.

Далі автор аналізує підстави конституційно-правової відповідальності Верховної Ради України в цілому та її органів і посадових осіб. Порівняльний аналіз вітчизняного законодавства щодо відповідальності представницьких органів різного рівня дозволив зробити висновок: конституційно-правова відповідальність органів місцевого самоврядування регулюється більш детально і містить більш суворі санкції, ніж відповідальність вищого представницького органу держави. Адже цей орган, наділений більш широкими повноваженнями, повинен нести і більшу відповідальність. Дисертант дотримується погляду, що Парламент України належить до кола суб’єктів конституційно-правової відповідальності, і вважає, що  підставою для її застосування є невиконання Верховною Радою України своєї основної функції – законодавчої.

Досліджені автором погляди щодо визначення підстав для розпуску Парламенту дозволили дійти висновку, що різноманітні варіанти кризових ситуацій, які можуть траплятися в державно-правовій практиці (відсутність парламентської більшості, протистояння з представниками інших гілок влади), впливають на здійснення ним законодавчої функції. Тому пропонується визнати підставою конституційно-правової відповідальності Верховної Ради України  невиконання її основної функції – законодавчої і доповнити  п.8  ст.106   Конституції України  положенням, що повноваження Верховної Ради України припиняються за результатами всеукраїнського референдуму, який ініціюється Президентом України або народом України у випадку неприйняття нею протягом 30 днів жодного закону. Крім того, вноситься пропозиція розширити підстави конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб Верховної Ради України, наприклад, визначити у Регламенті Верховної Ради України, що Голова Верховної Ради України та його заступники можуть бути звільнені з посади у випадку систематичного порушення Регламенту Верховної Ради. Далі автор доводить, що певного удосконалення потребує інститут конституційно-правової відповідальності таких посадових осіб  Верховної Ради України, як Голова Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, голови комітетів, народні депутати. Констатується, що підстави відповідальності цих посадових осіб запроваджені за різними критеріями і потребують систематизації, вносяться відповідні пропозиції щодо їх універсалізації.