ПОНИЗОВА ЕЛЕНА ВИТАЛЬЕВНА ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА В РОССИИ

Краткое содержание

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, степень ее научной

разработанности, определяются цель, задачи, методологическая основа,

научная новизна, практическая ценность исследования, выделяются

основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об

апробации полученных в его ходе результатов.

В первой главе «Институт гражданства: этапы становления»,

включающей 3 параграфа, рассматриваются общие научно-методические и

историко-теоретические вопросы гражданства России, терминологическая

база исследования, а также политико-правовые особенности современного

этапа развития института гражданства в контексте исторического развития

законодательства о гражданстве как в России, так и в зарубежных странах.

Первый параграф «Понятийный аппарат института гражданства в

науке конституционного права» посвящен рассмотрению основных

теоретических проблем определения института гражданства. Констатируется,

что гражданство – юридическое основание правового статуса личности,

взаимоотношений человека и государства. Это связано с тем, что объем прав,

свобод, обязанностей того или иного лица напрямую зависит от гражданства1.

Выявление содержания и значения гражданства, его основных особенностей -

сложная и важная проблема в науке конституционного права, являющейся

базовой наукой о правовом статусе личности, в контексте гражданства. В целях

возможно более точного определения характера гражданства и поиска его

главного конструктивного элемента, в работе анализируются различные точки

зрения ученых-юристов. Исходным является понятие, которому отдает

предпочтение законодательство.

1 Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.,

2003. С. 113.

13

Понятие «гражданство» должно включать в себя взаимные права,

обязанности, ответственность и гарантии, что подчеркивает его

неотъемлемую связь со статусом личности и его характер как базового

элемента. Вместе с тем отмечается, что в науке о гражданстве нет единого

мнения в отношении понятия гражданства. Диссертант согласен с мнениями

ученых, которые определяют гражданство как устойчивую правовую связь

человека со своим государством, обусловливающую взаимные права и

обязанности граждан и государства в случаях, указанных в законе1.

Гражданство в современном мире все более увязывается с

достоинством личности, в результате чего международно-правовые акты и

Конституция РФ исходят из того, что в сфере любых правоотношений, в том

числе связанных с гражданством, личность выступает не как объект

государственной деятельности, а как полноправный субъект. Это обязывает

государство обеспечивать уважение достоинства личности при реализации

права на гражданство (ч. 1 ст. 21 Конституции РФ). Об этом, в частности,

свидетельствует решение Конституционного Суда Российской Федерации, в

котором подчеркивается, что лишение или временное прекращение

гражданства умаляют достоинства личности, нарушая ст. 6 Конституции РФ2.

Данный институт призван способствовать координации действий государств

в вопросах обеспечения свободы личности. В юридической науке институт

гражданства получил конкретное теоретико-научное обоснование. Особо

следует подчеркнуть необходимую непосредственную связь теории

гражданства с теорией правового положения личности, их

взаимообусловленное развитие. При этом, будучи одним из составных,

неотъемлемых, базовых элементов теории правового положения личности,

1 См. подробнее: Авакьян С.А. Конституционное право России. Том I. М., 2005. С. 524; Автономов А.С.

Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М., 1999. С. 111-114; Козлова Е.И.,

Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2007. С. 199-202; Конституционное право России. Курс

лекций / Под ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2007. С. 159-161; и др.

2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. № 12-П «По делу о проверке

конституционности пункта «г» статьи 18 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» в связи с

жалобой А.Б. Смирнова» // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2579.

14

институт гражданства в то же время обладает конституционно-правовой

самостоятельностью.

Во втором параграфе «Возникновение и основные тенденции

формирования института гражданства в зарубежных странах»

анализируется развитие, становление института гражданства в зарубежных

странах. Это связано с тем, что институт гражданства нельзя понять объемно,

раскрыть его сущность, познать все его грани без учета исторической

ретроспективы и эволюции в западно-европейских странах, где он появился,

развивался, а затем постепенно был воспринят большинством стран мира, в

том числе и нашей страной.

Анализируется наметившаяся во второй половине XX века тенденция

трактовки гражданства как более комплексного и многомерного явления, в

первую очередь, в контексте развития процессов интеграции и становления

наднациональных структур. В связи с этим понятие «гражданство» стало

использоваться для обозначения особого статуса лица, приобретаемого в

силу вхождения государства, гражданином которого оно является, в

сообщество или союз государств, объединенных общей историей, культурой

и традициями. Примером может служить Европейский Союз, Содружество

наций, Союз России и Беларуси.

Применительно к настоящему времени вопросы гражданства

рассматриваются не только как исключительная прерогатива конкретного

государства. В частности, согласно п. 2 ст. 3 Европейской конвенции о

гражданстве 1997 г.1 законодательство страны признается другими

государствами, если оно соответствует международным конвенциям,

международному обычному праву и общепризнанным принципам права в

отношении гражданства. Таким образом, развитие международно-правовых

инструментов защиты прав человека оказало существенное воздействие на

национальное законодательство. Одним из примеров такой трансформации

1 Российская Федерация подписала данную Конвенцию (распоряжение Президента РФ от 6 ноября 1997 г. №

456-рп). Письмом Президента РФ от 30 ноября 1998 г. № Пр-1560 эта Конвенция была внесена на

ратификацию в Государственную Думу ФС РФ, но до настоящего времени не ратифицирована.

15

гражданства в зарубежных странах является европейское гражданство.

Аналогично по своей юридической природе гражданство Союза России и

Беларуси.

Вместе с тем опыта введения гражданства в объединении государств,

созданном на основе международных экономических организаций, никогда

не было. В Европейском Союзе это произошло впервые. Однако нет

определенной четкости в перечне прав, обязанностей граждан Союза, а также

в решении определенных трудностей, связанных с реализацией положений о

гражданстве. Исходя из этого, гражданство Европейского союза

целесообразно отнести к категории находящегося в стадии становления с

присущей ему возможностью развиваться, совершенствоваться в условиях

глобализации. Право Европейского союза может служить полезным

ориентиром для отечественного законодателя применительно к развитию

интеграционных процессов в рамках СНГ, а также в границах Союзного

гражданства. Понятие гражданства должно быть расширено, но оно не может

быть смешено с понятием национальности, несмотря на процессы

глобализации, взаимопроникновения между этническими группами.

В третьем параграфе «История становления и этапы развития

института гражданства в России» показана эволюция института

российского гражданства (подданства), его законодательное регулирование в

различные исторические периоды. Первый этап становления института

гражданства в России – дореволюционный (до 1917 г.). В законодательстве

царской России о подданстве не устанавливался принцип равенства всех

граждан перед законом. Это было обусловлено тем, что в стране еще

сохранялись остатки сословных различий. Особенно сильное развитие

сословность получила в эпоху Екатерины II.

Принадлежность лиц к той или иной группе природных подданных

законодательно связывалась с серьезными различиями правового статуса. В

частности, многое определялось принадлежностью к лицам податного или

неподатного состояния. Следует отметить, что принадлежность к той или

16

иной категории подданных в царской России была связана с различиями в

правах и обязанностях. Основные привилегии в правах и обязанностях

предоставлялись дворянам. Вопросы подданства регламентировались в

основном обычным правом. До принятия в России в 1864 г. Закона «О

правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского

подданства» вопросы подданства в царской России регулировались

постановлениями, которые были обобщены в Своде законов.

Существенные изменения института гражданства в России связаны с

установлением в стране советской власти, период существования которой

охватывает второй этап. Так, после революции 1917 года было упразднено

понятие «подданный», характерное для государств с монархической формой

правления, и заменено понятием «гражданин»1. Правовому закреплению

норм о советском гражданстве способствовал Декрет ВЦИК и СНК РСФСР

от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»2.

Анализ законодательства о советском гражданстве свидетельствует о

том, что оно обновлялось, совершенствовалось в зависимости от внутренних

и внешнеполитических условий развития государства. Отчетливо

наблюдалась тенденция приведения в единую систему многочисленных норм

и предложений, направленных на совершенствование правовой

регламентации гражданства.

Третий этап становления института гражданства в России следует

охарактеризовать как переходный (1991 г.- 2002 г.). Нормативный акт,

впервые законодательно установивший институт гражданства России как

суверенного государства – Закон о гражданстве 1991 г1. Он был разработан и

принят в переходный период становления России после распада Союза ССР и

образования на его территории новых независимых государств. Указанный

Закон внес существенные изменения в содержание института гражданства,

1 Гайдуков Д. Гражданство СССР. М., 1956. С. 24-26; Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2003. С.

143.

2 СУ. 1917. № 3. Ст. 31.

1 Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 6. Ст. 243.

17

положил начало новому подходу к его пониманию как основы

конституционного строя. В нем нашло закрепление и республиканское

гражданство, до этого носившее формальный характер. Так, были четко

регламентированы основания и порядок приобретения гражданства РСФСР.

Закон был направлен на признание гражданами России всех граждан

бывшего СССР, постоянно проживающих на территории РСФСР,

пожелавших иметь российское гражданство. Это было связано с тем, что

Российская Федерация считала себя правопреемником СССР и должна была

помочь соотечественникам приобрести российское гражданство либо

гражданство другого государства.

Закон о гражданстве 1991 г. установил ряд новых демократических

принципов, которые до этого не были закреплены в союзных законах, что

существенно обогатило содержание института гражданства. Он восполнил

те пробелы, которые имелись в данной сфере российского законодательства,

учел сложившуюся в международных отношениях практику регулирования

вопросов гражданства, общепризнанные принципы и нормы международного

общения. Принципиальные установки Закона о гражданстве вошли в

Конституцию РФ 1993 г., а наиболее важные нормы в этой области были

отнесены к основам конституционного строя. В данном акте впервые на

законодательном уровне было признано и закреплено двойное гражданство.

С принятием этого Закона Россия стала придерживаться иной позиции

в отношении двойного гражданства, допуская наличие у своего гражданина

гражданства другого государства, но все же на определенных условиях. Сам

факт признания института двойного гражданства на законодательном уровне

явился важной предпосылкой для реализации государством обязанности

обеспечить защиту прав, свобод и законных интересов российских граждан,

проживающих за рубежом.

Четвертый этап становления института гражданства в России

охватывает современный период с 2002 г. по настоящее время, в течении

которого была проведена комплексная работа по совершенствованию

18

российского законодательства о гражданстве, а также миграционного

законодательства. При подготовке и принятии таких важных актов, как

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный

закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской

Федерации»1 были учтены международно-правовые нормы и принципы, в

частности, Европейской конвенции о гражданстве 1997 года. Новый Закон о

гражданстве РФ принимался уже в иных политических и экономических

условиях, с учетом которых были сформированы основы демократической

правовой российской государственности, с закреплением в нем положений о

гражданстве, отвечающим международным правовым актам.

Появление данного Закона было обусловлено подписанием Россией в

1997 году Европейской конвенции о гражданстве. Новый Закон о

гражданстве РФ отражает преемственность основных положений института

гражданства, обеспечивает приведение законодательства о гражданстве в

соответствие с Конституцией РФ, а также с международными стандартами и

требованиями. В нем закреплены основания, условия и порядок

приобретения и прекращения гражданства, определены полномочия органов,

ведающих делами о гражданстве, установлен порядок производства по делам

о гражданстве, а также регламентированы порядок обжалования решений

полномочных органов.

Главные нововведения Закона о гражданстве РФ коснулись условий

приобретения российского гражданства. Вместе с тем в нем расширены

основания отклонения заявлений о приеме в гражданство. Это нововведение

направлено на обеспечение безопасности РФ, недопущение получения

российского гражданства случайными, деструктивными элементами,

стремящимися использовать статус гражданина нашей страны в своих

интересах, вопреки интересам российского государства и общества.

Регулирование вопросов гражданства осуществлено в Законе о

гражданстве РФ с учетом положений Концепции национальной безопасности

1 СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

19

Российской Федерации в части необходимости сбалансирования интересов

личности, общества и государства, создания единого правового

пространства, недискриминации, повсеместной защиты прав и свобод

человека и гражданина, стабилизации общественно-политической

обстановки в стране, защиты прав и интересов российских граждан за

рубежом. В нем достаточно четко определены критерии обеспечения прав

личности на всех стадиях прохождения дел о гражданстве, включены новые

нормы, направленные на предотвращение состояния безгражданства.

Таким образом, новый Закон о гражданстве РФ 2002 г. построен по

модели классического национального гражданства с учетом обширного

международного опыта. Он более четко регулирует вопросы гражданства и

условия его получения, предусматривает эффективно действующие

механизмы защиты прав, интересов граждан России.

Вместе с тем Закон о гражданстве РФ 2002 г. не решил, да и не мог

сразу решить все проблемы гражданства, особенно в связи с процессами

глобализации. Институт гражданства в глобализирующемся мире становится

действительно современным и демократическим институтом, позволяющим

всем людям быть полноправными и самим определять свою судьбу. Это

единственный в своем роде институт, являющийся универсальным по своему

демократизму, охватывающий разнообразные области человеческих

отношений и сферы интересов.

Глава 2 «Правовое регулирование института гражданства в

современном российском законодательстве и практика его реализации»

посвящена анализу законодательного регулирования и принципам

гражданства, основаниям приобретения и прекращения гражданства России.

В ней рассмотрен зарубежный опыт правового регулирования института

гражданства, современное состояние института двойного гражданства, дана

характеристика системы органов государственной власти РФ, решающих

вопросы гражданства.

20

В первом параграфе «Правовые акты и принципы гражданства в

современном российском законодательстве» проведен последовательный

анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы гражданства в

России на современном этапе, дается классификация основных принципов

гражданства. В контексте данной проблемы подчеркивается, что

современные принципы гражданства России согласуются с принципами,

содержащимися в Европейской конвенции о гражданстве 1997 г.

На конкретном материале показывается, что в процессе развития

государства принципы гражданства не остаются неизменными, они развиваются,

наполняются новым содержанием. Предлагается классифицировать принципы

гражданства, закрепленные в Законе о гражданстве РФ 2002 г., на внутренние

и внешние.

Во втором параграфе «Основания приобретения и прекращения

гражданства Российской Федерации» охарактеризованы основания

приобретения и прекращения гражданства в соответствии с действующим

законодательством, проводится сравнительный анализ оснований

приобретения, прекращения гражданства по законодательству стран СНГ,

зарубежных стран. Отмечается, что нововведения Закона о гражданстве РФ

2002 г. коснулись прежде всего условий приобретения российского

гражданства. Принципиально новым является закрепление в действующем

Законе понятий общего и упрощенного порядка приема в гражданство. По

сравнению с предыдущим Законом о гражданстве 1991 года, в новом

сокращен перечень оснований приобретения гражданства РФ.

В качестве обязательного условия приема лиц в российское

гражданство введен их отказ от имеющегося у них гражданства иностранного

государства. Значительно изменено содержание такого основания как

восстановление в российском гражданстве. Наряду с этим существенные

изменения внесены в решение вопросов приобретения гражданства. В

частности, сокращено необходимое для этого количество оснований.

21

Анализируется институт гражданства Российской Федерации с

позиции его приобретения: по рождению; в результате приема в

гражданство; в результате восстановления в гражданстве; по иным

основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или

международным договором. При этом акцентируется внимание на

ужесточение режима приобретения гражданства в порядке приема. В

частности, теперь с ходатайством о приеме в российское гражданство могут

обратиться лица, которые непрерывно проживали на территории РФ в

течение пяти лет (ранее было предусмотрено три года непрерывного

проживания).

В настоящее время в России проводятся мероприятия в контексте

стратегической политики активизации привлечения соотечественников,

проживающих за рубежом, на постоянное жительство в страну и в качестве

первоочередной ставится задача организации поддержки и всесторонней

защиты прав и законных интересов своих соотечественников, а одним из

главных приоритетов названы совершенствование миграционной политики.

Новеллы в Законе о гражданстве РФ 2002 г. будут способствовать

осуществлению долгосрочной стратегической политики государства.

Особенно если учесть, что многие соотечественники не успели получить вид

на жительство в установленные сроки, поскольку упрощенный порядок его

получения действует всего лишь около года1.

Последнее обстоятельство подтверждает актуальность разработки,

принятия новых законов, направленных на конкретное решение задач по

возвращению российских соотечественников на историческую родину.

Одним из таких первоочередных актов, как уже отмечалось выше, может

стать Закон о репатриации в РФ. Основной его задачей должно стать

предметное регулирование процесса иммиграции российских

1 Согласно статистическим данным Федеральной миграционной службы России о результатах деятельности

территориальных органов на 1 января 2008 г. гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке

(ст. 14 Закона о гражданстве РФ 2002 г.) приобрели 254 547 человек./ www. fms.ru/

22

соотечественников в РФ, ускорение предоставления им гражданского

статуса, облегчающего их адаптацию к условиям жизни в нашей стране.

Необходимо подчеркнуть, что понятие «соотечественник» не

используется в действующем Законе о гражданстве РФ 2002 г. В результате

нормы законодательства в этой сфере, не имея комплексного характера, не

отвечают заявленным на высшем государственном уровне целям и

принципам поддержки РФ своих соотечественников. Целесообразно также

законодательно закрепить процедуру репатриации соотечественников в РФ.

В соответствии с Законом о гражданстве РФ 2002 г. расширены

основания отклонений заявлений о приеме и о восстановлении в гражданстве

РФ. Например, отклоняются заявления, поданные лицами, которые

выступают за насильственное изменение конституционного строя РФ или

иными действиями создают угрозу ее безопасности. Такое расширение

оснований отклонения заявлений о приеме в гражданство направлено на

обеспечение безопасности РФ, недопущение получения российского

гражданства случайными, деструктивными элементами, стремящимися

использовать статус гражданина России в своих интересах, вопреки

интересам российского государства и общества. В части прекращения

гражданства РФ особое внимание обращается на выход из гражданства РФ, а

также на случаи выбора иного гражданства (оптации) при изменении

государственной принадлежности территории России.

Закон о гражданстве РФ 2002 г. значительно «ужесточил» порядок

приобретения российского гражданства, дополнительно установив такие

основания, как непрерывное проживание на территории РФ в течение более

длительного срока, наличие законного источника средств к существованию,

владение русским языком. Введение таких строгих правил приобретения

гражданства Российской Федерации оправдано. В работе отмечается, что

зарубежный опыт правового регулирования института гражданства знает и

более жесткие условия приобретения гражданства.

23

В третьем параграфе «Современное состояние института двойного

гражданства в Российской Федерации» выделяются три подхода к

двойному гражданству в международной законодательной практике: 1)

признание двойного гражданства, т.е. государство разрешает двойное

гражданство или гражданство более чем одной страны (Канада, Италия,

Франция); 2) допущение двойного гражданства, при котором страны

допускают двойное гражданство или не требуют отказа от прежнего

гражданства при приобретении нового (Италия, США); 3) запрещение

двойного гражданства, когда государство не разрешает двойное гражданство

(Германия)1.

Как правило, для урегулирования вопросов двойного гражданства

государства заключают международные договоры. Россия относится ко

второй группе стран, допускающих на определенных условиях возможность

реализовать своим гражданам или в своей стране иностранными гражданами

право на двойное гражданство. Так, в ст. 6 Закона о гражданстве РФ 2002 г.

под двойным гражданством понимается наличие у гражданина Российской

Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.

Допуская двойное гражданство, российский законодатель все же делает

оговорку о том, что гражданин РФ, имеющий также иное гражданство,

рассматривается РФ только как гражданин РФ за исключением случаев,

предусмотренных международным договором нашей страны или

федеральным законом. Следовательно, государственные органы России

рассматривают такого человека только как гражданина нашей страны, за

исключением случаев, предусмотренных международным договором или

федеральным законом. Таким образом, в соответствии с российским

законодательством приобретение иного гражданства не влечет за собой

прекращение гражданства РФ. Данное положение рассматриваемого Закона

1 См. подробнее: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2006. С.

96-97; Баглай М.В. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. М., 2005. С.

174-178; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С.63-67; Кутафин О.Е.

Российское гражданство. М., 2003. С. 375; Свинарев В.В. К вопросу о правовом регулировании статуса лиц с

двойным гражданством // Журнал «Право и политика». 2001. № 2. С. 12; и др.

24

находится в соответствии со ст. 62 Конституции РФ. Законодательные

органы России, по всей видимости, исходят из того, что возникновение

двойного гражданства у ее гражданина возможно в результате коллизий

законов о гражданстве других стран и тем самым учитывают факт наличия у

гражданина РФ иного гражданства.

В целом характеризуя складывающуюся практику применения

института двойного гражданства, признается, что он находится на начальной

стадии своего становления. Этот институт – весьма эффективное средство

повышения уверенности некоренного населения и ведет к его более

доверительному отношению к стране проживания, способствует укреплению

политической, правовой стабильности в обществе, государстве. Кроме того,

двойное гражданство в плане обеспечения прав и свобод предоставляет

дополнительные гарантии их реализации и защиты, особенно в отношении

права на жительство в обоих государствах, свободы передвижения по

территориям обоих государств, права на возвращение или реэмиграцию,

возможность сохранения единого гражданства в смешанном браке.

С нашей точки зрения, решить проблему выявления, упорядочивания

осуществившихся ранее неконтролируемых приобретений двойного

гражданства, известных в научно-правовой литературе как «двойное

гражданство de-facto», возможно путем заключения между

заинтересованными государствами следующих международных договоров:

1) о признании двойного гражданства; 2) об оптации одного из гражданств и

предотвращении в будущем случаев приобретения двойного гражданства.

Четвертый параграф «Полномочные органы, ведающие вопросами

гражданства Российской Федерации» посвящен характеристике понятия,

функций, полномочий органов, ведающих делами о гражданстве Российской

Федерации. Отмечается, что Закон о гражданстве РФ 2002 г. упорядочил

полномочия органов и должностных лиц, ведающих вопросами гражданства,

установил порядок и сроки рассмотрения дел и принятия решений по

вопросам гражданства. Именно в целях защиты интересов лиц,

25

приобретающих либо прекращающих гражданство, в самостоятельную главу

этого акта выделены нормы, регламентирующие вопросы обжалования

решений полномочных органов, ведающих делами о гражданстве, и действий

их должностных лиц, а также разрешения споров по вопросам гражданства

Российской Федерации.

Статья 28 Закона о гражданстве РФ 2002 г. содержит закрытый

перечень органов, осуществляющих решение вопросов гражданства РФ.

Вместе с тем на практике ряд органов государственной власти участвует в

решении вопросов гражданства, несмотря на то, что они не названы в Законе

непосредственно. Например, в 2008 г. Федеральной миграционной службой

России был разработан и принят Административный регламент исполнения

ФМС России государственной функции по осуществлению полномочий в

сфере реализации законодательства о гражданстве РФ1. На основании этого

акта исполнение государственной функции в сфере реализации

законодательства о гражданстве РФ осуществляется уполномоченными

структурными подразделениями ФМС России и ее территориальными

органами.

Проанализирована компетенция, функции Комиссии по вопросам

гражданства при Президенте РФ, Управления Президента РФ по

обеспечению конституционных прав граждан в решении вопросов в области

гражданства. С учетом возрастающей роли данных органов представляется

необходимым регламентировать их деятельность не в подзаконных актах

(как это сделано на сегодняшний день), а непосредственно в тексте законов,

в частности, в статьях, посвященных полномочиям главы государства в

области гражданства.

В заключении представлены выводы и предложения, сделанные в

результате диссертационного исследования, определены перспективы

дальнейшего изучения поставленных проблем.