ВІДЧУЖЕННЯ ЗЕМЕЛЬНИХ ДІЛЯНОК ДЛЯ СУСПІЛЬНИХ ПОТРЕБ ТА З МОТИВІВ СУСПІЛЬНОЇ НЕОБХІДНОСТІ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, розкриваються її сутність і стан наукового розроблення, визначаються її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, мета й завдання дослідження, його об’єкт і предмет, методологічна й теоретична база, формулюється наукова новизна одержаних результатів, розкривається практичне й теоретичне значення роботи, викладаються дані про апробацію її результатів.

Розділ 1. «Загальні засади відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності» складається з 3-х підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Історико-правовий аналіз відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності» здійснено загальний історичний огляд правового регулювання відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності від стародавніх часів до сьогодення.

У праві стародавніх держав інституту примусового відчуження приватних земель у суспільних інтересах не існувало, а для зведення різних будівель і споруд земельні ділянки відчужувалися на підставі урядових актів або добровільних угод із власниками земель.

Перша теорія, що обґрунтувала право держави на примусове відчуження приватних земель, була запропонована Г. Гроцієм у творі «О праве войны и мира» (1625 р.). Можливість такого відчуження він виводив із начебто належного главі держави права верховної власності («dominium eminens») над усім майном своїх підданих. Ця теорія відчутно вплинула на процес формування права примусового відчуження у країнах англо-американської правової сім’ї.

У праці «О духе законов» (1748 р.) Ш.-Л. Монтеск’є позначив ідею, сутність якої полягає в тому, що держава, відчужуючи приватну землю в суспільних інтересах, зобов’язана гарантувати непорушність права приватної власності. Ця ідея була закріплена у французькому законодавстві, і на її засадах поступово розвинувся правовий інститут експропріації, який з часом було перенесено в законодавство інших країн, в тому числі й Російської імперії, під владою якої до середини XIX ст. возз’єдналися майже всі українські землі. Правовий інститут експропріації був докладно розроблений і проіснував до 1917 р.

За радянської доби в умовах виключної державної власності на землю формується інститут вилучення земель для державних або громадських потреб. На відміну від експропріації, спрямованої на всебічну охорону права приватної власності на землю від необґрунтованих посягань державної влади, інститут вилучення земель функціонував на суспільних відносинах, що ґрунтувалися на соціалістичній власності на засоби виробництва.

Із проголошенням незалежності України й запровадженням приватної власності на землю розроблення організаційно-правового механізму відчуження приватних земель у суспільних інтересах стало важливим напрямком у справі реформування вітчизняного земельного законодавства. Цей процес не можна вважати послідовним і логічним, оскільки він характеризується суперечливістю законодавчих норм (тривалий час положення Земельного й Цивільного кодексів України не були узгоджені ні з Конституцією України, ні між собою) і значною кількістю неприйнятих законопроектів (18 законопроектів із цього питання було розроблено й зареєстровано у Верховній Раді України). І лише 17 листопада 2009 р. прийнято Закон України «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності» (далі – Закон), який визначив правові, організаційні й фінансові засади регулювання відносин, що виникають у процесі такого відчуження.

У підрозділі 1.2. «Законодавча концепція відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності» аналізується закладена в Законі концепція, за якою відчуження земельних ділянок приватної власності може відбуватися шляхом (а) їх викупу для суспільних потреб за згодою власників і (б) їх примусового відчуження з мотивів суспільної необхідності за рішенням суду. Правило, що земельна ділянка за відсутності згоди власника на її викуп для суспільних потреб може бути відчужена примусово, жодних заперечень не викликає, бо воно є класичним для експропріаційних відносин. Інша справа, що згідно з ч. 1 ст. 15 Закону можливість примусового відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності передбачена не для всіх, а тільки для певної частини суспільних потреб, наведених у ч. 1 ст. 7 Закону. Із цього випливає, що власник ділянки вправі беззастережно відмовитися від її викупу для суспільних потреб, не охоплених ч. 1 ст. 15 Закону.

Концепція, за якою поряд із суспільними потребами, що можуть бути забезпечені примусово, існують і необов’язкові суспільні потреби, реалізація яких повністю залежить від волі власника ділянки, (його згоди чи незгоди з викупом) є неприйнятною. Вона з’явилася внаслідок змістовно-термінологічної непослідовності законодавця в регулюванні досліджуваних відносин, коли класичні експропріаційні відносини перетворилися на звичайні договірні, а мету експропріації почали позначати в законодавстві одразу 2 терміни – «суспільні потреби» і «мотиви суспільної необхідності». Пропонується позбутися цього дуалізму й залишити в Законі тільки один термін – «суспільні потреби» або «мотиви суспільної необхідності». Перший варіант приваблює тим, що суспільна необхідність, на відміну від суспільних потреб, асоціюється з настанням якихось надзвичайних, нетипових для повсякденного життя обставин. Негативний його момент полягає в тому, що треба вносити зміни до ст. 41 Конституції, замінюючи «суспільну необхідність» на «суспільні потреби». Менш прийнятним, але реальнішим є 2-й варіант – «мотиви суспільної необхідності».

У підрозділі 1.3. «Юридична природа відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності» досліджується юридична природа такого відчуження та юридична природа угод, які укладаються при викупі земельних ділянок для суспільних потреб. На підставі аналізу Закону зроблено висновок, що відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності має публічно-правову юридичну природу. Це не узгоджується з його дійсною – змішаною юридичною природою, коли відчуження відбувається в суспільних інтересах, а компенсація за нього – у приватних.

У процесі дослідження юридичної природи угоди, що укладається при викупі земельної ділянки, доводиться: хоча в Законі й указується, що ця угода є цивільно-правовою, у дійсності ж вона не є такою, що підтверджується, зокрема, порівнянням зазначених угод:

1) у переліках підстав припинення й набуття права власності на земельні ділянки їх відчуження за цивільно-правовими угодами й викуп для суспільних потреб чітко розмежовано (якби укладена при викупі угода була цивільно-правовою, ці підстави були б об’єднані);

2) викуплені земельні ділянки не можуть передаватись у користування чи у власність фізичним або юридичним особам для цілей, не пов’язаних із забезпеченням суспільних потреб (якби укладена при викупі угода була цивільно-правовою, владний орган міг би вільно розпоряджатися викупленою ділянкою);

3) при викупі земельної ділянки припиняється дія обмежень (обтяжень) прав на неї, що унеможливлюють її використання для суспільної потреби (якби укладена при викупі угода була цивільно-правовою, дія обмежень (обтяжень) на ділянку не припинялася б);

4) викупна ціна, яку отримує власник земельної ділянки при її викупі для суспільної потреби, включає вартість ділянки й завдані викупом збитки (якби укладена при викупі угода була цивільно-правовою, власникові відшкодовувалася б тільки вартість ділянки);

5) на викуп земельних ділянок для суспільних потреб не поширюється дія мораторію на відчуження земель сільськогосподарського призначення (якби укладена при викупі угода була цивільно-правовою, дія мораторію поширилася б і на неї);

6) якщо для суспільної потреби викуповується частина ділянки, а решта її площі не може раціонально використовуватися за цільовим призначенням, за вимогою власника підлягає викупу вся ділянка (якби укладена при викупі угода була цивільно-правовою, власник не мав би права вимагати викупу всієї ділянки);

7) якщо потреба у використанні викупленої для суспільної потреби ділянки відпала, остання може бути повернена попередньому власникові або його спадкоємцеві (правонаступнику) (якби укладена при викупі угода була цивільно-правовою, ці особи не мали б права на повернення ділянки).

На підставі викладеного сформульовано висновок: угода, що укладається при викупі земельної ділянки для суспільної потреби, є специфічним засобом її передачі з приватної власності в державну чи комунальну, бо поєднує в собі як публічно-правовий (зміст), так і приватноправовий (форма) елементи.

Розділ 2. «Основні елементи відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності» складається з 4-х підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Суспільні потреби та мотиви суспільної необхідності як правові підстави відчуження земельних ділянок» досліджуються конкретні випадки відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності. Наводиться передбачений у ч. 1 ст. 7 Закону перелік суспільних потреб, для задоволення яких дозволяється викуп земельних ділянок, а також закріплений у ч. 1 ст. 15 Закону перелік випадків, коли вони можуть бути відчужені примусово з мотивів суспільної необхідності.

Наголошується, що перелік суспільних потреб порівняно з передбаченим у попередньому законодавстві є більш прийнятним, однак і він не є досконалим і викликає чимало зауважень. Наприклад, така суспільна потреба, як забезпечення національної безпеки й оборони, має нечітке формулювання: адже наявні у вітчизняному законодавстві дефініції понять «національна безпека» й «оборона» хоча і є детальними, але не вказують на конкретні об’єкти, для розміщення яких допускається відчуження приватних земель. Не визначеними є такі суспільні потреби, як будівництво, капітальний ремонт, реконструкція та обслуговування об’єктів, необхідних для експлуатації лінійних об’єктів та об’єктів транспортної, енергетичної інфраструктури; розміщення та обслуговування об’єктів, пов’язаних з видобуванням корисних копалин та ін. До того ж перелік суспільних потреб є неповним, оскільки в ньому не зазначено таких потреб, як будівництво залізниць, шкіл, церков, лікарень, інших (крім стадіонів) спортивних об’єктів. Пропонується внести зміни до Закону.

У підрозділі 2.2. «Об’єкти й суб’єкти відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності» визначено об’єктний і суб’єктний склад досліджуваних відносин. З огляду на те, що для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності відчужуються тільки земельні ділянки, а розміщені на них нерухомі об’єкти підлягають відчуженню внаслідок їх нерозривного зв’язку із землею, запропоновано виокремити 2 групи об’єктів відчуження – безпосередні (земельні ділянки) і додаткові (розміщене на них нерухоме майно).

Усіх суб’єктів такого відчуження запропоновано поділити на 3 групи: до 1-ї належать суб’єкти, які здійснюють відчуження, до 2-ї – ті, на користь яких воно здійснюється, до 3-ї – ті, які його зазнають. Суб’єктами 1-ї групи є органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні державні адміністрації) та органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради, Київська й Севастопольська міські ради); суб’єктами 2-ї – юридичні особи державної, комунальної і приватної власності; суб’єктами 3-ї – власники земельних ділянок, володільці земельних сервітутів та інших речових прав на землю, заставодержателі й орендарі землі. Здійснено характеристику вказаних суб’єктів, зроблено пропозиції щодо врегулювання питань з відчуження, коли земельна ділянка перебуває у спільній власності і якщо ділянка й розміщене на ній нерухоме майно перебувають у власності різних осіб.

У підрозділі 2.3. «Компенсація за відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності» розглядаються елементи, форма й порядок виплати компенсації за таке відчуження. Обґрунтовується, що повна й попередня компенсація – обов’язковий елемент відчуження земельних ділянок для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності, бо після відчуження власник має залишитися в тому ж майновому стані, в якому він перебував до цього. Аналіз абз. 3 ч. 1 ст. 1 й абз. 1 ч. 1 ст. 5 Закону дозволяє зробити висновок, що компенсація складається з: (а) вартості земельної ділянки, (б) розміру відшкодування збитків, завданих власникові у зв’язку з її відчуженням, (в) розміру відшкодування збитків, що будуть завдані власникові у зв’язку з припиненням його зобов’язань перед третіми особами.

Окрім грошової компенсації Законом передбачена компенсація в натуральній формі – шляхом передачі власникові рівноцінної земельної ділянки. Незважаючи на практичну незручність такої компенсації (складність знайти земельну ділянку, ідентичну відчужуваній за місцем розташування, якістю ґрунтів, близькістю або наявністю водних джерел, транспортної інфраструктури; потреба здійснювати 2 експертні грошові оцінки – як відчужуваної ділянки, так і тієї, що надається замість неї; необхідність розроблення документації із землеустрою), робиться висновок про пріоритетність натуральної компенсації перед грошовою, оскільки в такому разі дотримуються конституційні гарантії права власності на землю. І тільки якщо власник відмовляється від неї, компенсація має бути грошовою.

Щодо збитків, які повинні бути відшкодовані власникові земельної ділянки внаслідок її відчуження, обґрунтовується така теза: оскільки обов’язок відшкодування збитків передбачено законодавчо, а відчуження є правомірною дією органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, тут має місце відшкодування саме позадоговірної шкоди, завданої правомірними діями владних органів, а вимога Закону про попереднє її відшкодування (тобто до її завдання) може бути пояснена бажанням законодавця надійніше захистити інтереси приватних власників.

У підрозділі 2.4. «Право на збільшення розміру відчужуваних для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності земельних ділянок і право на їх повернення» визначено сутність, юридичну природу, підстави виникнення й припинення таких прав. Установлено, що з метою надійнішої охорони інтересів приватних власників їм надається право (а) на збільшення розміру відчужуваних для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності земельних ділянок і (б) на повернення земельних ділянок, відчужених для суспільних потреб та з мотивів суспільної необхідності. Сутність першого права полягає в тому, що власник отримує можливість вимагати відчуження всієї ділянки, навіть якщо для забезпечення суспільної потреби достатньо лише її частини, а другого – що в разі незабезпечення суспільної потреби, для якої була відчужена земельна ділянка, попередній власник, сплативши зворотну викупну ціну, може повернути її назад. Причому ця ділянка може бути передана у власність або надана в користування будь-якій іншій особі, але за умови, що попередній власник нотаріально відмовиться від свого права на повернення.

Аналіз з ч. 5 ст. 3 Закону дає підстави стверджувати, що право на збільшення розміру відчужуваної земельної ділянки виникає у власника, якщо: (а) частину земельної ділянки, що залишається після відчуження іншої, неможливо використовувати за основним цільовим призначенням; (б) цю частину ділянки хоча й можна використовувати за основним цільовим призначенням, але неможливо використовувати за конкретним цільовим призначенням; (в) цю частину хоча й можна використовувати як за основним, так і за конкретним цільовим призначенням, але таке використання буде нераціональним.

На підставі аналізу ч. 1 ст. 19 Закону зроблено висновок, що право на повернення відчуженої для суспільної потреби чи з мотиву суспільної необхідності земельної ділянки виникає, якщо: (а) відпала суспільна потреба, для забезпечення якої відчужувалась земельна ділянка; (б) така потреба не відпала, але об’єктивно вона не може бути забезпечена; (в) потреба не відпала й може бути забезпечена, але на відчуженій ділянці її задовольнити неможливо; (г) земельна ділянка використовується не для забезпечення суспільної потреби. Якщо ж загальнокорисний об’єкт було збудовано, але зі спливом певного часу потреба в ньому відпала, права на повернення відчуженої земельної ділянки не виникає.

Отже, право на повернення відчуженої земельної ділянки охороняє інтереси не тільки попереднього її власника, який, сплативши зворотну викупну ціну, може повернути її назад, а й суспільства. Завдяки обов’язковій і доволі ускладненій процедурі відмови від цього права попереджаються махінації із землею, коли остання дійсно відчужувалася не для суспільних потреб, а, приміром, для надання її в майбутньому в «потрібні руки». З огляду на це право на повернення виконує 2 функції: (а) реституційну – відновлення власника в попередньому майновому і правовому становищі і (б) превентивну – запобігання неправомірним діям владних органів.

Зворотна викупна ціна ділянки встановлюється на підставі її нової оцінки, проте для надійнішої охорони інтересів попереднього власника доцільно законодавчо закріпити положення, щоб вона не перевищувала тієї ціни, яку він отримав під час відчуження. Оскільки за Законом право на повернення має не тільки попередній власник земельної ділянки, а і його спадкоємець (правонаступник), можемо стверджувати, що це право є не особистим, а майновим.