Баранова Светлана Евгеньевна. Совершенствование взаимодействия федерального и регионального бюджетов Российской Федерации

Краткое описание

Баранова Светлана Евгеньевна. Совершенствование взаимодействия федерального и регионального бюджетов Российской Федерации : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 Москва, 2006 183 с. РГБ ОД, 61:06-8/4020

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ 10
1.1 Особенности развития взаимодействия между федеральным и региональными бюджетами 10
1.2 Этапы формирования доходных источников и расходных обязательств федерального и региональных бюджетов 32
1.3 Зарубежный опыт развития форм организации межбюджетных отношений 59
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ 83
2.1 Современные тенденции в развитии механизма межбюджетных отношений 83
2.2 Изменения в структуре доходных источников и расходных обязательств регионального бюджета 101
2.3 Совершенствование межбюджетного регулирования на федеральном уровне 128
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 155
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ЛИТЕРАТУРЫ 159
ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования.Формирование и развитие взаимоотношений между органами государственной власти и управления в институциональной среде бюджетной системы федеративного государства в условиях экономических реформ - процесс сложный и многогранный, требующий проведения адекватной финансово-бюджетной политики. Трансформация основ функционирования бюджетно-налоговых отношений между федеральными, региональными органами власти определяет методологические разработки в области межбюджетных отношений, совершенствование методов и способов балансирования бюджетов.
Реализация экономических преимуществ федеративного государственного устройства предполагает обеспечение сбалансированности на каждом уровне бюджетной системы и обеспечение субъектам федерации примерно одинаковых возможностей удовлетворения социально-экономических потребностей населения, как, прежде всего, за счет использования внутренних экономических ресурсов, так и путем совершенствования принципов и методов распределения и перераспределения полномочий, доходов и расходов через механизм межбюджетных отношений. В данном аспекте особенно актуальной является проблема разграничения полномочий и ответственности между федерацией и ее субъектами в целях рационального перераспределения бюджетных ресурсов. Перманентное реформирование бюджетно-налоговой системы с начала 90-х годов и ежегодная корректировка в области межбюджетных отношений неудовлетворительно сказываются на качестве сбалансированности бюджетов субнационального уровня. В условиях трансформации государственной власти, разграничения функций по уровням бюджетной системы, безусловно, сам механизм межбюджетных отношений нуждается в сбалансированности рычагов регулирования: доходных и
расходных полномочий, доходов и расходов, бюджетного дефицита и профицита, межбюджетных трансфертов и т.д. При этом цели, формы и способы оказания финансовой помощи из федерального бюджета имеют особое значение в обеспечении доступа населению страны к государственным услугам на территориях регионов-реципиентов.
Все вышесказанное свидетельствует о необходимости более глубокой и детальной теоретической разработки вопросов взаимодействия федерального и регионального ^бюджетов в Российской Федерации в рамках решения актуальных проблем формирования и использования доходов и расходов соответствующих бюджетов, что и определило направление данного диссертационного исследования.
Степень разработанности проблем.Теоретической основой исследования проблем бюджетной системы и межбюджетных отношений послужили труды отечественных и зарубежных исследователей. Основоположником исследований федерализма и перераспределительных отношений между уровнями бюджетной системы является А. Токвиль, методологическим аспектам сбалансированности бюджетов посвящены труды современных зарубежных авторов Дж. Литвака, Дж. Стиглица. Фундаментальный вклад в рассмотрение вопросов перераспределения доходов между уровнями власти внесли Р. Масгрейв и А. Аткинсон.
В диссертации творчески использовались научные разработки отечественных ученых, исследующих теоретические аспекты основ бюджетного федерализма, проблемы формирования эффективного перера-пределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы государства: В. Горегляда, Т. Грицюк, А. Игудина, В. Лексина, 10. Любимцева, Г. Поляка, Б. Сабанти, В. Христенко, А. Швецова и др. Вопросы реформирования межбюджетных отношений и финансов обстоятельно изложены в работах А. Бетина, Е. Бухвальда, В.Родионовой, С. Глазьева, А. Лаврова, И. Подпориной и др.
Вместе с тем многие теоретические и методические проблемы межбюджетных отношений не теряют своей актуальности вследствие постоянно меняющихся основ их функционирования в российской действительности. Поэтому необходимо дальнейшее развитие теоретических и методологических вопросов, а также прикладных аспектов формирования межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма. Этим и определяется необходимость научной разработки избранной темы исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования.Основной целью диссертационного исследования является разработка концептуальных основ взаимодействия федерального и регионального бюджетов в рамках механизма межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма в Российской Федерации и выработка практических рекомендаций по повышению эффективности межбюджетного регулирования.
Достижение сформулированной цели потребовало постановки и решения следующих задач:
обобщить научные подходы зарубежных и отечественных исследователей к развитию бюджетного федерализма, раскрыть эволюцию теоретических основ его построения как концепции межбюджетных отношений;
рассмотреть опыт зарубежных государств в построении моделей межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма с позиций возможности его творческого использования в России;
уточнить распределение доходных полномочий и расходных обязательств между федеральным и региональным бюджетами и динамику изменений в этой области;
конкретизировать экономическое содержание понятия «расходные обязательства»;
охарактеризовать действующую структуру расходных обяза-
тельств и доходных источников на различных уровнях государственного управления бюджетной системой;
- определить обоснованность межбюджетных отношений в зави симости от их оптимальной структуры;
- разработать рекомендации по упорядочению нормативно- методических основ регулирования межбюджетных отношений и рас пределения федеральной финансовой помощи;
- предложить пути совершенствования механизма межбюджетного взаимодействия.
Объектом исследованияявляется взаимодействие федерального и региональных органов государственной власти на стадиях формирования и использования бюджетных ресурсов соответствующего уровня бюджетной системы.
Предмет исследования- экономические отношения по поводу разграничения доходных и расходных полномочий, распределения и перераспределения средств в системе межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях.
Теоретической и методологической основой исследованияпослужили труды зарубежных и отечественных ученых, экономистов, исследователей, концепции, положения, оценки и выводы специалистов в области бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и проблем бюджетно-налоговой политики. Методологическую базу исследования составили: принципы диалектической логики, методы теоретико-эмпирического и системного анализа, группировки данных экспертных оценок, статистическая обработка информации. Историко-логический подход применялся при анализе сложившихся теоретических версий бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах, сравнительный анализ дал возможность оценить условия развития регионов.
Информационной базой исследованияявились законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, материалы Министерства финансов Российской Федерации и Главных финансовых органов субъектов РФ, статистические материалы Федеральной службы государственной статистики, аналитические материалы научно-исследовательских институтов и центров, выступления и доклады на конференциях и семинарах по исследуемой проблеме, а также материалы, опубликованные в научной и периодической печати, интернет-ресурсы.
Научная новизна диссертационного исследования, полученная лично соискателем, состоит в следующем:
конкретизировано понятие «межбюджетные отношения», выражающее систему взаимодействий между органами государственной власти разных уровней в налогово-бюджетной сфере и органами местного самоуправления на принципах бюджетного федерализма по поводу разграничения функций, наделения каждого уровня собственными доходными источниками, распределения и перераспределения денежных потоков по уровням бюджетной системы в целях предоставления эквивалентного доступа населению к бюджетным услугам;
уточнена теоретическая база межбюджетных отношений, раскрыто системное единство и обусловленность понятий «бюджетного федерализма» и «межбюджетных отношений». В частности, межбюджетные отношения являются экономическим механизмом реализации бюджетного федерализма, характеризующие перераспределительную политику государства в сфере взаимодействия бюджетов разных уровней. Четкое разграничение функций требует соизмеряемого ресурсного распределения по уровням бюджетной системы с целью проведения эффективной и прозрачной бюджетной политики;
предложена модель механизма межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма, включающая базисный компонент и компонент межбюджетного взаимодействия. Обоснованы критериальные требования к формированию механизма межбюджетных отношений в современных условиях и методологические основы его построения. Механизм межбюджетных отношений призван отвечать основополагающим принципам бюджетного федерализма с четким разграничением функций между федеральными, региональными и местными органами власти, наделением каждого уровня собственными доходными источниками, распределением и перераспределением денежных потоков по уровням бюджетной системы в целях предоставления эквивалентного доступа населению к бюджетным услугам;
раскрыты трансформационные основы способов и методов разграничения полномочий, распределения и перераспределения доходов и расходов между федеральной и региональными органами власти как базисного компонента межбюджетных отношений. Так, процесс изменения функций различных структурных уровней власти в ходе осуществляемой административной реформы характеризуется противоречивостью с позиций распределения бюджетных ресурсов и дисбалансом в системе межбюджетных отношений. Предложены рекомендации по совершенствованию сложившейся практики реализации принципа самостоятельности субъектов федерации;
выявлены диспропорции регионального бюджета (на примере Псковской области) и предложены пути их устранения для достижения его большей сбалансированности. Укрепление самостоятельной доходной базы региональных бюджетов будет способствовать повышению ответственности в решении вопросов локального характера;
обоснована необходимость совершенствования системы финансовой поддержки бюджетов субъектов федерации на основе установле-
ния критериев бюджетной обеспеченности, нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, обеспечивающих минимальные социальные стандарты. В целях создания стимулирующего эффекта увеличения доходов региональных бюджетов предложено отказаться от снижения размеров дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов России при достижении регионами более высоких социально-экономических показателей относительно среднего уровня по стране.
Теоретическая и практическая значимость исследованиясостоит в том, что основные положения работы имеют важное значение для обоснованного реформирования межбюджетных отношений в России. Материалы, полученные выводы и результаты диссертационного исследования могут быть использованы субъектами Российской Федерации в бюджетной практике, а также в учебном процессе вузов при рассмотрении межбюджетных отношений в российской и зарубежной практике.
Апробация и внедрение результатов исследования.Основные положения и выводы, полученные автором в ходе диссертационного исследования, были представлены на научных конференциях и семинарах. Результаты исследования обсуждались на совместных междисциплинарных аспирантских конференциях РАГС - СЗАГС «Государственность и государственная служба в России: пути развития» (г. Санкт-Петербург, 2004г.), «Власть и управление в современном мире» (г. Санкт-Петербург, 2005г.). По теме диссертации опубликовано четыре работы общим объемом 2,2 п.л.
Структура диссертационного исследованияопределяется логической последовательностью решения основных исследовательских задач и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений. Работа изложена на 183 страницах, содержит 3 рисунка, 1 диаграмму, 18 таблиц и 9 приложений.

Особенности развития взаимодействия между федеральным и региональными бюджетами

Бюджетная система Российской Федерации представляет собой основанную на экономических отношениях и нормах права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Различают федеративные и унитарные бюджетные системы. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев: государственный и местные бюджеты. Для этой системы характерен высокий уровень централизации бюджетных средств и незначительные бюджетные права местных органов власти. Федеративные бюджетные системы включают федеральный, субфедеральные и местные уровни, отличаются высокой степенью самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов.
Организация взаимосвязей внутри бюджетной системы обеспечивает выполнение функций государства, гибкость и эффективность использования бюджетных средств. Бюджетная политика и межбюджетные отношения, как ее составной элемент, являются предпосылками формирования условий для экономического роста в России. Одну из ключевых ролей в этом процессе играет механизм взаимодействия регионального и федерального бюджетов.
В современной финансовой науке1 бюджет как экономическая категория выражает денежные отношения по поводу перераспределения национального дохода через бюджетный фонд, предназначенный для финансирования отраслей экономики, социально-культурной сферы, обороны и государственного управления.
Построение эффективной модели межбюджетных отношений в Российской Федерации определяется экономическими условиями, на основе которых осуществляется перераспределение национального дохода. Существовавшие методы перераспределения дохода в России привели к резкой дифференциации регионов, проявившейся в постреформа-ционный период. Различия в экономическом развитии субъектов Федерации являются наиболее важным и сложным аспектом межбюджетных отношений современной России. Это обуславливает необходимость реформирования межбюджетных взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Направления реформирования межбюджетных отношений предопределяются через понимание сущности такого понятия, как "бюджетный федерализм", который в федеративном государстве формирует основные требования к механизму межбюджетных отношений. Экономическая сущность его раскрывается через следующие принципы :
единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех уровней власти по бюджетным вопросам;
сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределение и перераспределение последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
самостоятельности бюджетов и ответственности власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея
Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. -1998. -№ 8.-С. 6-9. в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;
активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
К перечисленным базовым принципам следует добавить принцип равноправия всех субъектов Федерации или административно-территориальных единиц во взаимоотношениях с центром и во взаимоотношениях друг с другом в рамках законодательно установленных режимов этих отношений.
Принципы бюджетной системы РФ, закрепленные в Бюджетном кодексе РФ, основываются на бюджетном федерализме - модели бюджетного устройства и бюджетного процесса федеративного государства. Бюджетный кодекс РФ является методологической основой формирования бюджетного федерализма в России, при этом в основополагающем документе бюджетного законодательства понятие бюджетный федерализм отсутствует.

Этапы формирования доходных источников и расходных обязательств федерального и региональных бюджетов

До начала реформирования государственного устройства бюджетная система России фактически являлась унитарной, хотя формально провозглашалась федеративной. Все бюджетные доходы аккумулировались в центре, после чего директивно распределялись в нижестоящие бюджеты. При этом сбалансированность территориальных бюджетов достигалась на субъективной основе с применением индивидуальных коэффициентов и централизованным покрытием дефицита.
Качественно другой характер приобрели межбюджетные отношения в начале 90-х годов прошлого века. Процесс разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы, заменивший прежний метод сбалансирования каждого бюджета через распределение доходов, начался в Российской Федерации в 1992 году. Законодательной основой к этому процессу послужили: принятие закона 1991 года «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР», а также закона «Об основах налоговой системы РСФСР» (декабрь 1991 г.), ставшие первыми звеньями в системе выстраивания межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма. В первые годы реформ при распределении налоговых поступлений по уровням бюджетной системы использовались закрепленные (на постоянной или долговременной основе) и регулирующие налоги.
Соотношение закрепленных и регулирующих налогов в условиях, когда собственных доходов большинству региональных и местных бюджетов хронически не хватает для покрытия самых необходимых расходов, служит важнейшим показателем финансово неподкрепленной децентрализации бюджетно-налоговой системы страны. Оно указывает на то, как на деле обеспечивается реализация принципа самостоятельности территориальных бюджетов.16
В Законе «Об основах налоговой системы РСФСР» предполагалось ограничиться двумя регулирующими налогами - налог на прибыль (в 1993 г. норматив отчислений в региональные бюджеты - 22%) и подоходный налог с физических лиц (в 1993 г.- 100%). Но в связи с несбалансированностью бюджетов субъектов, в 1993 г. регулирующими стали: НДС (от 20% до 50%), акцизы (100% или 50% в зависимости от групп товаров), налог на доходы банков (50%). С 1994 г. наблюдалась тенденция расширения сферы действия регулирующих налогов на основе квотирования налоговых ставок.
В результате проводимой политики в сфере межбюджетных отношений, в 1993 году бюджеты 54 субъектов РФ нуждались в дотациях, по 28 субъектам доходы превысили минимально необходимые расходы. Доля закрепленных доходов по всем субъектам в 1993 г. составила 26,5 %, а в 1994 г. - только 21,7%.17

Современные тенденции в развитии механизма межбюджетных отношений

Межбюджетное взаимодействие реализуются в пространстве бюджетной системы. Результаты разработки и реализации бюджетной политики в стране, в отдельных субъектах государства и на местном уровне отражаются в структуре бюджетной системы государства. Воплощение на практике Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года принципиально изменило финансовые отношения между тремя уровнями бюджетной системы государства как по доходным, так и по расходным полномочиям, а также повлекло за собой существенные изменения в организации третьего уровня бюджетной системы - местных бюджетов (введение муниципальных образований двух типов).
Для обеспечения целостности бюджетной системы РФ, эффективного управления региональными бюджетами необходимо выделить категорию «бюджетная субсистема». Бюджетная субсистема включает в себя неп