Калимуллин Леонид Вячеславович. Управление социально-экономической системой субъекта Федерации на основе программно-целевого бюджетирования

Краткое описание

Калимуллин Леонид Вячеславович. Управление социально-экономической системой субъекта Федерации на основе программно-целевого бюджетирования : 08.00.05, 08.00.10 Калимуллин, Леонид Вячеславович Управление социально-экономической системой субъекта Федерации на основе программно-целевого бюджетирования (теория, опыт, направления развития) : диссертация... кандидата экономических наук : 08.00.05, 08.00.10 Саратов, 2007 225 с. РГБ ОД, 61:07-8/2976

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы управления социально-экономической системой субъекта Федерации
1.1. Основные методологические подходы к управлению социально-экономической системой субъекта Федерации 16
1.2. Сущность и функциональное содержание бюджетирования в управлении 46
1.3. Объективная необходимость применения программно-целевого бюджетирования в управлении социально-экономической системой субъекта Федерации 70
Глава 2. Развитие управления социально-экономической системой субъекта Федерации на основе программно-целевого бюджетирования
2.1. Зарубежный опыт применения программно-целевого бюджетирования в управлении 88
2.2. Формирование механизма программно-целевого бюджетирования в системе управления социально-экономической системой субъекта Федерации 106
2.3. Направления развития управления социально-экономической системой субъекта Федерации с применением механизма программно-целевого бюджетирования 138
Заключение 165
Список источников и литература 171
Приложения 188

Введение к работе

Актуальность исследования. В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества и укрепления правового государства. Реформы, направленные на упорядочение государственных функций, системы органов власти и изменение роли государства в общественной жизни, требуют изменения характера функционирования органов государственной власти.
Реструктуризация социально-экономической сферы невозможна без повышения качества управления социально-экономическими системами. В этой связи все большая роль в данном процессе отводится субъектам Федерации. Построение эффективного и гибкого механизма управления социально-экономической системой субъектов Федерации является одной из самых острых проблем на современном этапе развития российской государственности.
Одним из наиболее мощных инструментов государственного воздействия на экономику и социальную сферу является бюджетирование, представляющее собой связующее звено между стратегическим и оперативным управлением всеми хозяйственными операциями, направленное на координацию экономических процессов в социально-экономической системе и, как следствие, на повышение ее конкурентоспособности.
Результаты исследований свидетельствуют, что существующая система бюджетирования не в полной мере отвечает требованиям эффективности использования бюджетных средств, а также существенно ограничивают возможности и стимулы повышения эффективности управления государством, субъектами Российской Федерации. Совершенствование практики бюджетирования, улучшение практики планирования, утверждения и исполнения бюджета, а также контроля над его исполнением следует рассматривать как немаловажный инструмент повышения эффективности управления социально-экономическими системами.
Одобренная Правительством РФ в 2004 г. Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 годах послужила основанием для перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования и управления, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, установленными исходя из приоритетов государственной политики. В этой связи Российской Федерации и ее субъектам необходим комплекс управленческих механизмов и инструментов, способствующих эффективному применению программно-целевого бюджетирования и повышению качества управления социально-экономическими системами.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена необходимостью научного анализа процессов становления, развития и осуществления управления социально-экономической системой субъекта Федерации на основе программно-целевого бюджетирования и потребностью в научно-обоснованных рекомендациях по совершенствованию данной практики управления социально-экономическими системами.
Степень разработанности проблемы. В российской общественной науке в последнее время появился ряд работ, посвященных теме управления социально-экономической системой субъекта Федерации. В условиях стремительных изменений во всех сферах общественной жизни, роста социальных и управленческих коммуникаций особую значимость для управления приобретает реализация инноваций в системе государственной власти, изменение принципов организации и функционирования ее органов. В связи с этим особый интерес представляют разработки в области теории организации и организационного проектирования (Р. Акоффа, Дж. Грейсона, Р. Лайкерта, Г. Минтцберга, Э. Мэйо, Д. Норта, Т. Парсонса, Т. Питерса, Г. Саймона, Ф. Тейлора, Р. Уотермана, Г. Файоля). Модели организационной эффективности рассматриваются в работах П. Блау', Р. Дафта, К. Камерона, К. Кембела, М.
1Blau P.M.The Dynamics of Bureaucracy, Chicago and LondoniThe University of Chicago Press, 1963.
5 Крозье , P. Куина, H. Лумана , Р. Мертона , Ч. Перроу, Ф. Ригза , К. Сишора, Р. Холла.
Проблемы повышения эффективности органов власти и управления, способы ее оценки рассматриваются в работах СЮ. Наумова6, С.А. Вороно-
ч о
ва, И.В. Котелевской , О.А. Кириченко, В.В. Лобанова, Е.В. Масленниковой9, Е.В Охотского10, Л.Н. Татариновой11, Ф.И. Шамхалова12, Л.И. Якобсо-
Различные аспекты теоретического осмысления социально-экономических систем субъектов РФ и управления ими нашли отражение в трудах Л.И. Абалкина, В.А. Агафонова, Э.Б. Алаева, СЮ. Глазьева, А.Л. Га-поненко, В.М. Глушкова, А.Г. Гранберга, Н.Д. Кондратьева, Л.П. Куракова, Д.С Львова, В.И. Маевского, В;Л. Макарова, А.С. Маршалова, А.В. Пикуль-кина, Б.А. Райзберга14, В Е. Рохчина, Н.Н. Ухова, А.Н. Швецова.
CrazierМ.The Bureaucratic Phenomenon, Chicago: University of Chicago, 1964.
3Луман H.Власть. - M., 2001.
4Merton R.K.«Social Theory and Social Structure». The Free Press. New York. 1957.
5Riggs КAdministration in Developing Countries: the Theory of the Prismatic Society, Boston: Houghton-MiffinCo.1964.
6Наумов СЮ.Совершенствование подготовки кадров государственной и муниципальной службы как фактор повышения качества управления // Государственная и муниципальная служба: от качества подготовки - к качеству управления. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2007.
7Россошанская А. В., Воронов С. А.Критерии и методика оценки руководителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления Саратовской области // Со действие реформе государственного управления в России. — М.,2005.
8Котелевская И.Оценка эффективности деятельности государственных гражданских служащих. Материалы проекта «Административная реформа в Российской Федерации» //
9Южаков В.Н, Замогильный СИ., Фокина Т.П., Масленникова Е.В., Татаринова Л.Н. и др.Механизмы устойчивого функционирования государственной службы на региональ ном уровне. - М., 1996.
10Охотский Е.В.Особенности нормативно-правового регулирования государственной службы в российском парламенте // Государственная служба России: проблемы становле ния и развития/ Материалы методологического семинара. - М., 2001.
11Татаринова Л.Н, Мокеев М.М.Управление по результатам в органах государственной власти: новые вызовы и открывающиеся возможности // Государственная и муниципаль ная служба: от качества подготовки - к качеству управления. - Саратов: Поволжская ака демия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2007.
12Основы теории государственного управления / Ф. Шамхалов. - М., 2003.
13Якобсон Л.И.Реформа государственной службы; интересы и приоритеты. // Обществен ные науки и современность. 2002. № 3.
14Райзберг Б.А.Государственное управление экономическими и социальными процесса-
Анализ сущности бюджета, его функции, принципы построения бюджетной системы рассматриваются в работах A.M. Бабич, Л.Н. Павловой, Г.Б. Поляка, Л.И. Сергеева, А.В. Улюкаева15, специфика регионального бюджета и региональных финансов нашли свое отражение в работах A.M. Лаврова16, В.Н. Лексина, Л.И. Сергеева, А.Н. Швецова, М.И. Яндиева.
Программно-целевое бюджетирование является объектом различного рода научных исследований. В этом направлении работают О.В. Александров, А.В. Алешина, О.А. Амиров17, М.П. Афанасьев, А.С. Бараховский18, А.В. Бусарова, Е.Е. Ваксова, Д.А. Васильев, Е.Ю. Кисляков, В.В. Клима-нов, А.В. Костров19, А.А. Сохнев.
В настоящее время требуется новый, качественный уровень осмысления системы управления социально-экономическими системами субъектов РФ, разработки и внедрения в управленческую практику технологий, способствующих оперативности принятия и эффективности контроля исполнения решений, обеспечению устойчивости и оптимизации процесса управления, а также оценки деятельности органов власти.
Анализ имеющихся исследований по совершенствованию программно-целевого бюджетирования свидетельствует, что вопросы методологии и технологии применения программно-целевого бюджетирования в социально-экономической системе субъекта Федерации не нашли достаточного отражения. Актуальность данной проблематики и, в то же время, ее недостаточная
ми. -М., 2005.
15Улюкаев А.В.Проблемы государственной бюджетной политики. - М., 2004.
16Лавров А.Среднесрочное бюджетирование, ориентированное па результаты: междуна родный опыт и российские перспективы. - Финансы. 2004. №3.
Подготовка проектов нормативных документов и методических рекомендаций по введению практики стратегического планирования в регионах Российской Федерации. Всемирный банк. - М. 2005.
18Бараховский А., Кпишина М.Реформа бюджетного процесса на субфедералыюм уровне //Бюджет. 2006. №11.
19Костров А.В., Кисляков ЕЮ., Васильев Д.А.Функционально-программный метод бюд жетирования государственных органов как синтез современных технологий финансового менеджмента в государственном секторе // Реформа государственного управления в Рос сии: взгляд изнутри. - М., 2004.
7 разработанность явились основанием для выбора темы диссертационного исследования.
Целью исследования является комплексный научный анализ управления социально-экономической системой субъекта Федерации на основе программно-целевого бюджетирования, а также разработка предложений по его совершенствованию.
Для реализации поставленной цели в диссертации решаются следующие исследовательские задачи:
1. Определение основных методологических подходов к управлению социально-экономической системой субъекта Федерации.
2. Раскрытие сущности и функционального содержания бюджетирования в управлении.
3. Обоснование необходимости применения программно-целевого бюджетирования в управлении социально-экономической системой субъекта Федерации.
4. Изучение зарубежного опыта применения программно-целевого бюджетирования в управлении.
5. Разработка механизма программно-целевого бюджетирования в системе управления социально-экономической системой субъекта Федерации.
6. Определение направлений развития управления социально-экономической системой субъекта Федерации с применением механизма программно-целевого бюджетирования.
Объектом исследования выступает социально-экономическая система субъекта Федерации, встроенная в национальную (и международную) экономическую системы.
Предмет исследования - экономические и управленческие отношения, тенденции, инструменты, организационно-экономические связи, возникающие при использовании механизма программно-целевого бюджетирования в управлении субъектом Федерации.
Методологической основой послужил системный подход, позволивший рассмотреть все элементы социально-экономической системы субъекта Федерации, а также метод ситуационного и комплексного подхода, аналити-ко-прогностический и статистические методы.
Теоретическую основу исследования составили научные положения и выводы, получившие свое отражение в работах зарубежных и отечественных авторов в области теории управления, теории систем, управления социально-экономическими процессами, управления государственными финансами, теоретическими положениями об эффективности деятельности органов государственной власти, программно-целевого бюджетирования, которые способствовали формулированию выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование управления социально-экономической системой субъекта Федерации с применением механизма программно-целевого бюджетирования.
Нормативной основой исследования являются Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», нормативно-правовые акты федерального, субфедерального уровня, методические и нормативные материалы Правительства Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, высших органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации - участниковпроекта «Административная реформа в Российской Федерации».
Эмпирической базой исследования послужили материалы проекта «Административная реформа в Российской Федерации», проекта «Внедрение элементов управления по результатам на региональном уровне», международных, общероссийских и региональных научных и научно-практических конференций, «круглых столов», методологических семинаров и дискуссий; данные статистики и прикладных исследований социально-экономической ситуации; литературные источники, публикации в периодической печати и информационные передачи в электронных СМИ, научное общение, личные
9 наблюдения. В работе также использовались материалы «Всемирного банка», Центра исследовании бюджетных отношений, Проекта DFID по административной реформе и реформе государственной службы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке авторского подхода к упрэвлению социально-экономической системой субъекта Федерации на основе программно-целевого бюджетирования. Основные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна состоят в следующем.
По специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством» (2.1 -теория управления экономическими системами);
1. Теоретически обоснована необходимость применения различных методологических подходов к управлению социально-экономической системой субъекта Федерации как инструментов, позволяющих достигать поставленных целей на основе целенаправленного и комплексного воздействия на систему в целом:
системного подхода, заключающегося в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей экономической системы субъекта Федерации с внешней средой, в том числе с обществом в целом, что дает возможность рассматривать взаимосвязи между данной экономической системой и обществом, а также взаимосвязи в административно-государственном управлении как единое целое;
ситуационного подхода, состоящего в выделении типичных ситуаций во внешней среде и объединении этих ситуаций в блоки на основе сходных стратегий и действий руководителей, что дает возможность использования методов управления, в большей степени соответствующих конкретной сложившейся ситуации;
процессного подхода, рассматривающего управление социально-экономической системой субъекта Федерации как процесс, как серию непрерывно взаимосвязанных действий, которые объединены связующими про-
10 цессами коммуникации, принятия решения и определяемых как управленческие функции;
менеджеристского подхода, делающего акцент на важности окружающей среды социально-экономической системы субъекта Федерации и стратегии высшего должностного лица субъекта Федерации, а также заимствующий методы, используемые в бизнес-управлении;
программно-целевого подхода, заключающегося в выработке и проведении органами управления социально-экономической системы субъекта Федерации взаимоувязанных программных мер, направленных на достижение целей, а также устранение, подавление и смягчение возникающих проблем.
2. Раскрыта сущность бюджетирования в управлении как мощного инструмента государственного воздействия на экономику и социальную сферу и как инструмента управления, способствующего реализации всех его функций: планирования операций, обеспечивающих достижение целей организации; прогнозирования; координации различных видов деятельности и отдельных подразделений; согласования интересов отдельных работников и групп в целом по организации; мотивирования руководителей всех рангов в достижении целей своих центров ответственности; контроля текущей деятельности и обеспечения плановой дисциплины; обучения кадров.
3. Обоснована необходимость применения программно-целевого бюджетирования в управлении социально-экономической системой субъекта Федерации, поскольку оно позволяет:
осуществлять планирование на перспективу;
предоставлять населению именно те общественные блага и услуги, в которых общество реально заинтересовано;
создать систему мониторинга и контроля эффективности использования бюджетных средств;
устанавливать ответственность органов и должностных лиц за конечный результат, не только в вид