Ларионова, Виктория Игоревна. Реализация муниципального заказа в условиях реформирования бюджетного процесса

Краткое описание

Ларионова, Виктория Игоревна. Реализация муниципального заказа в условиях реформирования бюджетного процесса : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Ларионова Виктория Игоревна; [Место защиты: Байкал. гос. ун-т экономики и права].- Иркутск, 2010.- 290 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-8/1010

Содержание к диссертации

Введение
Теоретические аспекты реализации муниципального заказа в условиях реформирования бюджетного процесса12
Теоретическое исследование муниципального заказа в финансовом обеспечении расходов местного бюджета 12
Обоснование включения муниципального заказа в реформирование бюджетного процесса 36
Анализ реализации муниципального заказа в условиях реформирования бюджетного процесса в регионе65
Анализ факторов финансового планирования муниципального заказа 65
Определение требований к размещению муниципального заказа как условие его реализации 85
Содержание контроля за размещением муниципального заказа в условиях бюджетирования, ориентированного на результат 115
Направления совершенствования муниципального заказа в условиях бюджетирования, ориентированного на результат138
Предложения по разработке Программы реализации комплексной муниципальной контрактной системы 138
Методические рекомендации оценки эффективности расходования бюджетных средств путем размещения муниципального заказа 157
Заключение 179
Список использованной литературы 190
Приложения 212

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации на муниципальном уровне в настоящее время ориентировано на создание принципиально новых правил управления расходами местного бюджета. Муниципальные закупки являются одной из важнейших составляющих надлежащего оказания муниципальных услуг органами власти и бюджетными учреждениями населению при решении вопросов местного значения. Это предполагает значительную корректировку процедур реализации муниципального заказа при осуществлении бюджетной политики, направленной на активное содействие социальному и экономическому развитию муниципалитета, в соответствии с параметрами бюджетной реформы.
В настоящее время Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» кардинально изменил систему закупок, переведя ее на принципы конкуренции и обеспечения эффективности расходования бюджетных средств. Между тем практика законодательного регулирования контрактных отношений муниципальных закупок сопровождается большими проблемами и противоречиями. Для ответственного использования конкурсных торгов следует внести значительные изменения и дополнения в действующие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, разработать рекомендации по наиболее полному применению документов бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР), в ходе реализации муниципального заказа.
Современные требования к использованию муниципального заказа определяют необходимость его исследования на всех этапах бюджетного процесса в условиях реформирования с целью обеспечения результативности расходов местного бюджета.
Степень разработанности проблемы.В ходе исследования была изучена и систематизирована литература, в которой освещены теоретические и практические вопросы реализации муниципального заказа и бюджетной реформы.
Проблемы организации бюджетного процесса и его реформирования в Российской Федерации рассматриваются такими экономистами, как Арыкба-ев Р.К., Афанасьев М.П., Бабич А.Н., Врублевская О.В., Занина И.С., Золотарёва Г.М., Лавров A.M., Ляпунова Г.В., Маланичев С.А. Мартынова Н.В., Наби-ев Р.А., Поляк Г.В., Романовский М.В., Саметова Р.Я., Сорокина Т.В. и другие.
Экономическая природа, сущность и структура, а также значение муниципального (государственного) заказа в финансировании бюджетных расходов представлены в работах Алтынцева А.В., Асаулова А.Н., Васильевой Н.В., Гра-хова В.П., Дикаревой А. А., Игнатюка Н.А., Кощеева В.А., Лебедева В.В., Но-вичковой О.Е., Орловой М.М., Павлушкина А.В., Пронина Л. И., Смирнова B.C., Тяжетдинова СР., Файберг Т.В. и других.
Анализ научного материала по вопросам использования муниципального заказа показал, что основное внимание уделяется преимущественно особенно-
стям законодательства в сфере размещения муниципального заказа и организации технических процедур его применения. В то же время способы реализации важнейших задач бюджетной политики муниципального образования на всех этапах бюджетного процесса посредством муниципального заказа в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, недостаточно изучены. Это создает трудности при попытках организовать процесс использования муниципальных закупок, который характеризовался бы ответственным и результативным расходованием бюджетных средств.
Недостаточная проработанность и практическая значимость теоретических и прикладных вопросов, касающихся формирования, размещения и контроля муниципального заказа в условиях реформирования бюджетного процесса предопределили выбор темы, цели и задач диссертационной работы.
Цель и задачи исследования.Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование и разработка практических рекомендаций по применению бюджетирования, ориентированного на результат, при реализации муниципального заказа на всех этапах бюджетного процесса для финансирования расходов местного бюджета.
Постановка данной цели потребовала решения следующих задач:
обобщить теоретические аспекты и уточнить понятие «муниципальный заказ» в условиях реформирования бюджетного процесса;
определить особенности реализации муниципального заказа на всех этапах бюджетного процесса в Российской Федерации;
изучить финансовую сущность и логическую взаимосвязь документов бюджетирования, ориентированного на результат, при использовании муниципального заказа для финансирования расходов местного бюджета;
проанализировать основные тенденции практики финансового планирования, размещения и контроля за размещением муниципального заказа;
сформулировать предложения по формированию программы реализации комплексной муниципальной контрактной системы (далее - МКС), основанной на внедрении новых нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок применения муниципального заказа в бюджетном процессе, а также на создании аналитической базы инструментов бюджетирования, ориентированного на результат;
- разработать рекомендации по оценке эффективности расходования бюджетных средств при размещении муниципального заказа в целях совершен ствования бюджетного процесса.
Область исследования.Исследование проведено по специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) в рамках раздела: 2.8. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов.
Объект исследования- финансовое обеспечение расходов местного бюджета посредством реализации муниципального заказа.
Предмет исследования- процесс формирования, размещения и контроля за размещением муниципального заказа на основе бюджетирования, ориентированного на результат.
Методы исследования.Глубина исследования, обоснованность научных результатов, достоверность выводов и рекомендаций была обеспечена применением общенаучных методов познания: абстрактно-логического (при формулировании цели и задач исследования); диалектического (при рассмотрении понятий «муниципальный заказ» и «государственный заказ»); наблюдения, синтеза теоретического и практического материала, посвященного концептуальным вопросам государственного и муниципального заказа, использованием экономического и статистического анализа (группировок, сравнения, обобщения), нормативных и справочных материалов, сравнения (при выявлении различий между способами размещения муниципального заказа); классификации (при построении классификации нарушений в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг).
Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации.Теоретическую основу диссертационной работы составили труды ведущих отечественных экономистов в области реализации муниципального заказа для финансирования расходов местного бюджета, в том числе - посвященные изучению вопросов реформирования бюджетного процесса.
Информационной базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Министерства финансов РФ, Министерства финансов Иркутской области, Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Иркутской области, Министерства экономического развития и торговли РФ, Комитета по экономике и финансам администрации г. Иркутска, отдела муниципальных закупок г. Ангарска, Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ, а также нормативная и справочная литература, материалы монографических исследований и периодической печати, Интернет-источники.
В данной работе систематизирована и проанализирована информация о расходах бюджетов и специфике организации бюджетного процесса в Российской Федерации, структуре и динамике закупок муниципальных образований Иркутской области, что дает наиболее полную и достоверную оценку реализации муниципального заказа в условиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
Наиболее существенные результаты, полученные автором.В ходе диссертационного исследования автором получены следующие научные результаты:
1. Выделены этапы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в порядок реализации муниципального заказа на основе требований к его планированию, размещению и контролю в условиях реформы бюджетного процесса;
1. Представлены основные направления повышения качества формирования муниципального заказа, предусматривающие его планирование в документах БОР с учетом параметров выбора способов закупки и позволяющие обеспечить прозрачность процедур данного этапа бюджетного процесса;
2. Определены основные требования к размещению муниципального заказа в условиях бюджетной реформы на основе анализа действующей практики применения закупок, включающие оценку его влияния на бюджетные расходы;
3. Даны рекомендации по разработке программы реализации комплексной муниципальной контрактной системы, позволяющие более четко определить приоритеты, цели и результаты использования бюджетных средств, организовать на постоянной основе мониторинг финансового обеспечения муниципального заказа;
4. Уточнены показатели оценки эффективности расходования бюджетных средств путем размещения муниципального заказа с целью создания информационной базы для формирования муниципальных заданий, реестра расходных обязательств, докладов о результатах и основных направлениях деятельности (далее - ДРОНД), долгосрочных муниципальных и ведомственных целевых программ.
Научная новизна диссертационного исследованиязаключается в обосновании теоретических положений и практических рекомендаций к реализации муниципального заказа в условиях реформирования бюджетного процесса.
Элементы научной новизны:
1. Уточнено понятие муниципального заказа как инструмента бюджетной политики с точки зрения финансового обеспечения бюджетополучателей и расходования бюджетных средств;
2. Сформулированы основные принципы реализации муниципального заказа в рамках бюджетного процесса с позиции их взаимосвязи с принципами построения бюджетной системы Российской Федерации;
3. Предложена классификация нарушений в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, позволяющая усилить результативность финансового контроля.
Практическая значимость диссертационной работызаключается в возможности использования ее результатов в ходе реализации муниципального заказа и организации бюджетирования при составлении, рассмотрении и утверждении проекта местного бюджета; исполнении местного бюджета; составлении, внешней проверке, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности; осуществлении финансового контроля.
Апробация работы.Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались и обсуждались на ежегодных научных конференциях профессорско-преподавательского состава и докторантов, научных конференциях аспирантов, студентов и магистрантов БГУЭП (г. Иркутск); заседании 18-й научной конференции аспирантов и их научных руководителей, посвященной социально-экономическим реформам в регионе (г. Иркутск), научно-практической конференции «Поддержка малого и среднего предприниматель-
ства на федеральном, региональном и местном уровнях: опыт, проблемы и перспективы» (г. Иркутск), на конференциях по итогам V Байкальского экономического форума в 2008 г. на тему: «Поддержка малого и среднего предпринимательства на федеральном, региональном и местном уровнях: опыт, проблемы и перспективы», в рамках VI Байкальского экономического форума в 2010 г. на тему: «Два взгляда на конкуренцию: государство и бизнес». Результаты диссертационного исследования публиковались в сборниках трудов БГУЭП, а также нашли отражение в научно-исследовательских темах кафедры финансов: «Механизм управления финансовыми ресурсами в регионе», «Управление государственными и муниципальными финансами в условиях реформирования», внесенных в Целевую комплексную программу научных исследований и инновационных разработок БГУЭП на 2008-2010 гг.
Отдельные разработки автора (предложения по формированию нового вида перечня централизованных и децентрализованных закупок, по уточнению содержания муниципального задания учредителя бюджетному учреждению, а также по созданию методики оценки эффективности расходования бюджетных средств при размещении муниципального заказа) нашли применение в работе администрации г. Иркутска.
Публикации.Результаты исследования изложены в 8 печатных работах общим объемом 3,83 п.л., в том числе две статьи объемом 0,93 п.л. опубликованы в ведущих рецензируемых научных журнала и изданиях перечня Высшей аттестационной комиссии России.

Обоснование включения муниципального заказа в реформирование бюджетного процесса

Использование муниципального заказа в настоящее время в практике финансирования расходов местного бюджета основывается на методе бюджетирования; ориентированного на результат, который внедряется на всех этапах бюджетного процесса.
В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством деятельность ОМСУ и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов публично-правовых образований, утверждению и исполнению бюджетов, а также контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности [2, С. 6; 123, С.166]. Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» одобрена концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. (далее - Постановление № 249) [11, п. 1]. Сложившиеся.ранее подходы; к организации! бюджетного процесса1: существенно-ограничивали возможности и институциональные: стимулы повышения эффективности управления муниципальными: финансами и: переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение-конечных общественно-значимых и измеримых результатов [78, С.217-219; 97, С.54; 112; 121; 147, Є.21-28].
Соответственно, под реформированием бюджетного процесса понимается переход к БОР, обусловленный цел ым: рядом; причин: это низкая результативность: расходов, формальный характер программно-целевого- планирования, повышенное внимание к соответствию; кассовых расходов плановым показателям вместо анализа результатов использования?:бюджета; отсутствие среднесрочного: финансового плана; для каждого бюджетного цикла» отдельно, отсутствие четких критериев и; процедур отбора финансируемых направлений И:мероприятий в соответствии;с приоритетами бюджетной политики; четких; формулировок целей и конечных результатов использования? общественных средств, а также: критериев; оценки; деятельности администраторов? бюджетных средств [59; С. 179; 80, С.231-238;:99; С. 15;: 152, С.76-79;. 161Г-162; 168іС255;]:
Инструменты-реформирования-бюджетного процесса получили широкое распространение на-всех его стадиях. Одними из: наиболее значимых составляющих реформирования бюджетного процесса в области муниципального заказа можно назвать переход на среднесрочное БОР, составление отчетности о финансовом положении публично-правовых образований на базе учета, основанного на методе начисления; внедрение процедур внутреннего: контроля и аудита [153; 179, С. ЮГ]. Они имеют немаловажное значение и направлены на изменение системы финансового планирования и финансирования в целях ориентации ее на конечный результат.
Принтом стоит отметить, что реформирование бюджетного процесса в России- условно разделено на три этапа. Их последовательность и описание представлено во многих научных работах в области оценки эффективности расходов и реформирования бюджетного процесса [129, С. 239-248; 135, С. 11-15].
В настоящее время можно условно говорить о третьем этапе бюджетной реформы, который направлен на совершенствование управления общественными финансами: Основная задача этого этапа - переход к БОР. Если на первом этапе надо было отрегулировать процедуры исполнения бюджета, ввести систему учета, основанную на методе начислений, то в современных условиях этого недостаточно. Необходимо активно внедрять имеющийся инструментарий БОР на всех стадиях бюджетного процесса при использовании муниципального заказа для финансирования расходов местного бюджета. Это предполагает применение целого ряда документов бюджетирования при составлении проекта местного бюджета; рассмотрении И! утверждении проекта местного бюджета; исполнении4 местного бюджета; составлении, внешней, проверке, рассмотрении и утверждении бюджетной отчетности; осуществлении финансового» контроля в ходе реализации муниципального заказа- (см. Приложение 6). Рассмотрим все вышеперечисленные стадии бюджетного процесса.
В соответствии со ст. 169 и ст. 173 БК РФ процесс формирования муниципального заказа, начинается с разработки прогноза социально-экономического развития территории и составления проекта местного бюджета на следующий год. Определяются сроки представления необходимых документов для составления проекта бюджета и ответственные исполнители. ОМСУ разрабатывают и реализуют социально-экономическую политику в едином экономическом и правовом пространстве Российской Федерации в соответствии с федеральным и областным законодательством, Уставом муниципалитета и иными муниципальными правовыми актами. Социально-экономическое развитие муниципального образования прогнозируется с учетом Концепции социально-экономического развития субъекта РФ, основных положений проекта стратегии развития региона, одобренных Министерством регионального развития и торговли РФ. Разработка проекта- местного бюджета основывается на положении о бюджетном процессе в органах местного самоуправления [19].
БОР подразумевает прозрачность, подконтрольность и повышение эффективности распределения и использования финансовых ресурсов [72, С. 97]. Именно поэтому в основу формирования местного бюджета должны быть положены стратегические цели и задачи реформирования бюджетного процесса, определенные Бюджетными Посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике на соответствующий финансовый год и среднесрочную перспективу [7-10].