МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ОЦІНКИ ТА ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВЛАДИ ЯК ПУБЛІЧНИХ ОРГАНІЗАЦІЙ

Краткое описание

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

На правах рукопису

Дзюндзюк Вячеслав Борисович
УДК 35.071.2

МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ОЦІНКИ ТА ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВЛАДИ ЯК ПУБЛІЧНИХ ОРГАНІЗАЦІЙ

25.00.02. механізми державного управління

Дисертація на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління

Науковий консультант:
Одінцова Г.С.,
доктор економічних наук, професор

ХАРКІВ 2005

ЗМІСТ

ВСТУП........................................................................................................... 5
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВЛАДИ............................................................... 14
1.1. Моделі ефективності діяльності органів влади як публічних організацій 14
1.2. Вимірювання ефективності діяльності публічних організацій. 29
1.3. Методичний підхід до оцінки ефективності діяльності
публічних організацій........................................................................... 50
1.4. Характеристика високоефективних організацій........................ 71
1.5. Методологія здійснення організаційних перетворень з метою підвищення ефективності........................................................................................... 80
Висновки до першого розділу............................................................. 106
РОЗДІЛ 2. ОСОБЛИВОСТІ І ПРОБЛЕМИ СУЧАСНОГО ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ, ЩО ВПЛИВАЮТЬ НА ЕФЕКТИВНІСТЬ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВЛАДИ 110
2.1. Передумови переходу до нової моделі державного
управління............................................................................................. 110
2.2. Новий публічний менеджмент..................................................... 130
2.3. Специфіка публічних організацій як суб’єктів управління..... 156
Висновки до другого розділу.............................................................. 168
РОЗДІЛ 3. ОЦІНКА ЕФЕКТИВНОСТІ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ
ВЛАДИ В УКРАЇНІ.................................................................................. 172
3.1. Загальна оцінка ефективності. Визначення місії організацій і ефективності її виконання............................................................................................. 172
3.2. Оцінка структури місцевих органів влади................................. 181
3.3. Оцінка структури робочого часу, наявних і необхідних індивідуальних якостей співробітників....................................................................................... 192
3.4. Оцінка кадрового забезпечення діяльності місцевих органів
влади...................................................................................................... 200
3.5. Рівень володіння співробітниками необхідними знаннями, вміннями і навичками............................................................................................. 209
3.6. Взаємодія з населенням. Оцінка зовнішньої ефективності..... 218
Висновки до третього розділу............................................................. 224
РОЗДІЛ 4. РОЗРОБКА СТРАТЕГІЇ, ЩО ЗАБЕЗПЕЧУЄ ПІДВИЩЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ ЕФЕКТИВНОСТІ.................................................... 227
4.1. Специфіка стратегічного менеджменту в публічних
організаціях.......................................................................................... 227
4.2. Багатоаспектність і багатофункціональність використання стратегій в організаціях.......................................................................................... 241
4.3. Типи стратегій для публічних організацій................................. 250
4.4. Механізм розробки і впровадження стратегії............................. 267
Висновки до четвертого розділу......................................................... 289
РОЗДІЛ 5. МЕХАНІЗМ ПЕРЕТВОРЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЇ НА ВИСОКОЕФЕКТИВНУ.................................................................................................................... 292
5.1. Створення підґрунтя для здійснення організаційних змін....... 292
5.2. Впровадження принципів суцільно-якісного управління для підвищення ефективності публічних організацій................................................. 319
5.3. Здійснення реінжиніринга в публічних організаціях................ 330
5.4. Використання маркетингових підходів в діяльності публічних організацій 345
Висновки до п’ятого розділу.............................................................. 357
ВИСНОВКИ.............................................................................................. 360
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ.................................................. 372
Додаток А. Довідки про впровадження результатів дисертаційного дослідження................................................................................................................ 411
Додаток Б. Інструментарій для одержання експертних оцінок внутрішньої ефективності......................................................................................... 418
Додаток В. Статистичний опис результатів соціологічного дослідження Функціональний аналіз в органах державного управління”........ 428
Додаток Д. Статистичний опис результатів соціологічного дослідження Вивчення ефективного досвіду функціонування місцевих органів влади в Україні” 438
Додаток Ж. Експертна система Організаційна стратегія”............ 451

ВСТУП

Актуальність теми. Докорінні зрушення, що здійснюються в економічному та соціокультурному просторі України, напружені зусилля у пошуках власного шляху розвитку вимагають глибокого осмислення, ґрунтовного теоретичного аналізу напрямів змін в усіх сферах суспільного буття. Радикальні зміни соціальної реальності, глобалізація сучасних соціально-економічних відносин, зумовлює пріоритетність реформування існуючої системи державного управління, що детермінує соціально-економічний та соціально-політичний розвиток нашої країни. Одним з ключових завдань для владних структур і публічних організацій в цілому сьогодні стає відхід від усталених стереотипів здійснення своєї діяльності і перехід до нових моделей їхньої взаємодії з громадянами як клієнтами, споживачами управлінських послуг.
Впровадження таких моделей значно актуалізує проблему підвищення ефективності діяльності публічних організацій. Перші спроби теоретично вирішити проблему організаційної ефективності знаходять відображення у працях Ф.Тейлора, Г.Ганта, Ф.Гілберта, Р.Шелтона, А.Файоля, що займалися проблемами організації праці і пошуком методів підвищення її ефективності та відокремили управлінську працю від інших форм діяльності. Вагомий внесок у їх вирішення вніс і М.Вебер, який розробив модель ідеальної бюрократії”, що тривалий час вважалася найефективнішою формою організації. Значна заслуга у вирішенні питання організації ефективної взаємодії між керуючими і керованими належить Е.Мейо, який за допомогою емпіричних досліджень довів, що соціальні дії індивідів мотивуються не тільки економічними факторами. Подальший розвиток ці ідеї отримали в працях А.Маслоу, що розробив теорію ієрархії людських потреб, а також К.Левіна і Ф.Фідлера, які запропонували теорію ефективного лідерства, засновану на різноманітних засобах управлінських впливів керівника на підлеглих.
Ґрунтуючись на досягненнях вищезгаданих вчених, у середині двадцятого століття П.Друкером в окрему наукову дисципліну був виділений менеджмент, в якому питання ефективності займають центральне місце, однак розглядаються переважно в економічному ракурсі.
У сімдесятих і на початку вісімдесятих років двадцятого століття Д. Екманом, Е. Квейдом, Г. Саймоном і деякими іншими вченими була здійснена спроба відмовитися від загальних принципів організації управління. На основі системного, ситуаційного підходів і кібернетики ними були розроблені моделі підвищення ефективності діяльності організацій, які враховують різні ситуації і фактори (політичні, економічні, культурні й інші).
Але найбільш актуальною проблема організаційної ефективності, і особливо стосовно публічних організацій, стала в останні двадцять років. Це пояснюється тим, що, як відзначають експерти Світового Банку [457], їхня висока ефективність впливає на поліпшення стандартів життя в країні і соціополітичну стабільність. А в огляді Організації економічного співробітництва і розвитку за 1993 рік [377] відзначався прямий зв'язок між ефективністю публічного сектора й ефективністю національної економіки в цілому, в зв'язку з чим зроблено висновок про необхідність постійного підвищення якості послуг і задоволення потреб клієнтів у публічному секторі, що вимагає впровадження нових підходів і технологій.
Розгляд питань підвищення ефективності публічних організацій знаходить відображення у працях Д. Бітона, К. Полліта, Ф. Террі, Р. Каплана, Д. Нортона, К. Томкінса, П. Дікенса, К. Талбота, Н. Картера, М. Джексона, І. Кіркпатрика, М. Кейва, Е. Халачмі, Дж. Букаерта, К. Худа, П. Селфа, Б. Хадсона, К. Каллагана, М. Хольцера, Б. Палмера, В. Гіллісона, Е. Перріна, М. Мура, Л. Мартіна, С. Роджерса, Е. Розена, М. Поповича, М. Сандьєра, Дж. Слайтера, що пропонують нові моделі організаційної ефективності і шляхи її підвищення. Вони базуються на нових принципах організаційної діяльності, що якісно відрізняються від бюрократичних, найбільш розповсюджених донедавна, котрі перестали відповідати реаліям сучасності, зокрема, швидким змінам зовнішнього середовища, процесам світової глобалізації, технологічному розвитку.
Питання ефективності в державному управлінні знаходять відображення й у працях вітчизняних вчених В.Д. Бакуменка, С.О. Білої, А. Гошко, В.М. Лобаса, В.М. Мартиненка, О.А. Машкова, Н.С. Миронової, Н.Р. Нижник, Г.С. Одінцової, І.В. Розпутенка, С.М. Серьогіна, О.І.Сушинського, В.В.Тертички, В.В. Токовенко, В.В. Цвєткова, Ю.О. Чернецького, Ю.П. Шарова та ін.
Поруч з цим слід відзначити, що проблема підвищення ефективності публічних організацій залишається недостатньо розробленою. Особливо це стосується визначення універсальних підходів, котрі б поєднували, з одного боку, загальні методологічні питання ефективності, а, з іншого дозволяли б розглядати окремі аспекти організаційної ефективності та забезпечувати її підвищення в конкретних установах. Крім того, розробки зарубіжних вчених пристосовані до специфіки певних країн, а тому не можуть бути впроваджені в Україні безпосередньо, без належної адаптації. Все це й обумовлює актуальність теми дослідження, визначає його мету та задачі.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації пов’язана із завершеними НДР Адміністративне реформування на рівні територіальних органів влади” (державний реєстраційний номер 0100U001209), Розробка методики підвищення ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій” (державний реєстраційний номер 0103U000842) та новою НДР ”Вдосконалення структурно-функціонального забезпечення діяльності територіальних органів влади” (державний реєстраційний номер 0105U002743), що виконується кафедрою державного управління та менеджменту Харківського регіонального інституту державного управління у межах комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України Державне управління та місцеве самоврядування”, а також із НДР Аналіз потреб державних службовців у навчанні” (державний реєстраційний номер 0199U001588), НДР Функціональний аналіз в органах державного управління” (державний реєстраційний номер 0100U001208), що виконувались Харківським регіональним інститутом державного управління Національної академії державного управління при Президентові України на замовлення Харківської обласної державної адміністрації.
Внеском автора при виконанні даних наукових досліджень є визначення загальних засад перетворення системи державного управління на територіальному рівні; виявлення специфіки взаємодії суб’єкта і об’єкта державного управління на регіональному рівні; проведення оцінювання ефективності діяльності місцевих органів влади; розробка методики оцінки ефективності діяльності місцевих державних адміністрації з боку населення; опрацювання напрямків і заходів з підвищення ефективності діяльності місцевих державних адміністрацій; здійснення експертної оцінки структури місцевих органів влади.
Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є обґрунтування теоретико-методологічних засад та розробка механізмів послідовного переходу до функціонування органів влади в Україні як високоефективних публічних організацій.
Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі задачі:
- обґрунтувати теоретико-методологічні засади нової моделі державного управління для забезпечення високої ефективності діяльності публічних організацій в цілому і визначити її особливості;
- виявити специфіку публічних організацій як суб’єктів управління;
- створити модель ефективності діяльності органів влади як публічних організацій, що адекватна сучасним українським реаліям;
- розробити методичне забезпечення вимірювання та оцінки ефективності діяльності публічних організацій;
- визначити характеристики високоефективних організацій;
- розробити механізми здійснення організаційних змін, необхідних для сталого підвищення ефективності діяльності публічних організацій;
- з’ясувати основні чинники, що впливають на забезпечення високої ефективності діяльності органів влади в Україні;
- розробити методичний підхід до опрацювання стратегії публічних організацій, що забезпечує підвищення ефективності їхньої діяльності;
- визначити основні технології перетворення публічних організацій на високоефективні.
Об’єкт дослідження процес переходу до діяльності органів влади в Україні як високоефективних публічних організацій.
Предмет дослідження методологічні засади оцінки ефективності діяльності органів влади, формування стратегії розвитку та механізмів, що забезпечують її підвищення.
Методи дослідження. Цілісність дослідження забезпечують системний і комплексний підходи. Для теоретичного осмислення різних аспектів проблеми застосовувались аналіз і синтез (застосовність сучасних західних теорій до процесів, що відбуваються в сучасній українській державі, використання публічними організаціями технологій, розроблених для приватних організацій), моделювання та структурно-функціональний аналіз (модель ефективності діяльності публічних організацій), абстрагування та узагальнення (традиційна та нова модель державного управління), аналогії (організаційна поведінка і т. ін.).
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в даному дослідженні здійснено розробку методологічних засад перетворення органів влади на високоефективні, виходячи із їхньої специфіки як публічних організацій. Новизна наукових результатів конкретизується в таких положеннях:
Уперше:
опрацьовано механізм перетворення органів влади на високоефективні публічні організації, який складається з перетворюючих технологій, що базуються на опрацьованій організаційній стратегії, та певних підготовчих заходів, що передують ним;
розроблено методичний підхід до оцінки ефективності діяльності публічних організацій, в якому органічно поєднуються її зовнішня і внутрішня складові;
узагальнено і систематизовано характеристики високоефективних організацій, які можуть слугувати своєрідним еталоном для здійснення цілеспрямованих змін щодо підвищення ефективності.
Удосконалено:
модель ефективності діяльності публічних організацій, яка базується на співвідношенні між можливостями, організаційними та соціальними результатами діяльності, а також враховує задоволеність кінцевим продуктом діяльності і соціальними результатами з боку громадян;
модель здійснення широкомасштабних організаційних змін, спрямованих на підвищення ефективності, яка враховує існування в організації різних реальностей, під якими розуміється сукупність поглядів, переконань і вірувань, що визначають ставлення людини до навколишнього світу, її поводження і стиль життя;
функціональний підхід до створення системи виміру організаційної ефективності, що набуває якостей зворотного впливу, який може бути як позитивним, так і негативним;
діагностичну схему зміни ефективності організаційної діяльності, що включає чотири вимірювальних елементи, управлінський, трансакційний, інформаційний, технологічний, кожний з яких має три категоріальних рівні: проблеми, можливості і дії;
механізм розробки і впровадження стратегії для публічних організацій, що дозволяє підвищити їхню ефективність;
Дістало подальший розвиток:
виявлення особливостей, які мають бути притаманні новій моделі державного управління, що, на відміну від традиційної, базується на менеджменті, а не на адмініструванні;
визначення особливостей публічних організацій як суб’єктів управління і специфіки застосування стратегічного менеджменту;
з’ясування чинників ефективності діяльності місцевих органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування в Україні;
застосування суцільно-якісного управління, реінжиніринга і маркетингу як технологій перетворення органів влади на високоефективні публічні організації.
Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в розширенні та поглибленні існуючих уявлень щодо ефективності діяльності органів влади як публічних організацій і в застосуванні методів її підвищення. Основні положення та висновки можуть бути використаними при переході до нової моделі державного управління, спрямованої на громадянина як отримувача громадських і управлінських послуг від публічних організацій, при розробці заходів з реалізації стратегії реформування публічних організацій в Україні. Методика оцінки ефективності публічних організацій може використовуватися як практичний інструмент в їхній діяльності для запобігання впливу негативних чинників на організаційну ефективність, а також для визначення ставлення населення (окремих соціальних груп) до конкретної організації. Розроблена експертна система Організаційна стратегія” може застосовуватися керівниками публічних організацій у виробле

Список литературы

ВИСНОВКИ

Проведене дослідження, спрямоване на розробку методологічного забезпечення створення високоефективних органів влади в сучасній Україні, розглядаючи їх як публічні організації, призвело до обґрунтування ряду нових положень та висновків стосовно організаційної ефективності; підтвердило необхідність переходу до нової моделі державного управління, в основі якої є зорієнтованість на результати, отже на ефективність; визначило основні проблеми ефективності в діяльності органів влади в сучасній Україні; дозволило розробити сукупність моделей, технологій, методів, методик і підходів, що забезпечують підвищення ефективності діяльності органів влади.
Основні узагальнені результати дисертаційного дослідження:
з теоретичних позицій:
1. Визначено два основних підходи до розв’язання проблеми ефективності діяльності органів влади як публічних організацій. Перший існує в рамках так званої традиційної” моделі державного управління, яка може бути охарактеризована як адміністрування, що здійснюється під формальним контролем політичного керівництва, базується на бюрократичних принципах і постійних, нейтральних та безособових співробітниках, котрі мотивуються тільки суспільними інтересами, однаково служать будь-яким правлячим суб'єктам і реалізують політику, обумовлену цими суб'єктами, не привносячи в неї нічого свого. Основу даної моделі, що остаточно сформувалася в 20-і роки ХХ століття і залишалася практично незмінною до 80-х років, а в Україні і досі є такою, складають теорія бюрократії М.Вебера, принцип розподілу адміністративної і політичної сфер, сформулюваний В. Вільсоном, та адаптація багатьох положень і підходів наукового менеджменту Ф. Тейлора.
Те, що науковий менеджмент був адаптований бюрократією є цілком природним, оскільки він пропонував спосіб операціоналізації бюрократичної форми організації усередині державних управлінських структур. Ідеї одного найкращого шляху” і систематичного контролю добре сполучалися зі суворою ієрархією, бюрократичним процесом прийняття рішень і поняттям прецеденту. Те ж саме стосується і стандартизації завдань та підбору до них працівників.
Подібне теоретичне підґрунтя зумовлює й поняття ефективності в традиційній моделі. Ефективність тут забезпечується спеціалізацією функцій, ієрархією повноважень, системою правил і безособовістю, котра гарантує, що при однакових обставинах будуть прийняті однакові рішення. Ефективність в традиційній моделі має технічний” характер, оскільки і сам бюрократичний механізм порівнюються з надійною та неупередженою машиною. Точність, швидкість, однозначність, знання справ, безперервність, розсудливість, єдність, сувора субординація, зниження персональних витрат все це, як відзначає Вебер, у суворо бюрократичній організації піднято на оптимальний рівень.
Але найважливіше те, що у традиційній моделі державного управління організаційна ефективність пов’язана з організаційними процесами, і може бути, в певному смислі, поставлений знак рівності між поняттями ефективність” та якісне виконання функцій”, що призводить до ігнорування зовнішніх стосовно організації інтересів.
Другий підхід до розуміння ефективності сформувався в рамках нового публічного менеджменту”, що виник в останні двадцять років, який поєднує декілька різних моделей (власно новий публічний менеджмент”, публічний менеджеризм”, ринкове державне управління”, пост-бюрократична парадигма”, підприємницький уряд”), котрі є, проте, однакові за суттю, знаменуючи перехід від адміністрування до менеджменту. Спільність цих моделей обумовлена тим, що в них у всіх:
- основна увага приділяється досягненню результатів, а не дотриманню процедур;
- наголошується на відмовленні від класичної бюрократії і на створенні більш гнучких організацій;
- акцентується на необхідності чіткого та ясного визначення організаційних і персональних цілей, що дозволяє встановлювати вимірювальні індикатори якості й ефективності діяльності організацій;
- вище керівництво публічними організаціями не розглядається як політично нейтральне стосовно діючих політиків;
- передбачається можливість використання публічними організаціями певних ринкових методів у своїй діяльності;
- простежується тенденція до зменшення ступеню й сфери впливу публічних організацій через застосування таких заходів як приватизація, широке використання зовнішніх підрядників і субпідрядників, проведення тендерів тощо.
Новий публічний менеджмент передбачає перехід від системи, в якій люди відповідальні за виконання правил, до системи, в якій вони відповідальні за досягнення результатів, в якій вони керуються у своїй діяльності цілями, а не правилами і нормами. Зміщення акцентів у діяльності публічних організацій на результати потребує від організацій ясного визначення своєї місії, цілей і завдань. Для того, щоб відслідковувати й оцінювати рух організації до їхнього досягнення, оцінювати кінцеві результати діяльності, необхідні ясні і зрозумілі індикатори ефективності, що відбивають певні стандарти, тому у новому публічному менеджменті вимірювання ефективності є обов'язковим і невід'ємним аспектом організаційної діяльності.
Ще однім важливим аспектом нового публічного менеджменту є більша орієнтованість діяльності організацій на клієнта, на задоволення його потреб і очікувань. Із зазначеного випливає і розуміння ефективності. На відміну від традиційної моделі з точки зору нового публічного менеджменту організаційна ефективність безпосередньо пов’язана з досягненням результатів, які, до того ж, для публічних організацій повинні мати суспільну значущість. Отже, з погляду суспільних інтересів підвищення ефективності має сенс лише з позицій нового публічного менеджменту.
2. Виявлено раціональні причини для переходу від традиційної моделі державного управління до нового публічного менеджменту, до яких слід віднести:
- загальносвітові зміни, що впливають на управлінські практики взагалі (розпад комуністичного блоку в центральній і східній Європі та перехід багатьох країн Африки і Латинської Америки від тоталітарного режиму до демократичної системи, національні і міжнародні реакції на нові загальносвітові проблеми, демографічні проблеми, локальні війни тощо);
- зміни в економічній теорії, домінування економічного раціоналізму”, який визнає необхідність і користь взаємопроникнення ринку і публічного сектора;
- вплив змін у приватному секторі, особливо тенденції до глобалізації, на публічний сектор;
- технологічний розвиток.
Однак, головна причина для такого переходу полягає в тому, що стара модель державного управління не може в сучасних умовах функціонувати ефективно.
3. Визначено специфіку публічних організацій як суб’єктів управління, котра обумовлена, в першу чергу, цілями їхньої діяльності, що пов’язані зі суспільними інтересами”. Також, до основних факторів, що впливають на специфіку цих організацій, слід віднести: форми власності, відповідальність і підзвітність, критерії успіху, залежність від зовнішнього середовища. Окремо необхідно підкреслити специфічність взаємодії публічних організацій із громадськістю (своїми клієнтами). По-перше, публічні організації, як правило, є монополістами стосовно тих громадських та управлінських послуг, котрі надаються ними, і це не залишає клієнтам вибору та змушує їх приймати те, що пропонується. По-друге, діяльність публічних організацій здатна прямо впливати на якість життя людей. По-третє, фінансування публічних організацій здійснюється за рахунок податків, стягнутих із платників, що є клієнтами цих організацій. По-четверте, публічні організації регулюють багато сторін громадського життя. Таким чином, громадськість у відносинах з організаціями публічного сектора виступає водночас як громадяни держави, клієнти і платники податків, і в цій якості вона безпосередньо зацікавлена у високій ефективності публічних організацій, причому в більшому ступені, ніж приватних.
В той же час, слід відзначити сучасну тенденцію взаємопроникнення публічного і приватного секторів, що веде до розмивання” границь між публічними і приватними організаціями, зменшення їхньої відмінності та збільшення їхньої схожості.
4. Встановлено, що модель ефективності для організацій (як приватних, так і публічних) повинна відповідати трьом важливим критеріям: холістичності, збалансованості, комплексності. Крім того, моделі для публічних організацій повинні містити в собі елементи, що відбивають соціальні результати”, тобто вплив діяльності організації на суспільство (громаду, соціальні групи тощо). Однак, якщо для приватних організацій ефективність їхньої діяльності визначається співвідношенням між витраченими ресурсами й отриманим кінцевим продуктом, зменшенням кількості затрачуваних ресурсів чи зниженням їхньої вартості, скороченням тривалості процесу, співвідношенням кінцевого продукту і кінцевого результату, то для публічних організацій доцільніше розглядати ефективність як співвідношення між: можливостями і організаційними результатами, можливостями і результатами діяльності, організаційними результатами і результатами діяльності. Це пов’язано із аналізом того, що публічні організації можуть робити, тобто які реальні інструменти діяльності вони мають. Такі інструменти можна розділити на чотири типи: переконання, фінансові засоби, правила, організаційні структури.
Можливості поділяються на внутрішні (стратегія, організаційні структури і процеси, люди) і зовнішні (законодавчі рамки, ресурси, керівництво), організаційні результати також поділяються на внутрішні (пов’язані з ресурсами, організаційними структурами і процесами та людьми), а результати діяльності містять соціальні результати і задоволеність соціальними результатами.
5. Визначено, що постійне і стале підвищення ефективності в організації можна констатувати лише при перетворенні її на високоефективну, яка має такі характеристики: формує свою структуру, виходячи з цілей і завдань своєї діяльності; реструктурує свою діяльність з метою максимального задоволення потреб клієнтів; постійно підтримує і розвиває зв'язок із зовнішнім середовищем; є гнучкою, швидко пристосовується до нових умов; конкурентоспроможні; мотивує і надихає співробітників на ефективну роботу.
Таке перетворення потребує здійснення в організації широкомасштабних змін, які мають чотири взаємозалежних аспекти: онтологічний, що розглядає альтернативні реальності; основні підходи до здійснення змін; вибір шляхів змінення і керівництво, з погляду його впливу на зміни. Альтернативні реальності можуть бути у вигляді основних (унітарна, сенсорна, міфічна, соціальна) і змішаних, до яких належать різні варіації основних. Хоча необхідною умовою для здійснення широкомасштабних змін є перевага в організації соціальної реальності, шлях змін в організації повинний послідовно проходити через утворені різними реальностями і їхнім сполученням кластери. При цьому виділяються такі точки його проходження: точка ініціації, ідеологічна, стратегічна, точка реалізації й оцінна.
До здійснення змін можна зазначити чотири основні підходи, які співвідносяться з різними реальностями:
- аналітичний, характерний для сенсорної реальності, що ґрунтується на емпіричному мисленні, законах формальної логіки, дедуктивному й індуктивному методах і припускає використання всієї доступної органам почуттів інформації для визначення можливих рішень, прогнозування наслідків та оцінки кінцевого результату;
- діалектичний, характерний для унітарної реальності, що містить низку методів, котрі хоча і виникають із протилежних поглядів на світ, але всі встановлюють чи відстоюють Істину; це підхід аргументації, диспуту серед прихильників різних точок зору;
- міфічний, характерний для міфічної реальності, що включає методи символічної творчості; міфічні події створюють нове значення, буквально роблячи щось з нічого, вони розв'язують проблеми за допомогою додання нового, іноді несподіваного і парадоксального, смислу і значення існуючим структурам, ситуаціям, об'єктам, процесам тощо;
- аксіологічний, характерний для соціальної реальності, в основі якого лежить вивчення цінностей, їхньої взаємодії і розв’язання проблем шляхом вироблення нового оцінювання подій, що враховує дані цінності; він часто здійснюється через додання нового контексту чи трансформацію проблемних подій у події, що перестають бути такими.
При здійсненні змін слід звертати увагу на те, що і стиль керівництва організацією прямо залежить від реальностей, котрі домінують у керівників, тому всі стилі керівництва корелюють з різними комбінаціями реальностей. Цей зв'язок стилю керівництва з різними реальностями, а, отже, і з різними підходами до здійснення змін, дозволяє розробляти стратегії когерентної зміни не тільки з погляду різних ситуаційних перемінних, але також з огляду на особливості конкретних керівників.
з підвищення рівня науково-методичного забезпечення:
6. Визначено, що механізм перетворення організації на високоефективну складається з перетворюючих технологій, що базуються на опрацьованій організаційній стратегії, та певних підготовчих заходів, що передують ним, і до яких належать:
- формування передумов для змін: визначення термінів, уточнення мети змін, сканування зовнішнього середовища, повторний аналіз реципієнтів, розширення зони утягнення;
- визначення бачення, місії і цінностей організації;
- здійснення організаційної оцінки: оцінка організаційної культури, оцінка задоволеності клієнтів організації, оцінка задоволеності співробітників організації, оцінка потреби в змінах;
- розробка плану змін, в якому слід визначити необхідні зміни в спрямованості діяльності, робочих процесах і організаційній культурі, до яких відносяться: перегляд видів діяльності і робочих програм, перегляд робочого процесу, фокусування на ефективності всієї організації, мінімізацію внутрішніх правил, розв’язання проблем на місці, спрямування інформаційних потоків безпосередньо до виконавців, забезпечення конгруентності компонентів організації, зміну організаційної культури, впровадження системи управління якістю, впровадження (перегляд) системи збору інформації, визначення принципів і способів взаємодії з реципієнтами.
7. Виявлено, що при розробці організаційної стратегії, яка забезпечує високу ефективність, для публічних організацій слід враховувати особливості для них факторів зовнішнього середовища (тип зовнішнього середовища, ринкові особливості, політичний вплив), взаємодії (примусовість” послуг, вплив на зовнішнє середовище, суспільна увага, правовласність) і організаційні (цілі, обмеженість повноважень, критерії ефективності, стимули).
Виходячи з цього найбільш прийнятними для публічних організацій будуть такі типи стратегій: несений течією і бюрократ для спокійного зовнішнього середовища, позер і пристосуванець для кластерного спокійного середовища, домінатор і директор для неспокійного середовища, угодовець і мутуаліст для турбулентного середовища. Публічні організації в різні періоди можуть реалізовувати різні стратегії, переходити від однієї стратегії до іншої залежно від зміни характеру зовнішнього середовища. Однак, через те, що публічні організації значною мірою здатні самостійно формувати характер зовнішнього середовища, організація, котра змінюється, за рахунок активності дій та високої реактивності, без яких зміни неможливі, буде створювати турбулентне зовнішнє середовище, що вимагає переходу до стратегії мутуаліста. Саме дана стратегія необхідна для здійснення широкомасштабних організаційних змін.
Механізм розробки і впровадження стратегії має такі складові:
- опис історичного контексту організації в термінах зміни діяльності організації та її ідеалів;
- аналіз досвіду інших організацій;
- здійснення ситуаційної оцінки в термінах сильних і слабких боків організації, можливостей і загроз;
- визначення портфеля ключових проблем;
- проведення аналізу реципієнтів і ресурсів;
- визначення стратегічних дій для управління ключовими проблемами і змісту стратегії;
- впровадження стратегії.
Зміст стратегії визначається типом зовнішнього середовища і стратегічних дій. Тип зовнішнього середовища ідентифікується під час ситуаційної оцінки поряд із сильними і слабкими боками, можливостями і загрозами для організації. Стратегічні дії спрямовані на розв’язання ключових проблем, визначальний вплив на них роблять наявні в розпорядженні організації ресурси, ставлення до неї реципієнтів, досвід інших організацій, врахування сильних і слабких боків організації, можливостей і загроз, що існують у зовнішньому середовищі. Портфель ключових проблем формується виходячи з порівняння нинішньої ситуації з баченням і цілями організації, які остаточно формулюються завдяки опису історичного контексту.
8. Встановлено, що до найбільш діючих технологій, які забезпечують створення високоефективних організацій, здійснення широкомасштабних організаційних змін і реалізацію найбільш прийнятної стратегії, слід віднести суцільно-якісне управління, реінжиніринг і маркетинг, що хоча й були створені для приватних організацій за умови певної адаптації можуть успішно використовуватися в публічних організаціях.
Суцільно-якісне управління являє собою водночас як філософію, так і ряд принципів, які організація може використовувати для постійного удосконалювання, підвищення якості своєї діяльності. Воно є постійним додаванням кількісних методів і людських ресурсів для поліпшення товарів і послуг, вироблених організацією, внутріорганізаційних процесів і для урахування потреб клієнтів. Суцільно-якісне управління інтегрує основні управлінські техніки, що існують в організації, зусилля по підвищенню ефективності й інструментальні засоби в рамках єдиного підходу, сфокусованого на постійному удосконалюванні, під яким слід розуміти підвищення ефективності.
Реінжиніринг є більш стратегічним, порівняно з суцільно-якісним управлінням. Він переглядає фундаментальні основи, на яких будується організація, шляхом радикального переконструювання її процесів, систем і структур навколо бажаних результатів. По суті, реінжиніринг являє собою систему перепроектування організації, націлену на ідентифікацію найбільш критичних внутрішніх робочих процесів за допомогою фокусування на тому, як вони враховують і впливають на вимоги та очікування клієнтів, і потім на реструктуризацію й інновацію продукції, послуг, технологічного забезпечення і управління.
Маркетинг як організаційний процес, покликаний зрозуміти потреби клієнтів для того, щоб надалі їх задовольнити, і пов'язаний з досягненням цілей організації, став невід’ємним атрибутом нового публічного менеджменту. Це пов'язано з орієнтацією на клієнта, що є одним із ключових принципів нової моделі, виходячи з чого, з'явилася потреба у вивченні нестатків і потреб клієнтів та у розвитку діяльності організацій публічного сектора з метою їхнього максимального задоволення, що є показником високої ефективності діяльності організацій.
у прикладному аспекті:
9. Встановлено, що відповідно до запропонованої моделі ефективність діяльності публічних організацій варто оцінювати подвійно: з одного боку, через оцінку наявних можливостей і того, наскільки повно вони використовуються для досягнення організаційних результатів (внутрішня ефективність); з іншого боку, через оцінку кінцевих результатів (зовнішня ефективність).
Згідно з цим розроблено методику оцінки ефективності діяльності органів влади як публічних організацій, в якій зовнішня ефективність оцінюється за єдиним інтегральним показником, задоволеністю клієнтів (інших зовнішніх реципієнтів) діяльністю організації, а внутрішня ефективність за декількома показниками: ефективністю виконання місії організації; структурою робочого часу співробітників; професійною компетентністю співробітників; особистісними якостями співробітників; задоволеністю співробітників характером своєї роботи; збалансованістю структури організації, її гнучкістю; якістю” керуючих і інформаційних потоків.
10. За результатами емпіричних досліджень виявлено, що основними проблемами в діяльності публічних організацій в Україні, які негативно впливають на її ефективність, з точки зору зовнішньої ефективності є такі:
- використання старих механізмів управління;
- невміння максимально використати всі свої потенційні можливості, надані чинним законодавством;
- відсутність чіткого розмежування повноважень між владними суб’єктами;
- відсутність прозорості” власної діяльності;
а з точки зору внутрішньої ефективності такі:
- гаяння занадто багато часу на ведення документації, на паперову” роботу, недостатнє використання сучасних можливостей збереження, обробки і передачі інформації;
- нестача у багатьох співробітників знань, вмінь і навичок, необхідних у їхній практичній роботі, особливо низький рівень володіння сучасними інформаційними технологіями;
- структурна недосконалість організацій стосовно чіткості структури внутрішньої підпорядкованості і внутрішніх інформаційних потоків.
Однак, слід відзначити й певні позитивні зміни стосовно підвищення ефективності діяльності органів влади в Україні, в першу чергу, завдяки зміні ставлення їхніх співробітників до своєї роботи, розповсюдженню розуміння того, що місії їхніх організацій пов’язані із задоволенням соціальних потреб, зростанню спрямованості діяльності організацій на конкретні результати для жителів регіону, визнанню своєї відповідальності за них, збільшенню самостійності в прийнятті рішень, бажанню використання інновацій у своїй діяльності, що свідчить про поступове, хоча й повільне, перетворення керівників органів влади різних рівнів із адміністраторів на менеджерів.
11. Відповідно до запропонованого механізму опрацювання та впровадження стратегії органів влади розроблено експертну систему Організаційна стратегія”, яка виконує такі функціональні завдання: формує портфель ключових проблем; здійснює SWOT-аналіз, аналіз наявних ресурсів і основних реципієнтів; визначає змінність навколишнього середовища; оцінює прагнення організацією змін; визначає стратегію з урахуванням особливостей організації та її зовнішнього середовища.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. К., 1997. 244 с.
2. Адамов Б И. Організаційно-економічні основи управління розвитком міст. К.: ГРОТ, 1998. 187 с .
3. Айзерман М.А. Некоторые новые задачи общей теории выбора (обзор одного направления исследования) // Автоматика и телемеханика. - 1984. - № 9. С. 5-43.
4. Айзерман М.А., Малишевский А.В. Проблемы логического обоснования в общей теории выбора. М.: Ин-т проблем управления, 1982. 247 с.
5. Александров В.В., Стороженко О.А., Чеботаръов В.П. Інноваційне управління в державі та механізм його реалізації. - Х.: Основа, 1998. 312 с.
6. Амаюнов В.Г. и др. Менеджмент в непроизводственной сфере. - Х.: Основа, 1997. 429 с.
7. Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління / Укладачі: Г.Райт та ін.; пер. В.Івашка. - К.: Основи, 1996. 1989. 128 с.
8. Андреев С.Н., Мельниченко Л.Н. Основы некоммерческого маркетинга: Для полит. партий, властных структур, некоммерч. организаций, физических лиц. М.: Прогресс-Традиция, 2000. 255 с.
9. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. М.: ОАО НПО Экономика”, 2000. 302 с.
10. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид.лит., 1997. 400 с.
11. Аудит адміністративної діяльності: Теорія та практика / Пер. з англ. В. Шульга. К.: Основи, 2000. 428 c.
12. Ахметов Д.К. Проблемы устойчивости социально -экономического развития региона. М.: Институт экономики РАН, 2000. 295 с.
13. Бакуменко В.Д. Теоретичні основи дослідження державно-управлінських рішень // Актуальні проблеми державного управління. 2002. Випуск 2 (8). С. 11-34.
14. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики: Монографія. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. 320 с.
15. Бакуменко В.Д., Князєв В.М., Сурмін Ю.П. Методологія державного управління: проблеми становлення та подальшого розвитку // Вісник УАДУ. 2003. № 2. С.11-27.
16. Балтакса П.М., Кливец П.Г. Слагаемые эффективности. М.: Экономика, 1987. 288 с.
17. Бебік В.М. Політичний маркетинг і менеджмент. К.: Абрис, 1996. 144с.
18. Белая С.А. Административная реформа и проблемы подготовки управленческих кадров на примере Украины // Актуальные проблемы управления: теория, методология, культура, модернизация, ресурсы. Часть 1. Омск: изд-во «Прогресс» Омского ин-та предпринимательства и права, 2004. С.3136.
19. Белая С.А. Формирование инновационной стратегии: опыт Украины // Современное управление: проблемы и пути их решения. Международный сб. научн. трудов / Под. ред. А.М.Поповича. Омск: ОмГУ, 2002. С. 178183.
20. Біла С.О. Державна регіональна структурна політика (теоретико-методологічний аспект) // Держава та регіони. №4. 2003. С. 1622.
21. Білорус О.Г., Панченко Є.Г. Менеджмент: конкурентоспроможність і ефективність. - К.: Знання України, 1992. 456 с.
22. Бреславцев А.В. Стратегическое управление обновлением и развитием организаций. // «Социальный менеджмент и управление информационными ресурсами»: серия «Государственное управление», т. I, вып. 2. Донецк: ДонГАУ, 2000. С. 33-41.
23. Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля // Альманах Российско-французского центра социологии и философии Институту социологии Российской Академии наук. М.: Институт экспериментальной социологии. Спб.: Алетейя, 1999. С. 125 166.
24. Бурдье П. Социология политики: Пер. с фр. М: Socio-Logos, 1993. 336 c.
25. Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. / Сост. и общ. ред. Ю.Н. Давыдова. М.: Прогресс, 1990. 808 с.
26. Воронков А.А. Методы анализа и оценки государственных программ в США. М.: Наука, 1986. 312 с.
27. Гаєвський Б.А., Ребкало В.А. Культура державного управління: організаційний аспект: Монографія. - К.: Вид-во УАДУ, 1998. 482 с.
28. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні: Навч. посібник. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 1999. ­ 238 с.
29. Гідденс Е. Соціологія. К.: Основи, 1999. 726 с.
30. Глущенко Е.В., Захарова Е.В., Тихонравов Ю.В. Теория управления. - М.: Вестник, 1997. 496 с.
31. Гошко А.О. та ін. Контури нового управлінського курсу трансформації України. К: НАДУ, 2004. 174 с.
32. Гошко А.О. ССК (система соціального контролю) діяльності органів місцевого самоврядування: Монографія. К.: Вид-во УАДУ, 1999. 216 с.
33. Гошко А.О. Стратегія і тактика планування діяльності органів місцевого самоврядування. К.: Вид-во УАДУ, 2000. 180 с.
34. Гошко А.О. Формування моделі цільового місцевого самоврядування в Україні. К.: Вид-во УАДУ, 2002. 172 с.
35. Губерная Г.К. К вопросу об оптимиз